CC BY
202
Российское правосудие. 2011. № 10; 2012. № 7.
Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012. Шафиров В. М. Проблема пробелов в праве и современное (интегративное) правопони-мание // Российское правосудие. 2012. № 10.
Юридические критерии социального государства: новые подходы
ПУТИЛО Наталья Васильевна, заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: social@izak.ru
Социальное государство и его постоянное развитие, сопровождающееся появлением новых параметров или изменением прежних, требуют обновления научных подходов к данному феномену. Автором проведено исследование существующих подходов к выделению признаков социального государства. В статье предлагается новая система формально-юридических критериев социального государства, позволяющая определить социальную ориентированность государства без обращения к количественным экономическим и социальным показателям. К числу названных критериев автор относит: 1) закрепление принципа социального государства; 2) отражение в конституции перечня социальных прав; 3) особенности конституционного статуса социальных прав; 4) закрепление возможности применения норм международного права в национальной правовой системе; 5) законодательное закрепление обязанностей государства в социальной сфере и механизма их реализации; 6) конституционное закрепление правовых гарантий реализации социальных прав (нормы, устанавливающие общие требования к экономическому устройству государства, налогообложению, процессам перераспределения); 7) законодательную конкретизацию механизма реализации социальных прав; 8) конституционное закрепление особых институтов, характерных для социального государства; 9) наличие особых органов государственной власти и иных структурных элементов; 10) закрепление принципа правового государства; 11) состояние социального законодательства. Предложенная система критериев основывается на международных индикаторах качества жизни, учитывает исторический опыт становления социального государства.
Ключевые слова: социальное государство, индикаторы, функции, атрибуты, критерии, признаки, цели.
Legal Criteria of the Welfare State: New Approaches
N. V. PUTILO, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: social@izak.ru
The welfare state and its constant development accompanied by the appearance of new characteristics or changing old require to update scientific approaches to this phenomenon. The author researches existing approaches to the allocation of signs of the Welfare state. The article proposes a new system of formal legal criteria of the welfare state, which allows to determine the social orientation of the state excluding quantitative economic and social indicators. The author includes following criteria: 1) implementation of the principle of the social state; 2) reflected in the constitution of the list of social rights; 3) characteristics of the constitutional status of social rights; 4) enabling of the application of international law in the national legal system; 5) legislative consolidation of state duties in the social sphere and the mechanism of their implementation; 6) constitutional recognition of legal guarantees for the implementation of social rights (standards, specifying the general requirements for the economic structure of the state, taxation, redistribution processes); 7) legislative concretization of the mechanism
of realization of social rights; 8) constitutional recognition of the special institutions, typical of the welfare state; 9) the presence of specific public authorities and other structural elements; 10) consolidation of the rule of law; 11) the status of social legislation. The proposed system of criteria based on international indicators of quality of life, takes into account the historical experience of the formation of the social state.
Keywords: the welfare state, indicators, functions, attributes, criteria, features, objects.
DOI: 10.12737/21519
Говоря о социальном государстве в России, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой сравнения количественных данных, показывающих качественное состояние нашего социума, с данными, характерными для иных государств. Эти данные — фактические индикаторы социального государства — имеют многоплановый характер:
часть из них имеет экономический характер (ВВП на душу населения, квинтильный коэффициент дохода, индекс Джини, расходы на образование, расходы на здравоохранение, расходы на оборону, материнская смертность) и легко поддаются количественному изменению;
оценочные категории среди показателей (удовлетворенность качеством образования, удовлетворенность качеством здравоохранения), которые, несомненно, являются более субъективными;
к данным, имеющим социально-демографический характер, можно отнести численность научных работников, среднегодовой прирост населения, ожидаемую продолжительность жизни, коэффициент рождаемости у подростков;
в качестве показателя организационно-управленческого характера выступает уровень коррупции, а средняя продолжительность обучения свидетельствует о процессе социализации личности.
В последние годы именно эти показатели активно используются международными организациями при создании рейтинга стран в зависимости от Индекса человеческого развития (Россия занимает 55-е место из 186: между Кувейтом и Румынией)1.
1 Данные приведены согласно Докладу о человеческом развитии 2013. Возвышение
Занимаемая позиция в рейтинге не дает оснований России считаться страной с очень высоким уровнем человеческого развития (1-е место — Норвегия), но позволяет отнести нашу страну к группе стран с высоким уровнем человеческого развития (к примеру, 48-е место — Бахрейн, 94-е — Тунис).
Несмотря на то что термин «социальное государство» был введен в середине XIX в. немецким ученым Л. фон Штейном, содержание этого общественно-политического явления до сих пор определяется по-разному. Сущность социального государства ученый связывал с взаимообусловленностью состояния общества в целом состоянием каждого индивида: «...развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле следует понимать социальное государство»2.
Проблема обособления социального государства от иных типов государств сводится, как правило, к поиску признаков, характерных исключительно для социального государства. При этом в качестве таковых выделяют разнопорядковые явления (принципы3, институты, отдельные показатели состояния социума): достойная жизнь граждан,
юга: человеческий прогресс в многообразном мире. Опубликовано для Программы развития Организации Объединенных Наций. М., 2013. С. 143—197.
2 Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. СПб., 1872.
3 Например, нередко изучение вопросов социального государства сводится к анализу принципа социальной государственности (см.: Штайнер У. Социальное государство без социальных прав. Реальная ситуация важнее обещаний и деклараций // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 4. С. 118).
социальное равенство, социальное обеспечение и др. Как правило, при таком подходе система основных признаков социального государства выглядит следующим образом: установление гарантированного минимального размера оплаты труда; охрана труда и здоровья людей; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; возможность каждого взрослого человека зарабатывать на себя и содержание своей семьи; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий и пособий и др.4 Наиболее часто визитной карточкой социального государства выступает перечень его функций (социальные функции) или же одна функция, подразделяемая на множество отдельных задач, например функция социальной защиты населения от существующих рисков5. В. Д. Зорькин в качестве главной задачи социального государства, наличие которой делает государство действительно социальным, выделяет решение проблемы создания надлежащих условий для воспроизводства жизни человека как биологического существа и субъекта различных видов общественной жизнедеятельности6, однако решаться эта задача должна в определенных условиях: 1) когда создана и функционирует адекватная правовая система защиты социаль-
4 См.: Эсмантович И. И. Построение социального государства в Республике Беларусь // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации: доклады и сообщения V Междунар. конф. Москва, 14 апреля 2005 г. / под ред. Н. И. Архиповой, Ю. А. Тихомирова, Н. И. Косяко-вой. М., 2005. С. 54.
5 См.: Родионова О. В. Современное социальное государство: типология и проблемы модернизации // Правоведение. 2010. №. 3. С. 16.
6 См.: Зорькин В. Д. Социальное госу-
дарство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение.
2008. № 1. С. 50.
ных интересов личности; 2) когда на решение социальных проблем сориентированы экономика, политика и духовная жизнь общества.
Предлагаемые в специальных теоретико-правовых исследованиях признаки социального государства зачастую носят неопределенный, трудно поддающийся не только выявлению, но и измерению харак-тер7. Не случайно отдельные исследователи вводят специальные категории для обозначения тех характеристик социального государства, которые отличают его от либерального государства, государства «ночного сторожа». Так, С. В. Калашников говорит об атрибутах социального государства, понимая под ними существенные, инвариантные свойства, фиксирующие новые, появляющиеся только у социального государства качества; закрепленные в наиболее обобщенном виде, системообразующие цели8.
При таком подходе в качестве атрибутов социального государства выступают идеи, правовые нормы, этические принципы, политические декларации и абстракции (доступность социальной поддержки всем членам общества, наличие социального бюджета, государственное социальное обеспечение, социальная защита и обеспечение занятости, ответ-
7 Так, выделяются в качестве признаков: высшей ценностью для государства является человек, его жизнь, благосостояние и личное достоинство; внутренняя и внешняя политика направлена прежде всего на защиту социально-экономических интересов человека; социально ориентированный характер управленческих решений; активная социальная политика; взаимная солидарная ответственность власти, общества и гражданина; нетерпимость к бюрократизму, коррупции и иным антиобщественным явлениям. Подробнее см.: Леонов И. В. Социальное государство как предмет теоретико-правового исследования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
8 См.: Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М., 2006. С. 103.
ственность за уровень благосостояния граждан, наличие гражданского общества, правовая природа социальной политики9). Атрибуты социального государства не совпадают с функциями, к которым относятся: социальное обеспечение, обеспечение доступного здравоохранения и образования, социальная защита, сглаживание социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг, проведение государственной социальной политики10. Социальные механизмы и институты, обеспечивающие реализацию социальных функций, рассматриваются С. В. Калашниковым в качестве элементов социального государства, своеобразных механизмов социальных функций (это система социального страхования, пенсионная система, система занятости, система социальной защиты и др.)11. Как видим, речь идет о попытке показать внутреннюю иерархию системы социального государства не столько в юридическом ракурсе, сколько в социально-экономическом.
К числу немногочисленных работ, в которых предпринимается попытка выявить и классифицировать юридические признаки социального государства, следует отнести статью В. Е. Чиркина12. Автор предлагает ориентироваться на следующую систему социальных индикаторов:
1) закрепление в конституциях в том или ином виде концепции социальной функции частной собственности;
2) закрепление в конституциях положений о социальном партнерстве;
3) социально-экономическое равноправие и фактическое выравнивание положения индивидов и различных общностей; 4) закрепление принципа социальной справедли-
9 См.: Калашников С. В. Указ. соч. С. 109.
10 Там же. С. 115.
11 Там же. С. 104.
12 См.: Чиркин В. Е. Конституция и соци-
альное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского
права. 2008. № 12.
вости (проявляется через установление МРОТ, потребительской корзины, регулирование вопросов труда, пенсий, социальной инфраструктуры — образования, медицинского обслуживания, жилья и др.); 5) положение о социально ориентированной экономике; 6) социальная ответственность (проявляется в системе обязанностей граждан трудиться, служить обществу, самосовершенствоваться и др.).
Предлагая столь новаторский подход к формализации института социального государства, В. Е. Чир-кин ориентируется прежде всего на конституционные нормы, при анализе которых мы можем выявить те или иные индикаторы. И хотя ученый говорит о конституционно закрепленных индикаторах, он прослеживает их дальнейшую постконституционную историю, тем самым признавая, что это не столько конституционные, сколько национально-правовые индикаторы. В противном случае мы должны признать, что в Конституции РФ отсутствует большинство перечисленных индикаторов социального государства или присутствуют лишь элементы того или иного индикатора. Несмотря на использование признака социального государства в качестве критерия для выделения особых моделей конституций (инструментальная с социальными элементами либерально-капиталистическая, полусоциально-инструментальная демократическая, социально-инструментальная демократиче-ская13), задача составления полного перечня элементов, образующих каждый из индикаторов в отдельности, а затем и всю их совокупность, как представляется, пока еще отечественной юридической наукой полностью не решена.
Почти во всех исследованиях социального государства присутству-
13 См.: Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М., 2016. С. 47, 49, 52.
ет если не сопоставление юридических и фактических индикаторов, то использование нескольких конкретных показателей (МРОТ, потребительская корзина, средняя пенсия, размер социального пособия и т. д.), позволяющих подтвердить или опровергнуть социальную природу социального государства. И дело здесь не только в слабости юридической науки, не создавшей до сегодняшнего дня разветвленной системы юридических, формальных реперных точек, но и в слабости правового государства, в котором конституционно закрепленные признаки социального государства либо игнорируются дальнейшей правотворческой практикой, либо их содержание при конкретизации претерпевает такое изменение, что теряется сама сущность изначальной конституционной установки.
Если в классификации индикаторов социального государства В. Е. Чиркина речь идет преимущественно о содержательных аспектах социального государства, которые можно рассматривать как его атрибуты, то мы попытаемся рассмотреть проблему под иным углом, ближе к позициям правотворческой техники и формальных требований. В таком ракурсе формально-юридические критерии социального государства — это признаки14, конкретно обозначенные в нормативных правовых актах, позволяющие на основе формально-юридического анализа правовых норм и институтов сделать вывод о степени социальной ориентированности государства.
К числу формально-юридических критериев социального государства можно отнести: 1) закрепление принципа социального государства; 2) отражение в конституции перечня социальных прав; 3) особенности конституционно-
14 Критерий понимается в его наиболее распространенном значении как признак, на основании которого производится оценка, определение, классификация чего-либо.
го статуса социальных прав; 4) закрепление возможности применения норм международного права в национальной правовой системе; 5) законодательное закрепление обязанностей государства в социальной сфере и механизма их реализации; 6) конституционное закрепление правовых гарантий реализации социальных прав (нормы, устанавливающие общие требования к экономическому устройству государства, налогообложению, процессам перераспределения); 7) законодательную конкретизацию механизма реализации социальных прав; 8) конституционное закрепление особых институтов, характерных для социального государства; 9) наличие особых органов государственной власти и иных структурных элементов; 10) закрепление принципа правового государства; 11) состояние социального законодательства.
Данная система критериев применима как к конституции государств, так и к нормам текущего законодательства, включая в некоторых случаях уровень подзаконного и даже локального регулирования. Важно учитывать всю совокупность критериев, поскольку ориентация лишь на отдельные из них (например, на конституционное закрепление принципа социального государства или установление в конституции полного перечня социальных прав) может привести к неверным выводам, и такие государства с высоким уровнем социальной обеспеченности граждан, как Германия, Швейцария, Австрия и другие, не попадут в разряд социальных.
Попытаемся дать более развернутую характеристику каждому из них.
Как отмечалось ранее15, первыми государствами, конституционно зафиксировавшими социальные права
15 См.: Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 63—64.
и иные признаки социального государства, были Мексиканские Соединенные Штаты (1917 г.), Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (1918 г.), Германская империя периода Веймарской республики (1919 г.). Сегодня значительное количество стран Европы, Азии, Америки и других регионов провозгласили себя социальными или же, не имея подобного статуса, проводят активную социальную политику, позволяющую обеспечивать минимальные стандарты социальной защиты, утвержденные на международном уровне в документах ООН, МОТ, ЮНЕСКО, ВОЗ и др.
В XX в. социальные права стали рассматриваться не как права той части общества, которая либо находится в состоянии нищеты, либо близка к ней. Влияние политических, социальных, демографических и иных факторов на экономику (особенно острое в военные годы и годы кризисов) привело к тому, что социально незащищенными оказалось большинство граждан. Социальные права утратили характер правовых средств компенсации рисков для узких групп населения в силу двух факторов. Во-первых, изменились сами риски, они стали более разнообразными и менее прогнозируемыми, а во-вторых, каждый человек мог оказаться подверженным этим рискам вне зависимости от социального статуса, материального положения, профессии и т. п.
Следствие этих процессов в политической и правовой доктрине — появление не только новых подходов к пониманию сути государства благоденствия, но и ряда новых требований: 1) социальная забота государства должна охватывать все население; 2) обладателями социальных прав должны быть все граждане; 3) основаниями, дающими право на получение социальной помощи, следует считать не только социальные риски, но и потребность личности во многих услугах.
Как указал В. Д. Зорькин16, социальная политика, основанная на принципе социального государства, — это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых прав на основе правовой справедливости (так называемой распределяющей, или пропорциональной, справедливости), предполагающей правовую всеобщность и формальное равенство.
Развернутая система социальных прав — неотъемлемый атрибут социального государства. Более того, полагаем, что социальным следует считать то государство, законодательство которого содержит нормы, закрепляющие социальные права граждан в объеме не ниже предусмотренного минимальными международными стандартами, а политика направлена на создание гарантий и надлежащих условий для их реализации.
В то же время социальные права граждан по сравнению с иными группами прав наиболее остро нуждаются в качественном правовом закреплении, они выступают в качестве правового способа обеспечения и гарантированности доступа отдельной личности к благам, которыми располагает общество. Общая природа социальных прав такова, что они выступают правовой формой обеспечения достойного существования каждого члена общества и особенно в том случае, если использование других правовых возможностей не привело к желаемому (и возможному для данного состояния общества) результату. Достойная жизнь может быть обеспечена лишь в том случае, если каждому человеку будут предоставлены надлежащие и равные возможности удовлетворения всех первичных жизненных по-
16 См.: Зорькин В. Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 2.
требностей: в труде, питании, жилище, охране здоровья, образовании и культуре.
Наличие системы действенных социальных прав позволяет достигнуть достойного уровня жизни для тех немногих, кто самостоятельно не может приблизиться к нему. Под действенными социальными правами мы пониманием такое положение социальных прав, которое не отличается от положения прав первого поколения. В этом случае использование социальных прав позволяет компенсировать негативные последствия наступления социальных рисков для отдельных категорий населения, социальные права гарантируют минимальный уровень благополучия для всех, а не являются квазипринципами, нормами-декларациями, не влекущими за собой никаких обязательств для государства.
Закрепленная возможность применения норм международного права в национальной правовой системе — это гарантия того, что уровень социальных гарантий будет не столь подвержен произвольному манипулированию, урезанию. Следует помнить, что именно п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. закрепляет максиму социальных прав.
Наличие прямого указания на обязанности государства в социальной сфере и степень конкретизации и обязательности исполнения этих обязанностей (они могут быть обозначены через принципы, направления политики, цели, а могут быть и прямые императивно сформулированные обязательства) важны по той причине, что социальные права — это не свободы, использование которых зависит от воли гражданина. Реализовать социальные права гражданин не сможет, если публичными органами не будут исполнены корреспондирующие этим правам обязанности.
Конституционное закрепление правовых основ механизма реализа-
ции социальных прав (нормы, устанавливающие общие требования к экономическому устройству государства, налогообложению, процессам перераспределения) способствует приданию социальным правам статуса действенных. Перераспределительная деятельность государства является инструментом того, что Дж. Роулс назвал «общественным сотрудничеством», которое «делает возможной жизнь, которая будет лучше для всех, чем она была бы, если бы индивиды опирались каждый только на собственные силы»17. Идеи взаимности и солидарности во многом определили эволюцию социальных прав: от моральных притязаний, обеспеченных лишь благодеянием отдельных лиц и организаций, до юридических, гарантированных законом требований, ответственной стороной за исполнение которых выступает государство. История свидетельствует, что отношение общества и государства к социальным потребностям индивида и групп различно: эти потребности либо могут восприниматься как законные притязания, обеспеченные соответствующими государственными обязательствами, либо могут быть проигнорированы.
Не случайно одним из показателей социального государства является увеличение налогов при возрастании доходов (прогрессивное налогообложение). Также элементом этого критерия можно считать законодательно закрепленные требования к объемам финансирования государственных расходов в социальной сфере. Так, в ст. 40 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» было прямо установлено: «государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов
17 Роулс Дж. Теория справедливости // Вопросы философии. 1994. № 10. С. 43.
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции»18.
Под законодательной конкретизацией механизма реализации социальных прав следует понимать не только констатацию факта наличия у граждан того или иного права, но и максимально возможное в условиях соответствующего уровня регулирования раскрытие их содержания; конкретное описание механизма их реализации; установление четкой корреляции между правом гражданина и соответствующей обязанностью государства (с минимальным использованием категории «гарантия», но с прямым указанием на позитивные действия со стороны государства); установление ответственности за нарушения социальных прав граждан со стороны органов публичной власти. Определение субъектов и оснований для наступления ответственности за нарушения социальных прав особенно важно в силу того, что второй стороной отношений, связанных с реализацией социальных прав, в подавляющем большинстве случаев выступает не другой гражданин, а государство, государственные органы и учреждения. Вследствие этого на уровне закона должна быть в наибольшей степени конкретизирована ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, корреспондирующих социальным правам именно этих субъектов.
Конституционное закрепление особых институтов, характерных для социального государства, как
18 Действие п. 2 ст. 40 в части, не обеспеченной финансированием из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, было приостановлено с 1 января 2001 г., затем это правило было продлено до 31 декабря 2004 г., а Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ ст. 40 была признана утратившей силу.
правило, связано с упоминанием системы социальной защиты (социальной помощи) и социального страхования.
Наличие особых органов государственной власти и иных структурных элементов характерно для отдельных государств. Так, это может быть экономический и социальный совет (Таиланд), социальные суды (Германия).
Совершенно иная степень реализуемости черт социального государства получается при одновременном закреплении принципа правового государства и социального государства. Несомненно, правовое государство и социальное государство — это разные ипостаси государства, разные его типы. Однако в настоящее время в условиях действующих норм международного права социальное государство не может не быть правовым, а правовое обязано быть социальным, поскольку именно в такой взаимосвязи и возможна полная реализация норм Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
Когда мы говорим об общих технических характеристиках социального законодательства, то подразумеваем не столько содержание норм и институтов, сколько системные характеристики этого законодательного массива, степень структурированности (упорядоченности) социального законодательства: есть ли кодификация, какие отрасли и подотрасли выделены, насколько самостоятелен сам блок по отношению к финансовому и процессуальному праву и т. п.
В силу зависимости социальных прав от экономической политики государства важно обеспечить самостоятельность, самоценность норм, закрепляющих социальные права граждан. До недавнего времени существовал примат норм финансового права над нормами, закрепляющими социальные права граждан
и содержащими финансовые гарантии их реализации. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского» установил: закон о федеральном бюджете создает финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, он не порождает и не отменяет прав граждан и обязательств государства и поэтому не может изменить положения других федеральных законов, тем более лишить их юридической силы. Заметим, что недостаточное закрепление иных формально-юридических критериев социального государства приводит к тому, что, например, в Германии Конституционный суд считает финансовую стабильность важным элементом всеобщего блага, поэтому, опираясь на требование сохранения финансовой стабильности системы публичного медицинского страхования, считает оправданными законы, которые ограничивают основные права в этой сфере19.
Дополнительной формальной гарантией независимости отрасли законодательства, свидетельством ее завершенности, цельности выступает завершение процесса кодификации. На федеральном уровне кодификации социального законодательства не произошло (за исключением трудового и жилищного права), но в субъектах РФ принято несколько актов, именующихся «кодекс»: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165, Закон Ярославской области от 19 дека-
19 См.: Штайнер У. Указ. соч. С. 122.
бря 2008 г. № 65-з «Социальный кодекс Ярославской области». Однако по юридической форме два из этих актов являются «обычными» законами, хотя в отношении последнего Законом Ярославской области от 19 декабря 2008 г. № 66-з «О вступлении в силу Закона Ярославской области "Социальный кодекс Ярославской области"» предусмотрен режим, схожий с введением в действие кодекса. Собственно, кодексом из трех названных является лишь белгородский, поскольку в его наименовании не используются термины, показывающие его отношение к типу законов Ярославской области, к тому же есть Закон Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 166 «О введении в действие Социального кодекса Белгородской области».
Если состояние личных и политических прав — это отражение степени демократии в стране, где политическим режимом может быть и собственно демократия, и тоталитаризм, и авторитаризм, то положение с социальными правами — это отражение эффективности государства как управленческого механизма. Достигается эффективность с помощью установления оптимальной системы налогообложения, наличия административных и иных ресурсов для их сбора, грамотного управления государственной собственностью, стимулирования различных институтов гражданского общества к участию в социальной политике государства и т. д.
В социальном государстве наибольшую остроту приобретают такие пороки государственного механизма, как коррумпированность, клановость и закрытость, поскольку на этот тип государства ложится бремя не только сбора налогов (без данной функции невозможно любое государство), но и перераспределения финансов, производства и перераспределения общественных благ. Последняя функция наибольшим масштабом обладает именно в условиях социального государства.
Если для советской юридической науки было свойственным рассматривать социальные права как величайшее достижение социализма, не подлежащее критике, то российские исследователи пытаются «низвергнуть социальные права с пьедестала». При этом социальные права критикуются и как самостоятельная группа прав человека, и как часть группы прав человека, объединяющей социальные, экономические и культурные права20.
Тесная связь социальных прав с государственной властью заставила исследователей выделить следующую особенность социальных прав — реализация даже закрепленных на конституционном уровне социальных прав находится в зависимости от экономических и иных возможностей государства. На основе этого делался вывод о том, что, как бы юридически обязательно права ни формулировались, это не означает, что существует реальная возможность реализации гражданами своих правопритязаний. Заметим, что в отечественном правоведении А. Е. Козлов совершенно обоснованно строил критику ст. 39 Конституции СССР на том основании, что социальные права не должны ставиться в зависимость от успешности выполнения программы социально-экономического развития21.
Выведение зависимости между финансовым положением страны и степенью реализации социальных прав представляется столь же недопустимым, как и зависимость правового статуса личности исключительно от воли законодателя, а не от международно-правовых стандартов в этой области. Международный пакт об экономических, социальных
20 См., например: Смоленский М. Б. Права личности в системе современного право-понимания: учеб. пособие. Ростов н/Д., 1998. С. 15—16.
21 См.: Козлов А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы.
М., 1990. С. 88.
и культурных правах (п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 2) обязывает государства принять «в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов» меры по обеспечению провозглашенных прав. Далеко не все отечественные и зарубежные исследователи в области прав человека используют в своих анализах выводы экономических наук. Между тем зарубежные экономисты давно подсчитали, что инвестирование в развитие человеческого капитала, как правило, приводит к повышению производительности труда, росту эффективности производства. Действия по расширению человеческого потенциала — с помощью образования, улучшения медицинского обслуживания и питания — влияют на перспективы экономического роста прежде всего в странах с низкими доходами граждан. Всемирный банк, обследовав 192 страны, пришел к выводу, что только 16% роста в странах с переходной экономикой обусловлены физическим капиталом (оборудование, здания и производственная инфраструктура), 20% — природным капиталом, а остальные 64% связаны с человеческим и социальным капиталом. До 40% валового национального продукта наиболее развитые страны получают в результате эффективной системы образования. По оценке американских экспертов, один доллар затрат в системе образования дает три — шесть долларов прибыли22.
Указанные тенденции делают бессмысленными дискуссии по поводу зависимости социальных прав от экономики, их вторичности и неэффективности. Затраты, связанные с реализацией социальных прав, в итоге не только окупаемы, но и прибыльны, более того, они создают благоприятный социальный климат.
22 Данные Всемирного банка цит. по: Маро-ва А. П. Инвестиции в человеческий капитал и социальную инфраструктуру // Социологические исследования. 1998. № 9. С. 72—74.
Заметим, что имеющаяся критика социальных прав построена на признании того факта, что не их система или легальное (международное или конституционное) закрепление напрямую обусловлены экономическими возможностями государства, а именно их реализация. Сравнительный анализ европейских конституций показывает, что системы закрепленных социальных прав в разных государствах, с разным экономическим и социальным потенциалом чрезвычайно близки. Это дает основания полагать, что именно конституционное декларирование системы социальных прав в том или ином варианте направляюще императивным образом воздействует (должно воздействовать) на экономические отношения, побуждает государства к построению наиболее эффективной экономики, в том числе в целях решения социальных задач. Социальные права — это как раз тот раздра-
житель, который возбуждает политическую волю публичной власти в направлении заботы о гражданах.
Предложенная система формально-юридических критериев социального государства способна показать степень социальной ориентированности государства без апелляции к реальным социально-экономическим, демографическим и иным показателям, но лишь в условиях реального правового государства. И наоборот, в условиях высокого уровня осознания социальной ответственности, разделяемого широкими слоями общества, правового и демократического государства развитая социальная государственность, как правильно замечает У Штайнер, вполне возможна и без «закрепления конституционного нормирования социальной сферы... включая отсутствие основных прав в этой области»23.
23 Штайнер У. Указ. соч. С. 119.
Библиографический список
Зорькин В. Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 2.
Зорькин В. Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1.
Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М., 2006.
Козлов А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990.
Леонов И. В. Социальное государство как предмет теоретико-правового исследования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Марова А. П. Инвестиции в человеческий капитал и социальную инфраструктуру // Социологические исследования. 1998. № 9.
Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007.
Родионова О. В. Современное социальное государство: типология и проблемы модернизации // Правоведение. 2010. №. 3.
Роулс Дж. Теория справедливости // Вопросы философии. 1994. № 10.
Смоленский М. Б. Права личности в системе современного правопонимания: учеб. пособие. Ростов н/Д., 1998.
Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М., 2016.
Чиркин В. Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. № 12.
Штайнер У. Социальное государство без социальных прав. Реальная ситуация важнее обещаний и деклараций // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 4.
Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. СПб., 1872.
Эсмантович И. И. Построение социального государства в Республике Беларусь // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации: доклады и сообщения V Междунар. конф. Москва, 14 апреля 2005 г. / под ред. Н. И. Архиповой, Ю. А. Тихомирова, Н. И. Косяковой. М., 2005.
