Научная статья на тему 'Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений'

Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений Текст научной статьи по специальности «История и археология»

CC BY
540
75
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ / ИСТОРИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ / HISTORY OF MIGRATION LEGAL RELATIONS / ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ / МАНЦИПАЦИЯ / РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВОСПОСОБНОСТИ / REGULATION OF LEGAL CAPACITY / MIGRATION PROCEEDINGS / LEGAL REGULATION OF MIGRATION PROCEEDINGS / MANCIPATION

Аннотация научной статьи по истории и археологии, автор научной работы — Суюнчалиева О. Т.

В статье рассмотрены стадии развития миграционных правоотношений и представлены процессы их правовой регламентации, исследованы источники права, отражающие этапы государственного регулирования сферы миграции, освещены вопросы правоспособности переселенных лиц. Автор вносит предложения по использованию исторического опыта государственного управления миграционными процессами в целях разрешения проблемных вопросов современности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Historical and Legal Aspects of Development of Migration Legal Relations

The paper considers the stages of the development of migration legal relations and show the proceedings of their legal regulation. Moreover it examines sources of law showing the stages of government control in the sphere of migration and elucidates the issues of the legal capacity of some persons. The author proposes on the use of historical experience in state management of migration proceedings to solve some modern issues.

Текст научной работы на тему «Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений»

О.Т. СУЮНЧАЛИЕВА,

адъюнкт" кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)

Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений

В статье рассмотрены стадии развития миграционных правоотношений и представлены процессы их правовой регламентации, исследованы источники права, отражающие этапы государственного регулирования сферы миграции, освещены вопросы правоспособности переселенных лиц. Автор вносит предложения по использованию исторического опыта государственного управления миграционными процессами в целях разрешения проблемных вопросов современности.

Миграционные процессы, история миграционных правоотношений, правовое регулирование миграционных процессов, манципация, регламентация правоспособности.

Mi

| играция выступает неотъемлемой составной частью жизни народов на протяжении всей истории цивилизации. В общественных науках термином «миграция» обычно обозначают перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная, трансграничная миграция) [2, с. 21].

В первоначальном своем значении термин «миграция» (от лат. migratio, т/^го — перехожу, переселяюсь) означает «путешествовать, странствовать»; в настоящее время термин «мигрант» применяется к лицам, совершающим переселение.

Отметим, что первое научное определение миграции можно найти в работах Е. Равенштей-на, который рассматривал ее как «постоянное или временное изменение местожительства человека» [3, с. 16].

Отношения, возникающие между государством и мигрантами, обозначаются понятием «миграционные правоотношения», под ними понимаются общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.

Проблематика развития миграционных правоотношений исследовалась российскими и зарубежными учеными (Платоном, Монтескье,

Ранее - старший оперуполномоченный Управления по организации оперативно-разыскной деятельности УМВД России по Астраханской области.

Кантом, A.B. Бородиной, В.О. Ключевским, C.B. Рязанцевым, И.Б. Новицким, Дж. Тре-вельяном, К. Коданьони и многими другими) и неоднократно становилась предметом обсуждения в научных кругах, отражая специфику подхода к изучению истории миграции с позиций разных дисциплин. Пытаясь понять, что именно должно привнести изучение исторического опыта миграционных правоотношений, исследователи старались продемонстрировать, насколько «феномен миграции» изменчив по многим параметрам — форме, содержанию, времени и пространству.

Анализ исторических процессов показал, что уже в рабовладельческом обществе усматриваются истоки миграции и корни проблемы отношения населения и государства к «пришлым». В правовых источниках, дошедших до нашего времени, зафиксированы вопросы регламентации правового статуса переселенцев. Так, римское право признавало «лицом» ( лат. persona — лицо, способное иметь права) не каждого человека [7, с. 58], поскольку в результате многочисленных войн в римское общество насильственно перемещались жители с захваченных территорий. Они были бесправны, и могли быть проданы, что римляне называли манци-пациеи. Согласно ст. 119, 120 Институции Гая манципация состоит «в мнимой (воображаемой) продаже раба. Эта форма приобретения собственности свойственна римским гражданам (res mancipi)» [15, с. 57].

По мере превращения Рима из небольшой сельскохозяйственной общины в огромное государство с развитой внешней торговлей, по мнению И. Б. Новицкого, «пестрые различия правоспособности стали сглаживаться, но пропасть между свободными гражданами и рабами все-таки оставалась. Обладание тем или иным статусом могло быть предметом спора» [7, с. 59].

В начале III в. в римском праве появляется понятие перегрины — «чужеземцы как не состоявшие в подданстве Рима, так и римские подданные, но не получившие римской правоспособности» [7, с. 59]. Однако с развитием хозяйственной жизни они не стали терпеть свое бесправие и были признаны «правоспособными по системе ius gentium (признание юридической силы за некоторыми неформальными договорами и часть цивильного права)» [7, с. 11].

В Средние века (в эпоху франков) также существовали определенные запреты и ущемление правоспособности лиц, пришедших с других территорий: в гл. ХЬУ («О переселенцах») Салической Правды говорилось, что «...если кто захочет переселиться к другому и если один или несколько захотят принять его, но найдется хоть один, кто воспротивится переселению, он не будет иметь право там поселиться» [ 15, с. 76].

В работе «Государство» древнегреческий мыслитель Платон, рассуждая о положении переселенцев, указывает условия, при которых они могут остаться на длительное время или постоянное жительство. Так, чужеземец может поселиться и получить жилье в случае, если он владеет ремеслом и остается в стране не более чем на 20 лет. По истечении этого срока он должен взять имущество и удалиться. Если же в течение этих лет своими добрыми делами он «завоюет внимание государства, то тогда он должен выступить перед советом и народным собранием и убедить его оставить» [8, с. 336, 339].

Мысль о необходимости правового регулирования миграции развивает Ш.Л. Монтескье, который в своих работах, подчеркивая важность законодательного регулирования переселенцев, рассуждает о статусе беженцев. Описывая бегство готов и иберов от притеснений мавров , он отмечает: «В договоре с ними было постановлено, что они (готы и иберы — О.С.), как и прочие свободные люди, будут выходить на войну; ... в походе содержать караулы; ...их нельзя понуждать к уплате иных повинностей, и с ними будут поступать, как с прочими свободными людьми» [6, с. 667].

Новое в исследование миграции внес И. Кант, утверждавший, что «...государь обладает правом покровительства иммиграции и заселения страны чужестранцами (хотя бы коренные жители и косо смотрели на это), но лишь в том случае, если это не влечет за собой сокращение частных земельных владений подданных» [5, с. 264]. Таким образом, в истории общественных идей проблемы регулирования миграционных правоотношений получили определенное осмысление.

С ХУ1-ХУП вв. крепнущая европейская цивилизация стала распространять свое влияние на весь мир посредством колонизации. Первой начала выходить за пределы своих островных границ Великобритания: всего лишь за одно десятилетие в XVII в. было затрачено 200 тыс. ф. ст. для перевозки в колонии, расположенных на территории Северной Америки, 60 тыс. эмигрантов - мужчин, женщин и детей [11, с. 228]. Значительные миграционные потоки были связаны с переездом населения в открытые исследователями и порабощенные армиями их государств дальние страны. Только в 1846-1904 гг. в заморские колонии переселилось около 50 млн европейцев [4, с. 77]

С начала 20-х и до 40-х гг. XX в. страны Западной Европы не привлекали масштабных иммиграционных потоков, в отличие от США и Канады. Европа сама была поставщиком иммигрантов. Однако после Второй мировой войны (с 1946 г.) ситуация изменилась, и западноевропейский регион превратился в центр иммиграции. В первые послевоенные годы приезжие работали преимущественно в сельском хозяйстве. Со временем иностранные рабочие стали все шире проникать в различные отрасли экономики. Вслед за сельским хозяйством центром интересов мигрантов стана горнодобывающая промышленность, а затем и обрабатывающая пром ышленность.

Изначально главным «поставщиком» рабочей силы была Италия, для которой была характерна высокая безработица, особенно на юге страны [12, с. 54]. Однако в конце 60-х гг. XX в. в Италии ускорилось развитие экономики, что способствовало стабилизации ситуации в сфере миграции.

В начале 70-х гг. XX в. трудовые ресурсы стран Западной Европы стали пополняться рабочими из Югославии, стран Азии и Африки. Такие страны, как Франция, Нидерланды, Великобритания вливали в свои трудовые ресурсы выходцев из бывших колоний [12, с. 56]. Германия, не имевшая своих колоний, привлекала рабочую силу из Турции.

Трудовые мигранты изначально рассматривались как «временные» рабочие, которые по истечении срока контракта должны были вернуться в свою страну. После первого энергокризиса (в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в.) и вызванной им безработицы власти основных западноевропейских стран решили прекратить прием новой рабочей силы. Например, в 1973 г. в ФРГ был приостановлен найм работников — выходцев из третьих стран, а в 1974 г. прекратилась выдача разрешений на трудовую деятельность всем проживающим в стране иностранным гражданам [9, с. 41].

Изучая швейцарскую историю миграции, можно отметить, что в период между двумя мировыми войнами (с 1918 г. по 1939 г.) в Швейцарии проводилась миграционная политика «изоляционизма», основанная на идеологии «маленькая, но прекрасная». В послевоенные годы (с 1946 г.) иммиграционная политика Швейцарии была нацелена на «активное привлечение иностранных рабочих при условии сведения к минимуму возможности их интеграции в общество» [1, с. 42]. В основу ее был положен принцип ротации: после окончания срока контракта иностранный рабочий должен был выехать в свою страну; на смену ему прибывал другой. Среди иностранных рабочих значительную часть составляли сезонные рабочие (лица,

получившие разрешение на проживание сроком на один год) и «маятниковые» мигранты (лица, работающие в Швейцарии, но постоянно проживавшие в приграничных странах).

В целом, изучая историко-правовые аспекты миграции, необходимо отметить, что эффективная реализация преобразований в миграционной сфере невозможна без вмешательства специализированных органов. Развитие миграционных правоотношений привело к изменению функциональных задач правоохранительных органов как за рубежом, так и в России.

На всех этапах исторического развития (в зависимости от интенсификации миграционных процессов) либо создавались новые структурные полразделения в сфере миграции, либо реформировались уже имеющиеся.

В контексте российской истории миграции -это специпьное созданное в Российской империи Министерство полиции, которое помимо основных задач по борьбе с преступностью должно было также осуществлять «явный и тайный надзор за иностранцами, проживающими в России, и выполнять цензурные функции», что следует из Манифеста от 25 июля 1811 г. «Обшее ^ учреждение министерств» [4, с. 73]. с В советский период заметным этапом для

® формирования и деятельности миграционных 2 подразделений явилось постановление СНК I СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в веде-щ ние НКВД и его местных органов иностранных £ отделов и столов исполнительных комитетов», ^ которые до этого времени подчинялись органам ОГПУ. На основе данного постановления в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиРы). Эти структуры работали в 30-х и 40-х гг. XX в., и в дальнейшем неоднократно объединялись с паспортными аппаратами органов милиции в единые структурные подразделения и выделялись из них [10].

В 1959 г. Центральным комитетом Коммунистической партии СССР (ЦК КПСС) и Советом министров СССР было принято Постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». В результате его принятия во всех союзных республиках страны появились спепиатизированные группы сотрудников и внештатные работники, которые должны были поддерживать паспортный режим в крупных населенных пунктах и городах. Большую помощь паспортным аппаратам оказывали домовые, уличные и квартальные комитеты и объединяе-/ 0 мый ими актив, в состав которого, как правило, ШЙЙ входили работники домоуправлений, расположенных на данной территории [10].

Рассматривая новейшую историю, можно отметить, что помимо специализирован-

ных правоохранительных органов в ряде стран создавались и смешанные координирующие службы и ведомства. Так, например, в 1999 г. в Швейцарии для решения вопросов об интеграции мигрантов была создана Служба по содействию интеграции [14], в 2006 г. в Германии — Единый центр по анализу и стратегическому планированию противодействия незаконной миграции (GASIM; он объединил силы Федерального управления уголовной полиции, Федеральной полиции, Федеральной службы по миграции и проблемам беженцев, Федерального таможенного управления, Федеральной разведывательной службы, Министерства иностранных дел) [13].

В России в связи с изменением политического курса и согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. № 124 «О реорганизации паспортно-визовых служб» управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы были преобразованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации [10]. Далее приказом МВД России от 7 октября 2003 г. № 776 Паспортно-визовое управление МВД России преобразовалось в Главное паспортно-визовое управление МВД России, а Центр паспортно-визовой информации разделился на Центр паспортно-визовых информационных ресурсов МВД России, Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам МВД России и Центр оформления приглашений иностранным гражданам МВД России. В 2004 г. при МВД России было создано дополнительное подразделение — Управление по делам миграции, основными задачами которого становятся реализация миграционной политики и отслеживание миграционных потоков.

В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 образована и действует Федеральная миграционная служба (ФМС России) при МВД России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору, а также - оказанию государственных услуг в сфере миграции. С 1 января 2006 г. созданы территориальные органы ФМС России, объединившие подразделения ПВС и подразделения по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ с выводом их в отдельную структуру прямого подчинения. На основании Указа Президента России от 21 мая 2012 г. № 636 Федеральная миграционная служба (ФМС России) выведена из подчинения МВД России и в настоящее время подведомственна Правительству РФ [10].

Исследовав накопленный опыт исторического регулирования миграционных процессов, в качестве приоритетных мер совершенствования процесса миграции в России мы видим следующие.

1. Для привлечения в Россию высококвалифицированных мигрантов и сезонных рабочих необходимо четко регламентировать сроки пребывания данных лиц путем введения режима ограничения по временным показателям, используя принципы «изоляционизма» и «ротации» (например, для высококвалифицированных рабочих — до 6 лет. для сезонных рабочих - до 1 года).

2. В целях стабилизации обстановки и недопущения межэтнической напряженности в регионах с массовым пребыванием мигрантов нужно осуществлять мониторинг общественного мнения по вопросам привлечения иностранных работников по при-

Список литературы

1. Денисенко М.Б., Хараева O.A., Чудинов-ских О С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада: сб. науч. трудов. М., 2003.

2. Дмитриев A.B. Миграция. Конфликтное измерение: монография. М., 2007.

3. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения: монография. М., 1999.

4. История полиции дореволюционной России: учебник. М., 1981.

5. Кант И. Сочинения. В 6-ти т. М., 1994. Т. 4.

6. Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955.

7. Новицкий И.Б. Римское право: учебник. М., 2002.

8. Платон. Сочинения. В 3-х т. М., 1978. Т. 3.

9. Полян П.Н. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витковской. М., 2002.

10. Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестрой-

знаку приоритета профессионально-квалификационной группы в соответствии с потребностями региона.

3. При привлечении трудовых мигрантов должны учитываться профессиональные и личные характеристики иммигрантов (знание русского языка и способность к социальной адаптации и др.).

4. В решении вопросов привлечения внештатных сотрудников и представителей общественных организаций по проверке соблюдения иностранными гражданами режима пребывания на территории государства можно использовать положительный опыт миграционной политики СССР.

ки в России: информационный справочник ФМС России. URL: http:// http://www. fms.gov.ru/about/history/ (дата обращения: 26.08.2012).

11. Тревельян Дж. М. История Англии от Чосера до королевы Виктории: исторический очерк. Смоленск, 2002.

12. Сапего Г.П. Иммигранты в западной Европе // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 9.

13. Сообщение МВД ФРГ для прессы от 17 июля 2006 г. / Единый центр по анализу и стратегическому планированию противодействия незаконной миграции (GASIM): вызов незаконной миграции. URL: http:// www.pressrelations.de/new/standard/ (дата обращения: 19.08.2012).

14. Червоненко В.Ф. Круглый стол по проблеме интеграции мигрантов // СПС Консуль-тантПлюс.

15. Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: учеб. пособ. М„ 1996.

E-mail: [email protected]

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.