CC BY
131
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
О.Т. СУЮНЧАЛИЕВА,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
O.T. SUYUNCHALIEVA, Adjunct** of the Department of State and Legal Disciplines (Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
УДК 325
Система государственных органов по контролю за миграционными процессами в Российской империи XIX - начала XX веков
System of the state bodies for migration control in the Russian Empire in XIX - early XX century
В статье рассмотрены государственные институты управления миграционной сферой в Российской империи XIX - начала XX вв.; выявлены характерные черты миграционной политики данного периода. На основе исторического опыта государственного управления миграционными процессами автором предложены некоторые решения проблемных вопросов.
Миграция, миграционные процессы, государственные институты управления Российской империи, миграционная политика.
The article considers the state institutions for migration management in the Russian Empire in XIX - early XX century; it reveals characteristic features of migration policy during the given period. The authors suggest several solutions for topical issues, based on historical experience of state migration management.
Migration, migration processes, state institutions of governance of the Russian Empire, migration policy.
Историко-правовой анализ деятельности государственных органов по регулированию миграционных процессов свидетельствует о том, что успешное решение миграционных проблем возможно при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса. Как отмечают в своих работах ученые А.Г. Гришанова и Л.В. Макарова, изучение ис-
* Ранее - старший оперуполномоченный Управления по организации оперативно-разыскной деятельности УМВД России по Астраханской области.
** Formerly - Senior detective officer of the Operational Investigations Department of Astrakhan Regional Office of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
торического опыта регулирования миграционных процессов позволяет определить принципиальное различие фундаментальных подходов в разные периоды истории страны [2, с. 3].
Целенаправленная миграционная политика в России стала проводиться с конца VII в., когда активно стали расширяться границы государства путем присоединения новых территорий. Чтобы закрепить и освоить присоединенные земли, требовалось «вливание человеческих ресурсов, которых всегда не хватало» в связи с тем, что присоединенные территории были «с крайне редким населением» [3, с. 547]. В этот исторический период возникает пере-
селенческая политика, которая становится чрезвычайно важной в начале XX в., в период функционирования правительства под руководством П.А. Столыпина. Заселение территорий осуществлялось как за счет внутренних перемещений подданных Российской империи, так и привлечения в страну иностранцев. В целях контроля за перемещением последних по территории России в структуре органов государственного управления (приказах) формируются подразделения, которые «наряду с традиционными функциями наделяются полномочиями по содействию в перемещении и осуществлении принудительных мер заселения и освоения малонаселенных регионов (Приказ тайных дел, Поместный приказ и другие)» [9, с. 177].
Рассматривая конкретный исторический период функционирования государственных органов по контролю за миграционными процессами, необходимо отметить, что именно в XIX в. в Российской империи зародилась единая система специализированных подразделений, реализующих миграционную политику государства. Это подтверждается следующими факторами: обособление в структуре специального статуса государственных органов, реализующих миграционные задачи; изменение правового положения лиц, облеченных властными полномочиями; создание специальных органов, занимающихся исключительно вопросами переселения; разработка критериев отбора переселенцев, централизация (сосредоточение) контрольных функций государственного регулирования миграционных процессов в основном ведомстве — Министерстве внутренних дел Российской империи.
Система государственных органов в сфере миграции в Российской империи XIX — начала XX вв. представляла собой совокупность специальных органов государственного управления, осуществляющих функции регулирования миграционных потоков, переселения людей на малонаселенные территории, подготовку правовых статистических данных в сфере миграции.
Основными государственными институтами управления Российской империи в миграционной сфере в XIX — начале XX вв. являются следующие:
1. Совет министров (Правительство) Российской империи (1861—1917 гг.). Это высший исполнительный орган Российской империи, созданный в новом виде именным Высочайшим указом от 19 октября 1905 г. для общего «управления и объединения действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». С 1861 г. наряду с Комитетом министров существовал орган с таким же названием под председательством Императора. Он рас-
сматривал дела, которые требовали не только высочайшего утверждения, но и личного присутствия при их обсуждении. После Февральской революции 1917 г. данный Совет был заменен Временным правительством [5, с. 9].
В миграционной сфере функции Совета министров Российской империи заключались в общем управлении деятельностью министерств и ведомств, реализующих миграционную политику, проведении переселенческой политики и рассмотрении «сведений о важнейших распоряжениях по каждому ведомству, требующих «общего соображения»; заключении комиссий, создаваемых Императором для рассмотрения отчетов министерств и главных управлений» [1, с. 136].
2. Министерство внутренних дел Российской империи (1802—1917гг.).
Министерство внутренних дел сосредотачивало в своих руках самые разнообразные полномочия, являясь полицией безопасности и полицией благосостояния. Миграционные функции были возложены на отдельные его структурные подразделения, среди которых были следующие:
— Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства (в ее составе — Управление колоний на местах). Данное структурное подразделение было создано 4 марта 1797 г., в 1802 г. включено в состав Министерства внутренних дел, в 1841 г. упразднено [7, с. 80]. Одна из его функций заключалась в материальном и финансовом обеспечении лиц, добровольно переселившихся в малонаселенные регионы Российской империи;
— Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. — 8 апреля 1904 г.). К его функциям относились руководство городским хозяйством, организация снабжения населения продовольствием, усовершенствование земледелия и других отраслей сельского хозяйства, а также организация переселения и устройство колоний. В связи с учреждением Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 1904 г. Хозяйственный департамент был упразднен [6, с. 18];
— Статистическое отделение Министерства внутренних дел. В задачи данного подразделения входил сбор статистических сведений в области государственного управления и в миграционной сфере. Обобщением полученных сведений занимались Статистический совет и Центральный статистический комитет при Министерстве внутренних дел. Впоследствии функции переданы Правительству Российской империи. Статистический Совет (30 апреля 1863 г. — 26 октября
99
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30)
100
1917 г.) оказывал содействие министерствам, входящим в состав Совета министров, и другим главным управлениям в работе по административной статистике; определял «правильнейшие и вернейшие способы собирания и обработки статистических сведений и унифицировал подготовку ведомствами статистических материалов». Центральный статистический комитет (30 апреля 1863 г. — 25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного управления» с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения; — Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. — 19 сентября 1905 г.) заведовало переселенческим делом. Оно приравнивалось к департаментам и руководило разрешением на переселение, заведовало всеми кредитами на переселение, рассматривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел [7, с. 84].
3. Министерство полиции Российской империи (1811—1819 гг.). Было создано в соответствии с Манифестом «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Новое министерство состояло из общей и особенной канцелярий и трех департаментов: исполнительной, хозяйственной и медицинской полиции. Особенностью Министерства стало то, что оно соединило функции общей и политической полиции и контрразведки. При нем была создана Особенная канцелярия, которая стала играть важную роль в государстве. Сначала сотрудники Особенной канцелярии занимались ведением секретного делопроизводства, выдачей заграничных паспортов, регистрацией приезжающих в Россию иностранцев, постоянной предварительной и последующей цензурой искусства и литературы, исполнением личных поручений Министра. Вскоре Особенная канцелярия стала исполнять функции политической полиции.
Структурно Особенная канцелярия Министерства полиции Российской империи состояла из нескольких подразделений — трех Столов и секретной части. Первый Стол нес функции паспортно-визовой службы и вел наблюдение за находящимися на территории России иностранцами (в том числе и принятыми в русское подданство), осуществлял наблюдение за населением пограничных губерний и ведение наружного наблюдения с агентурной разработкой. Работники второго Стола исполняли функции цензурирования, собирали и анализировали информацию о типографиях и их печатной продукции; о книжных магазинах и лавках; изучали процессы реализации литературы, ввоза и вывоза книг и произведений искусства из
России. Сотрудники третьего Стола надзирали за религиозными сектами, лицами без определенного места жительства и т. д.
Особенная канцелярия просуществовала с 25 июня 1811 г. по 3 июля 1826 г. С 3 июля 1826 г. функции Особенной канцелярии были переданы III Отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии.
Параллельно с Министерством внутренних дел функции по регулированию миграционных процессов на территории Российской империи осуществляли Главный комитет по устройству сельского состояния (1861—1882 гг.). Он отвечал за выдачу переселенцам свободных казенных земель, Главное управление по делам местного хозяйства (1902—1917гг.) и Казенные Палаты губерний (1881—1917 гг.) перечисляли налоги и подати переселенцев.
Основная миграционная функция государства была возложена на Министерство внутренних дел Российской империи, при котором были созданы специализированные подразделения, занимающиеся вопросами переселения, учета миграционных потоков, обработки статистических данных, подготовки унифицированных правовых статистических данных.
Нормативная правовая база в сфере миграции, существовавшая в XIX — начале XX вв., представляла собой систему ограничений и контроля, закрепляла различия в праве передвижения, порядка въезда и выезда, проживания на территории Российской империи в зависимости от сословия, имущественного положения, рода занятий или принадлежности к этнической группе. [10, с. 13—14]. Одна из основных задач Российской империи в миграционной сфере заключалась в сохранении и приращении общей численности населения, его равномерном распределении по территории страны.
Характерными чертами миграционной политики XIX — начала XX вв., по мнению В.А. Ко-робеева, являлись определение магистральных направлений развития миграционной политики непосредственно главой государства; целенаправленное государственное регулирование миграции; переселение жителей России и иностранцев в малонаселенные районы; государственное обеспечение мигрантов; установление паспортного контроля; введение системы учета миграции; становление иерархической структуры органов, осуществляющих миграционную политику, и ее развитие в процессе решения важнейших государственных задач [4, с. 10].
Отступая от изучаемого исторического этапа, отметим, что еще в период правления Петра I (с 1689 по 1725 гг.) было положено начало целенаправленной иммиграционной политики в России. Иностранных переселенцев привлекало то, что
им была предоставлена свобода вероисповедания, снят запрет на свободный въезд в черту города, урегулированы многие вопросы их правового положения. Однако привлечение иностранцев не носило характера процесса переселения, правительство России не видело в них своих подданных. Это был скорее «...взаимовыгодный обмен — правительство пользовалось новыми знаниями, а иностранцы наживали капитал, который увозили обратно к себе на родину.» [7, с. 84].
С 1804 г. в миграционной политике Российского государства происходили значительные изменения. Были изданы дополнительные правила, устанавливающие цензы, влияющие на уровень профессиональных знаний переселенцев. Новые правила допускали на территорию Российской империи только тех иностранцев, «кои в крестьянских упражнениях или в рукоделии примером служить могли» [4, с. 3].
Нововведением в системе государственных органов в сфере миграции стало создание в 1809 г. в Санкт-Петербурге и Москве адресных контор в составе городской полиции. С начала 30-х гг. и до конца XIX в. основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в России, являлся «Устав о паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражею, и о ссыльных», принятый в 1833 г. при правлении Николая I [11, с. 57]. Согласно Уставу, все лица, работающие по найму в столицах, обязаны были зарегистрироваться в такой адресной конторе и получить Пресный билет — печатный паспорт. Следуя правилам, никто не мог «отлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта» [11, ст. 317 Устава]. Домовладельцам вменялось в обязанность своевременно сообщать в полицию обо всех лицах, приезжающих в Санкт-Петербург и Москву, вселение же производилось только при наличии паспортов.
На основании приведенных фактов целесообразно сделать вывод о том, что именно в начале XIX в. в Российской империи закладываются основы регистрационного учета населения, аналогичные современной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Это задачи по фиксированию и обобщению сведений о месте жительства граждан, месте пребывания и перемещениях, а также ограничению прав граждан по признаку места жительства.
Характерной особенностью миграционной политики государства конца XIX — начала XX вв. стало отделение основного населения Российской империи от лиц, имеющих судимость и находящихся под надзором полиции. Данной категории граждан выдавались «особые» паспорта, вид на жительство, в которых делалась отметка
о судимости и указывались места, в которых такие лица не имели права появляться. Таким образом, государство разделяло население и стремилось выселить судимых в малонаселенные районы и сельскую местность.
Данные государственные меры можно считать оправданными, поскольку в полномочия специализированных органов, помимо осуществления миграционной политики, входили функции по обеспечению правопорядка и недопущению роста преступности на всей территории Российской империи, в том числе и в многонаселенных городах.
Государство стремилось к получению социально-экономической выгоды от запрета проживания судимых в конкретных населенных пунктах: переселяя данную категорию граждан на малоосвоенные территории, оно укрепляло производительную составляющую промышленных районов путем пополнения трудовыми ресурсами.
С 1861 г., после реализации крестьянской реформы, миграционная политика государства начинает кардинально изменяться. Интенсивно заселяются территории Дальнего Востока подданными государства и иностранцами с правом приобретения земли в собственность. Иностранцев стали обеспечивать рабочими местами в связи с нехваткой квалифицированных трудовых ресурсов. Основой миграционной политики начала XX в. стало «создание привлекательных условий для иммиграции в Россию» [10, с. 14]. Но к концу XIX в. «целенаправленная миграционная политика по привлечению иностранных граждан в Россию для заселения пустующих земель официально завершила свою деятельность» [7, с. 84], и с этого периода до 1917 г. отмечается только «внутренняя миграция» российских поданных.
Можно сделать вывод о том, что к концу XIX в. правительство Российской империи стало понимать, что миграция иностранных подданных и заселение территорий (в особенности приграничных) Российской империи может нанести ущерб государственности в целом и привести к нарастанию межэтнической напряженности и зарождению революционных идей. Последовали попытки к правовому обеспечению противодействия внешних миграционных (в том числе и нелегальных) процессов и стимуляции внутренней миграции населения Российской империи.
Новый этап активной внутренней переселенческой политики отмечается в начале XX в. Основным ее идеологом выступил председатель (премьер-министр) Совета Министров Российской империи П.А. Столыпин с «аграрной реформой» от 9 ноября 1906 г. Осуществляя переселенческую политику, правительство П.А. Столыпина преследовало несколько задач, среди которых выделялись: задачи геостратегического характера, социально-эко-
101
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30)
102
номического развития малонаселенных территорий. П.А. Столыпин старался создать на окраинах Российской империи надежный «русский оплот». Это позволило бы воспрепятствовать проникновению на Дальний Восток мигрантов из граничащих с Российской империей азиатских стран [8, с. 14].
Основными государственными органами того времени, реализующими миграционную политику, являлись Совет министров Российской империи, Министерство внутренних дел, Министерство государственных имуществ, Главный комитет по устройству сельского состояния, Казенные Палаты в губерниях. В качестве нововведения, по решению Совета министров, создан Кредитный Банк, который выдавал субсидии переселенцам, и Министерство земледелия, отвечавшее за выдачу земель.
В состав учреждений, реализующих миграционную политику, было включено Министерство путей и сообщений Российской империи (1865—1917 гг.), в задачи которого входили: выдача разрешений на заселение районов, прилегающих к Сибирской железной дороге; обеспечение права на льготы проезда по железным дорогам, желающим переселиться на неосвоенные территории Дальнего Востока; определение районов поощряемого переселения и местности, подлежащие заселению.
Основные государственные органы управления Российской империи в сфере миграции в XIX — начале XX вв. образовывали систему, представляющую определенное единство взаимосвязанных между собой частей. Приоритетная роль в миграционной политике государства отводилась Министерству внутренних дел Рос-
Список литературы
1. Государственность России: энц. сб. В 4-х т. Т. 4. М., 2001.
2. Гришанова АГ, Макарова Л.В. Актуальность изучения миграционных процессов в России в целом и в координатах Евразийской транспортной системы // Миграционное право. 2012. № 3.
3. Ионцева Е.А. Опыт первой миграционной службы в России // матер. международ. конф. М., 2007.
4. Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России в XVIII - начале XX века. М., 1998.
5. Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
6. Некрасов В.Ф. Энциклопедия МВД России. М., 2002.
7. Основы миграционной политики: учебно-метод. пособ. / под общ. ред. И.Н. Барцица, М., 2010.
сийской империи (Переселенческому управлению и Статистическому Совету).
Опираясь на исторический опыт, в качестве приоритетных направлений совершенствования современной миграционной деятельности государственных органов Российской Федерации полагаем целесообразным предложить следующие шаги:
- разработать Программу внутренней миграции населения (граждан) России. Там, где требуются высококвалифицированные иностранные трудовые ресурсы (в том числе и сезонные работники), надлежит четко регламентировать сроки пребывания данных лиц путем введения режима ограничения по временным показателям;
- регламентировать внутреннюю переселенческую политику государства принятием федерального закона «О государственной переселенческой политике в Российской Федерации»;
- сформировать в структуре Федеральной миграционной службы России специализированное подразделение (по аналогии с Переселенческим управлением МВД Российской империи), возложив на него функции по координации деятельности государственных органов, реализующих внутреннюю переселенческую политику; руководству делами разрешений на переселение; согласованию вопросов распределения финансовых средств по переселенческой программе; осуществлению взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти в сфере миграции и разработке предложений по оптимизации переселенческой политики.
8. Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906-1911 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2006.
9. Правовые и организационные основы деятельности ФМС России: учеб. пособ. / под ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
10. Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—XX вв.: историко-правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
11. Устав о паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражею, и о ссыльных. Свод законов Российской империи. СПб., 1857.
E-mail: [email protected].
