CC BY
51
Герман Р.С.
Историко-правовой обзор российской государственной политики борьбы с
преступностью
В настоящее время впервые в истории России граждане нашей страны выступают в роли активнейших участников важнейшего, по истине знакового события - широком общественном обсуждении проекта нового федерального закона «О полиции». И это не случайно, поскольку в работе над законопроектом были задействованы как сотрудники органов внутренних дел, так и ветераны, депутаты, сенаторы, юристы, представители общественных и правозащитных организаций, видные ученые, и именно их мнение представлено в данном документе. А ведь точка зрения общества - основного адресата предстоящего закона - является самой важной. Как отмечает министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев, «именно общество делегирует органам внутренних дел полномочия по защите своих прав и свобод, своих жизней и имущества. И именно общество, каждый гражданин, кому не безразлично, кто и, главное, как будет обеспечивать его безопасность и поддерживать конституционный порядок в стране, должны высказать свое видение того, какой должна быть полиция современной России» [1, с. 3].
Название нового закона «О полиции», а также многочисленные дискуссии, развернувшиеся вокруг него, становятся более понятными, если обратиться к рассмотрению пути, пройденного отечественными органами правопорядка, а также к историко-правовому анализу государственной политики, направленной, прежде всего, на борьбу с преступностью.
На любом этапе развития российского государства его ключевой функцией являлась борьба с преступностью, формы и методы которой претерпевали различного рода изменения в зависимости от происходящих в стране событий, общественного развития, государственного строя. Как справедливо подчеркивает в своем исследовании Р.Б. Герман, «успехи же в этой непримиримой борьбе всегда завоевывались настойчивой конкретной деятельностью стражей правопорядка. Стражи закона, независимо от того, в какое время они несли службу, до Октябрьского переворота 1917 года или после него, - выполняли и продолжают выполнять, прежде всего, свой святой долг - бороться с беззаконием и защищать своих соотечественников от произвола преступных элементов» [2, с. 5].
Итак, анализируя отечественную государственную правовую политику, направленную на борьбу с преступностью, целесообразно совершить краткий исторический экскурс. Прежде всего, отметим ее особенности и характерные черты на различных этапах развития России в дореволюционное время.
Так, в ГХ-ХГГ веках в Древнерусском государстве наблюдалось наличие публичной (светской) и церковной властей. В целях обеспечения правопорядка возникали административные (судебные) должности, действовали самоуправления в городских и сельских территориальных общинах, осуществлялось силовое принуждение княжескими дружинами и слугами.
Для обеспечения безопасности и правопорядка Новгородской феодальной республики в ХII-ХV веках выполнялись судебные и полицейские функции выборными органами и должностными лицами, происходило обеспечение силового принуждения княжескими дружинниками, вооруженными ополченцами и «владычным полком» при соборе Св. Софии.
Достижение безопасности и правопорядка в Московском Великом княжестве в ХГV-ХV веках происходило с помощью выполнения всех судебных и полицейских функций обладателями административной власти, обеспечения силового принуждения княжеским дворцовым войском, военными отрядами при наместниках и волостелях, поддержания общественного порядка сотскими и десятскими старостами в сельских и городских общинах.
В целях поддержания общественного порядка и безопасности Русского централизованного государства в ХVI столетии была образована политическая полиция - опричнина, возникли специальные органы, выполняющие только полицейские функции (Разбойный приказ, опричный корпус), были созданы первые полицейские правовые акты (Губные и Земские грамоты и т.п.), осуществлялось силовое принуждение опричниками, стрельцами, служивыми дворянами.
В середине ХVII века в Русском централизованном государстве поддержание общественного порядка в Москве обеспечивалось посредством Земского приказа. Немалую роль играли объезжие головы. Велось негласное наблюдение подьячими приказа Тайных дел за важными лицами, а также осуществлялся личный доклад о них царю.
В первой половине ХVШ столетия происходило создание и развитие специализированных полицейских органов России. Первым центральным органом регулярной полиции России в 1718-1775 гг. являлась петербургская полицмейстерская канцелярия (с ноября 1722 г. - главная). В это время функционировали органы политического сыска: Преображенский приказ в Москве (1695-1726 гг.), Тайная
канцелярия розыскных дел (1718-1724 гг.), Верховный тайный совет (1726-1730 гг.), Канцелярия тайных розыскных дел (1731-1762 гг.).
Во второй половине ХVШ века состоялась реорганизация полицейских учреждений России, в результате которой образовались сельская (уездная) полиция (1775-1862 гг.), нижний земский суд, органы политического сыска: Тайная экспедиция при Сенате (1762-1801 гг.).
В первой половине ХГХ века произошли такие важные события, как образование Министерства внутренних дел России (1802), Министерства полиции России (1810), определение его структуры и функций.
Во второй половине ХГХ столетия наблюдалось развитие российских полицейских учреждений: объединение сельской и городской полиции, создание уездного полицейского управления (1862), введение должности полицейского урядника (1878), образование Главного тюремного управления в структуре МВД (1879), передача тюремной системы из МВД в Министерство юстиции (1895).
С образованием Временного правительства в начале ХХ века вышли в свет следующие постановления: «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении Временного управления по делам общественной полиции» (11 марта 1917 г.), «Об учреждении милиции» (14 марта 1917 г.), «О переименовании Временного управления по делам общественной полиции в Главное управление по делам милиции» (15 июня 1917 г.) [3, с. 193-194].
В самом начале революционных событий 1917 года Временному правительству была оказана народная поддержка. Однако ему так и не удалось превратить народную милицию в мощный орган новой демократии.
Советская милиция не долго являлась исключительно органом поддержания революционного порядка. «Милиция, находясь в двойном подчинении как НКВД, так и Советов, определялась как исполнительный орган советской власти, в результате чего она оказалась функционально перегруженной, вынужденной исполнять множество с государственной точки зрения важных, но не свойственных ей функций» [4, с. 1011].
Введение новой экономической политики (нэп) в 20-е годы прошлого столетия обусловило наряду со значительными преобразованиями в экономике страны и существенную реорганизацию правоохранительных органов, изменение их функций и методов работы. Новые условия требовали четкого установления прав и обязанностей правоохранительных органов, милиции в том числе. В документах этих лет, определяющих компетенцию органов милиции, явно выделялась одна из важнейших идей данного периода - это удержание «командных высот», политической власти.
В годы нэпа зародились, а также получили развитие самые первые элементы системы правовой и социальной защиты сотрудников милиции и членов их семей, формирование которых неразрывно было связано с процессом организационного построения органов милиции.
Политика, проводившаяся советской властью, заключила милицию в жесткие рамки. Большинство законов, регламентировавших деятельность милиции, практически мешали ей действовать наиболее рациональным образом. Наличие двойного подчинения, диктата со стороны правящей партии, правовой незащищенности и многого другого просто отталкивали от милиции одаренных людей. Милиция на глазах превращалась в послушный и бесправный придаток антидемократической системы. В результате постоянной «текучести» кадров, их низкого общеобразовательного, а также профессионального уровня происходили частые нарушения служебной дисциплины. Сложившаяся обстановка в государстве нуждалась в установлении твердого правового порядка, соблюдения революционной законности.
Большинство сотрудников милиции и уголовного розыска очень самоотверженно подходили к выполнению своих обязанностей по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. При этом основные усилия, в первую очередь, направлялись против опасных уголовных элементов, которые подрывали своими преступными деяниями основы советского правопорядка.
Как видим, для органов российской милиции 1921-1929 годы стали временем, когда их деятельность носила сложный, многоплановый характер. Органы милиции, с одной стороны, проводили огромную созидательную работу, а с другой - в их деятельности прослеживались и негативные моменты, обусловленные особенностями политического развития страны.
Годы Великой Отечественной войны и послевоенный период (1941-1960 гг.) явились для страны временем тяжелых испытаний, коснувшихся в том числе государственных структур и органов правопорядка. С началом войны криминогенная обстановка в стране сильно осложнилась из-за целого комплекса причин: снижения общего уровня жизни; появления большого количества беспризорных и безнадзорных детей; сокращения численности сотрудников органов внутренних дел; продовольственного и товарного дефицита, ведущего к возникновению теневой экономики; увеличения хищений в государственной торговле; заметного оживления спекулятивного элемента.
В военной обстановке на милицию, кроме основных обязанностей по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, возлагались многочисленные дополнительные обязанности. Органы внутренних дел менее подверглись перестройке, и правовое регулирование их оперативно-служебной деятельностью
осуществлялось в основном через НКВД СССР и местную советскую власть в лице исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. В ходе реорганизации органов милиции появился ряд новых отделов и служб, сформировались внештатные подразделения.
В работе органов милиции как в годы войны, так и в послевоенный период, наблюдались серьезные недостатки, в основном, объективного характера. Вместе с тем милиция в целом сумела обеспечить спокойствие и безопасность наших граждан, не допустила неконтролируемого роста преступности и бандитизма в 1945-1960 годы.
Восстановление единой общесоюзной системы органов внутренних дел, как известно, произошло в июле 1966 года, «когда в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью образуется союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка» [5, с. 146].
Перестроечные процессы, происходящие в нашей стране во второй половине 80-х годов прошлого столетия, заметно отразились на всей отечественной правоохранительной системе. В милиции, являющейся частью этой системы, наблюдались многочисленные преобразования, направленные на более эффективную работу по борьбе с преступностью.
Однако нельзя не отметить факт резкого роста преступности в этот период. В ходе «перестройки» преступность приняла организованный характер.
Положение органов милиции было поистине кризисным из-за нестабильности политической обстановки в стране; незавершенности экономических экспериментов; отсутствия необходимых законов, отвечающих современным потребностям; явно недостаточного внимания со стороны властей к материальному положению, социальной и правовой защищенности сотрудников милиции. Изменение ситуации далеко не в лучшую сторону происходило в ряде регионов из-за привлечения сотрудников милиции для охранных мероприятий в «горячие точки» [6, с. 225-227]. Довольно частые смены руководителей министерства и главных управлений также мешали сплочению правоохранительных органов.
Постановление «О решительном усилении борьбы с преступностью» было принято Верховным Советом СССР 14 августа 1989 года. А 6 октября 1989 го-да вышел Указ «Об образовании союзнореспубликанского Министерства внутренних дел РСФСР». 27 октября того же года Верховным Советом РСФСР был принят закон об утверждении этого указа и о внесении изменений в Закон РСФСР «О Совете Министров РСФСР». В октябре 1989 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял примерное положение «О Временном комитете по борьбе с преступностью». В связи с образованием Министерства внутренних дел РСФСР, как известно, стали происходить существенные изменения в организационной структуре МВД [5, с. 98-99].
В девяностые годы прошлого века начала формироваться новая тактика и стратегия борьбы с преступностью. В изменившихся условиях сотрудники милиции вынуждены были искать иные неординарные методы предупреждения и раскрытия преступлений.
Анализ политики последних десятилетий в сфере борьбы с преступностью показывает, что в период смены государственно-политических надстроек основной задачей является укрепление власти, в первую очередь, путем террора, преследования и подавления идейных противников. Основное внимание уделяется политической борьбе, а проблемы борьбы с уголовной преступностью остаются на втором плане.
Принятие эффективных мер, направленных на борьбу с преступностью, возможно исключительно в условиях равенства экономических и государственно-политических интересов общества и личности, стабилизации государственно-политических отношений.
Таким образом, задача полицейской деятельности государства, главным образом, состоит в обеспечении внутренней безопасности, охране общественного порядка, принуждении к исполнению правовых велений. Степень развитости государственности обусловливает отношение государственной власти к вышеуказанным функциям.
История свидетельствует, что истинные герои, составляющие гордость и славу российского Министерства внутренних дел, рождались в ходе борьбы с преступностью, противоборства с криминальным миром. Изучение историко-правового опыта показывает, что состояние правопорядка в государстве во многом предопределяет формирование правоохранительных структур в системе органов внутренних дел.
Сегодня криминогенная обстановка в нашей стране, несмотря на многочисленные меры, принимаемые правоохранительными органами, по-прежнему остается напряженной. Критическое переосмысление пережитого, извлечение уроков и выводов из прошлого, а также использование их в практической деятельности важно для общества в настоящее время. Появление же законопроекта «О полиции» свидетельствует о том, что современная государственная политика направлена на повышение эффективности работы правоохранительных органов, искоренения имеющихся недостатков в деятельности их сотрудников, активизацию борьбы с преступностью.
Литература
1. Министр внутренних дел Рашид Нургалиев об обсуждении законопроекта // Милиция. 2010. № 9.
2. Герман Р.Б. Становление и развитие сыска в дореволюционной России и его историко-правовой опыт: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2007.
3. Земцов В.Н., Ляпин В.А. Екатеринбург в мундире. Екатеринбург, 1992.
4. Кинк В.В. Правовые основы организации и деятельности Донской советской милиции (1918-1934 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.
5. История развития МВД России 1802-2002 годы: Учебно-справочное пособие в схемах и комментариях / Под ред. А.М. Смирного, И.Е. Кривошеева, В.Ю. Попкова. М., 2002.
6. Бербенцева Л. «Горячие точки» - командировки на войну // 80 лет донской милиции. Страницы истории. Ростов н/Д, 1999.
