CC BY
6DOI 10.47643/1815-1337_2022_7_70 УДК 351.756.078(470)(092)
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
HISTORICAL AND LEGAL ASPECT OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES OF THE INTERNAL AFFAIR
СТЕПАНОВА Айгуль Ахметзямилевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уфимского юридического института МВД России. 450091, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Муксинова, 2. E-mail: Eigul80@mail.ru;
STEPANOVA Aigul Akhmetzyamilevna,
PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law of the Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 450091, Republic of Bashkortostan, Ufa, Muksinova str., 2. E-mail: Eigul80@mail.ru
Краткая аннотация. В данной статье дается ретроспективный анализ деятельности органов внутренних дел в сфере миграции, который позволяет исследовать факторы объективной действительности, влияющие на формирование контрольно-надзорных функций в данной сфере. Изучение нормативных правовых актов, традиций, исторических ошибок и накопленного опыта позволяет наиболее эффективно реформировать систему законодательства в сфере миграции, учитывая имеющиеся коллизии и пробелы.
Abstract. This article provides a retrospective analysis of the activities of internal affairs bodies in the field of migration, which allows us to investigate the factors of objective reality that affect the formation of control and supervisory functions in this area. The study of normative legal acts, traditions, historical mistakes and accumulated experience makes it possible to most effectively reform the system of legislation in the field of migration, taking into account the existing conflicts and gaps.
Ключевые слова: Миграция, эмиграция, иммиграция, перенаселение, миграционные потоки. Keywords: Migration, emigration, immigration, overpopulation, migration flows.
Статья поступила в редакцию: 20.05.2022
Всемирная история человечества в значительной степени является историей миграций, потому что именно под влиянием миграционных процессов формировались государства и страны, складывалась социальная, экономическая, политическая и культурная жизнь людей. Являясь неотъемлемой частью общества, миграция населения претерпевает определенные изменения на каждом этапе его развития. Связано это с тем, что по мере развития общества, миграция тоже подстраивается под определенные рамки и требования, которые необходимо людям в определенный период времени. Миграция как целостное социально-культурное явление имеет в себе как деструктивные, так и конструктивные черты. С одной стороны, она отличается своей полезностью, а с другой, ее причисляют к одной из самых острых, актуальных и трудно решаемых проблем современности.
Человечество в условиях глобализации уже привыкло к постоянному международному обмену денег, опыта, информации, методов производства и другими «двигателями» международных отношений. Но одним из важнейших и наиболее значимых видов обмена все равно остается обмен трудовыми ресурсами.
Периодизация становления правовой основы в сфере миграции в России является достаточно сложным вопросом, исследуемым учеными.
В основном, учеными проводится анализ феномена «переселения», нежели возникновения и формирования органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции в данной сфере.
В имеющихся юридических источниках формирование нормативной базы и системы органов власти в сфере миграции берет свое начало в период правления императрицы Екатерины II. Однако, истоки миграционных процессов связаны с более ранним периодом истории России. Например, установление торгово-экономических связей с Византией в Х веке привело к необходимости правового урегулирования возникших отношений. Торгово-экономические отношения обусловили возникновение экономической миграции.
Миграционная политика подверглась изменению в период правления Петра I. Тенденция активного переселения европейского населения была связана с масштабной трудовой миграцией. Дефицит специалистов высокого уровня стал основным фактором, мотивирующим привлечение европейцев в Россию. 5 июня 1718 года Петр I учредил должность генерал-полицмейстера, определив роль полиции в российском государстве. 11 сентября 1719 года был подписан Указ «О явке иноземцам, приезжающим в Санкт-Петербург для записки в Канцелярию Полицмейстерских дел» [1], что явилось одной из предпосылок возникновения учетно-регистрационной деятельности органов власти в сфере миграции, а также формированию контрольно-надзорных функций органов полиции.
Кроме того, устанавливалась система контроля за прибывшими в армию иностранными гражданами. Манифестом от 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» [1] утверждалась Тайная коллегия военного совета, от которой зависели все дела, касающиеся «иностранцев военного штата.
В данный период учетная-регистрационная деятельность коснулась и внутренней миграции населения. Формировались паспортная и
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
налоговые системы, контроль и надзор в отношении которых осуществлялись отдельными подразделениями органов государства.
Дальнейшее развитие миграционной политики способствовало активному освоению малозаселенных территорий империи. Манифестом Екатерины II от 1763 года «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их права и льготы» [1] была утверждена Канцелярия опекунства иностранных, в задачи которой также входило «составление планов, удобных к поселению свободных земель и учет товаров, привезенных мигрантами». Обширная колонизация территорий требовала значительного прироста населения неосвоенных территорий в целях повышения обороноспособности границ империи. Безусловно, заселение новых территорий было бы невозможно осуществить без принудительной силы государства, вследствие чего сформировалась система подразделений, по контролю освоения малозаселенных территорий, в число которых входили Приказ тайных дел, Поместный приказ и др.
В 19 веке в России была сформирована система министерств. В системе Министерства внутренних дел была создана Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, в состав которой также входило Управление колоний на местах. Одной из основных функций данного органа являлось материальное обеспечение лиц, переселяющихся в малозаселенные территории.
Кроме того, созданное в дальнейшем Министерство полиции осуществляло функции по выдаче паспортов и регистрации иностранных граждан. Структурно Особенная канцелярия Министерства полиции Российской империи состояла из трех подразделений-«столов» и секретной части. Первый стол осуществлял функции паспортно-визовой службы и вел наблюдение за находящимися на территории России иностранцами (в том числе и принятыми в русское подданство), вел наружное наблюдение и агентурную разработку населения пограничных губерний. Второй стол исполнял «цензурные функции» в типографиях, книжных магазинах и лавках; изучал процесс «ввоза и вывоза из России литературы и произведений искусства». Третий стол надзирал за лицами без определенного места жительства и религиозными сектами. В ноябре 1819 года, после упразднения Министерства полиции, Особенная канцелярия была передана в Министерство внутренних дел Российской империи, а 3 июля 1826 г. сокращена и ее функции были переданы III отделению «Собственной его императорского величества канцелярии».
Приведенные выше факты свидетельствуют о формировании учетно- регистрационной деятельности органов государства, в ходе которой осуществлялось фиксирование и обобщение информации о местах жительства и пребывания как иностранных, так и российских гражданах.
Правовыми актами государственной власти по регулированию миграционных процессов в Российской империи были следующие нормативные правовые акты: Манифест 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» [2], Манифест 1763 года «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их права и льготы» [2], Устав 1833 года «О паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей, и о ссыльных»[2], Положение Совета министров от 10 марта 1906 года «О порядке применения Закона 1904 г. «О переселении» [2].
Стоит сказать, что основными функциями миграционных органов указанных периодов являлись регулирование миграционных потоков, заселение освоенных в ходе колонизации территорий, учет и регистрация сведений об иностранных гражданах, российских подданных.
Деятельность государственных органов в советский период характеризовалась относительной зависимостью от внешнеполитической ситуации. Частично была запрещена эмиграция из союзного государства, ввиду ведения политики «железного занавеса». Данная политика обеспечивалась контрольно-распорядительными полномочиями в сфере миграции. При этом сохранялась активная внутренняя миграция как добровольная, так и вынужденная.
Кроме того, в 1932 году была сформирована единая паспортная система, а также институт прописки путем создания миграционных карт сначала в городах, а потом и в сельской местности.
В 1959 году Центральным комитетом коммунистической партии СССР (ЦК КПСС) и Советом министров СССР было принято Постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». Помощь паспортным отделам оказывали «домовые, уличные и квартальные комитеты и объединяемый ими актив, в состав которого, как правило, входили работники домоуправлений конкретных территорий» [1].
В СССР основополагающими правовыми актами, на основе которых осуществлялось «миграционных» органов, были: Конституции СССР, Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство» [1], Декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся заграницей» [1], Закон СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР» [1], Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» [1] и др.
Необходимо отметить, что в отличие от дореволюционного, в советский период сформировалась система органов управления в сфере миграции, обеспечивающая управление миграционными потоками в командно-административных целях. Эмиграция, иммиграция и расселение носили политически зависимый характер.
Истоки современного миграционного законодательства начали формироваться в Российской Федерации в период распада СССР, когда в Россию начали прибывать мигранты из бывших союзных республик СССР. К настоящему времени принятые нормативные акты в сфере миграции вобрали в себя положительный мировой опыт по вопросам регулирования миграционных процессов.
Становление нового государственного устройства в начале 90-ых годов прошлого века обеспечивалось принципиально новой системой сдержек и противовесов. Деятельность по регулированию вопросов миграции осуществлялась ветвью исполнительной власти.
В 1992 году Указом Президента Российской Федерации создана Федеральная миграционная служба России, которая в 1999 году была преобразована в Министерство национальной и миграционной политики Российской Федерации.
В 1999 году Министерство национальной и миграционной политики Российской Федерации было ликвидировано и его функции распределены между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации.
В 2004 году Федеральная миграционная служба стала самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
В законодательстве России отсутствует понятие «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции», которое предусматривало бы всю совокупность уполномоченных органов. Нормы федеральных законов определяют название государственных органов по конкретным полномочиям и интерпретируют их в зависимости от функциональной принадлежности.
Например, статья 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ [2] не унифицирует компетентные органы, а проводит градацию между ними, где Федеральную миграционную службу определяет как «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции».
Наряду с ФМС России вопросами миграции занимались и продолжают занимаются такие органы, как Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, МВД России, ФСБ России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, иные органы государственной власти, учреждения и организации.
Подводя итог рассмотрению историко-правового аспекта контрольно -надзорной деятельности ОВД в сфере миграции, выделим основные тенденции развития данного вида общественных отношений:
1) необходимость совершенствования действующего миграционного законодательства, заключающаяся в реформировании политики внутренней миграции с учетом экономических потребностей;
2) повышение уровня эффективности стимулирующей политики государства в сфере миграции в отношении неосвоенных или малозаселенных территорий, путем совершенствования региональной инфраструктуры;
3) создание устойчивой системы учетно-регистрационной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции в целях регулирования движения миграционных потоков путем делегирования властных полномочий по осуществлению контрольно-надзорных функций должностным лицам в установленной сфере.
Библиогра фия:
1. Чернышев К. И. Институт миграции в России: история и развитие. - Текст : электронный // URL: cyberleninka.ru/ article/n/institute-migratsii-v-rossii-istoriya-i-razvitie. - 2014.
2. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ - Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 07.04.2022).
References:
1. Chernyshev K. I. Institute of Migration in Russia: history and development. - Text : electronic // URL: cyberleninka.ru / article/n/institute-migratsii-v-rossii-istoriya-i-razvitie. - 2014.
2. On the procedure for leaving the Russian Federation and entering the Russian Federation: Federal Law No. 114-FZ of August 15, 1996 - Text: electronic // Official Internet Portal of Legal Information: [website]. - URL: http://www.pravo.gov.ru (accessed: 07.04.2022).
