CC BY
80
О.Т. СУЮНЧАЛИЕВА,
адъюнкт" кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений
В статье рассмотрены стадии развития миграционных правоотношений и представлены процессы их правовой регламентации, исследованы источники права, отражающие этапы государственного регулирования сферы миграции, освещены вопросы правоспособности переселенных лиц. Автор вносит предложения по использованию исторического опыта государственного управления миграционными процессами в целях разрешения проблемных вопросов современности.
Миграционные процессы, история миграционных правоотношений, правовое регулирование миграционных процессов, манципация, регламентация правоспособности.
Mi
| играция выступает неотъемлемой составной частью жизни народов на протяжении всей истории цивилизации. В общественных науках термином «миграция» обычно обозначают перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная, трансграничная миграция) [2, с. 21].
В первоначальном своем значении термин «миграция» (от лат. migratio, т/^го — перехожу, переселяюсь) означает «путешествовать, странствовать»; в настоящее время термин «мигрант» применяется к лицам, совершающим переселение.
Отметим, что первое научное определение миграции можно найти в работах Е. Равенштей-на, который рассматривал ее как «постоянное или временное изменение местожительства человека» [3, с. 16].
Отношения, возникающие между государством и мигрантами, обозначаются понятием «миграционные правоотношения», под ними понимаются общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.
Проблематика развития миграционных правоотношений исследовалась российскими и зарубежными учеными (Платоном, Монтескье,
Ранее - старший оперуполномоченный Управления по организации оперативно-разыскной деятельности УМВД России по Астраханской области.
Кантом, A.B. Бородиной, В.О. Ключевским, C.B. Рязанцевым, И.Б. Новицким, Дж. Тре-вельяном, К. Коданьони и многими другими) и неоднократно становилась предметом обсуждения в научных кругах, отражая специфику подхода к изучению истории миграции с позиций разных дисциплин. Пытаясь понять, что именно должно привнести изучение исторического опыта миграционных правоотношений, исследователи старались продемонстрировать, насколько «феномен миграции» изменчив по многим параметрам — форме, содержанию, времени и пространству.
Анализ исторических процессов показал, что уже в рабовладельческом обществе усматриваются истоки миграции и корни проблемы отношения населения и государства к «пришлым». В правовых источниках, дошедших до нашего времени, зафиксированы вопросы регламентации правового статуса переселенцев. Так, римское право признавало «лицом» ( лат. persona — лицо, способное иметь права) не каждого человека [7, с. 58], поскольку в результате многочисленных войн в римское общество насильственно перемещались жители с захваченных территорий. Они были бесправны, и могли быть проданы, что римляне называли манци-пациеи. Согласно ст. 119, 120 Институции Гая манципация состоит «в мнимой (воображаемой) продаже раба. Эта форма приобретения собственности свойственна римским гражданам (res mancipi)» [15, с. 57].
По мере превращения Рима из небольшой сельскохозяйственной общины в огромное государство с развитой внешней торговлей, по мнению И. Б. Новицкого, «пестрые различия правоспособности стали сглаживаться, но пропасть между свободными гражданами и рабами все-таки оставалась. Обладание тем или иным статусом могло быть предметом спора» [7, с. 59].
В начале III в. в римском праве появляется понятие перегрины — «чужеземцы как не состоявшие в подданстве Рима, так и римские подданные, но не получившие римской правоспособности» [7, с. 59]. Однако с развитием хозяйственной жизни они не стали терпеть свое бесправие и были признаны «правоспособными по системе ius gentium (признание юридической силы за некоторыми неформальными договорами и часть цивильного права)» [7, с. 11].
В Средние века (в эпоху франков) также существовали определенные запреты и ущемление правоспособности лиц, пришедших с других территорий: в гл. ХЬУ («О переселенцах») Салической Правды говорилось, что «...если кто захочет переселиться к другому и если один или несколько захотят принять его, но найдется хоть один, кто воспротивится переселению, он не будет иметь право там поселиться» [ 15, с. 76].
В работе «Государство» древнегреческий мыслитель Платон, рассуждая о положении переселенцев, указывает условия, при которых они могут остаться на длительное время или постоянное жительство. Так, чужеземец может поселиться и получить жилье в случае, если он владеет ремеслом и остается в стране не более чем на 20 лет. По истечении этого срока он должен взять имущество и удалиться. Если же в течение этих лет своими добрыми делами он «завоюет внимание государства, то тогда он должен выступить перед советом и народным собранием и убедить его оставить» [8, с. 336, 339].
Мысль о необходимости правового регулирования миграции развивает Ш.Л. Монтескье, который в своих работах, подчеркивая важность законодательного регулирования переселенцев, рассуждает о статусе беженцев. Описывая бегство готов и иберов от притеснений мавров , он отмечает: «В договоре с ними было постановлено, что они (готы и иберы — О.С.), как и прочие свободные люди, будут выходить на войну; ... в походе содержать караулы; ...их нельзя понуждать к уплате иных повинностей, и с ними будут поступать, как с прочими свободными людьми» [6, с. 667].
Новое в исследование миграции внес И. Кант, утверждавший, что «...государь обладает правом покровительства иммиграции и заселения страны чужестранцами (хотя бы коренные жители и косо смотрели на это), но лишь в том случае, если это не влечет за собой сокращение частных земельных владений подданных» [5, с. 264]. Таким образом, в истории общественных идей проблемы регулирования миграционных правоотношений получили определенное осмысление.
С ХУ1-ХУП вв. крепнущая европейская цивилизация стала распространять свое влияние на весь мир посредством колонизации. Первой начала выходить за пределы своих островных границ Великобритания: всего лишь за одно десятилетие в XVII в. было затрачено 200 тыс. ф. ст. для перевозки в колонии, расположенных на территории Северной Америки, 60 тыс. эмигрантов - мужчин, женщин и детей [11, с. 228]. Значительные миграционные потоки были связаны с переездом населения в открытые исследователями и порабощенные армиями их государств дальние страны. Только в 1846-1904 гг. в заморские колонии переселилось около 50 млн европейцев [4, с. 77]
С начала 20-х и до 40-х гг. XX в. страны Западной Европы не привлекали масштабных иммиграционных потоков, в отличие от США и Канады. Европа сама была поставщиком иммигрантов. Однако после Второй мировой войны (с 1946 г.) ситуация изменилась, и западноевропейский регион превратился в центр иммиграции. В первые послевоенные годы приезжие работали преимущественно в сельском хозяйстве. Со временем иностранные рабочие стали все шире проникать в различные отрасли экономики. Вслед за сельским хозяйством центром интересов мигрантов стана горнодобывающая промышленность, а затем и обрабатывающая пром ышленность.
Изначально главным «поставщиком» рабочей силы была Италия, для которой была характерна высокая безработица, особенно на юге страны [12, с. 54]. Однако в конце 60-х гг. XX в. в Италии ускорилось развитие экономики, что способствовало стабилизации ситуации в сфере миграции.
В начале 70-х гг. XX в. трудовые ресурсы стран Западной Европы стали пополняться рабочими из Югославии, стран Азии и Африки. Такие страны, как Франция, Нидерланды, Великобритания вливали в свои трудовые ресурсы выходцев из бывших колоний [12, с. 56]. Германия, не имевшая своих колоний, привлекала рабочую силу из Турции.
Трудовые мигранты изначально рассматривались как «временные» рабочие, которые по истечении срока контракта должны были вернуться в свою страну. После первого энергокризиса (в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в.) и вызванной им безработицы власти основных западноевропейских стран решили прекратить прием новой рабочей силы. Например, в 1973 г. в ФРГ был приостановлен найм работников — выходцев из третьих стран, а в 1974 г. прекратилась выдача разрешений на трудовую деятельность всем проживающим в стране иностранным гражданам [9, с. 41].
Изучая швейцарскую историю миграции, можно отметить, что в период между двумя мировыми войнами (с 1918 г. по 1939 г.) в Швейцарии проводилась миграционная политика «изоляционизма», основанная на идеологии «маленькая, но прекрасная». В послевоенные годы (с 1946 г.) иммиграционная политика Швейцарии была нацелена на «активное привлечение иностранных рабочих при условии сведения к минимуму возможности их интеграции в общество» [1, с. 42]. В основу ее был положен принцип ротации: после окончания срока контракта иностранный рабочий должен был выехать в свою страну; на смену ему прибывал другой. Среди иностранных рабочих значительную часть составляли сезонные рабочие (лица,
получившие разрешение на проживание сроком на один год) и «маятниковые» мигранты (лица, работающие в Швейцарии, но постоянно проживавшие в приграничных странах).
В целом, изучая историко-правовые аспекты миграции, необходимо отметить, что эффективная реализация преобразований в миграционной сфере невозможна без вмешательства специализированных органов. Развитие миграционных правоотношений привело к изменению функциональных задач правоохранительных органов как за рубежом, так и в России.
На всех этапах исторического развития (в зависимости от интенсификации миграционных процессов) либо создавались новые структурные полразделения в сфере миграции, либо реформировались уже имеющиеся.
В контексте российской истории миграции -это специпьное созданное в Российской империи Министерство полиции, которое помимо основных задач по борьбе с преступностью должно было также осуществлять «явный и тайный надзор за иностранцами, проживающими в России, и выполнять цензурные функции», что следует из Манифеста от 25 июля 1811 г. «Обшее ^ учреждение министерств» [4, с. 73]. с В советский период заметным этапом для
® формирования и деятельности миграционных 2 подразделений явилось постановление СНК I СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в веде-щ ние НКВД и его местных органов иностранных £ отделов и столов исполнительных комитетов», ^ которые до этого времени подчинялись органам ОГПУ. На основе данного постановления в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиРы). Эти структуры работали в 30-х и 40-х гг. XX в., и в дальнейшем неоднократно объединялись с паспортными аппаратами органов милиции в единые структурные подразделения и выделялись из них [10].
В 1959 г. Центральным комитетом Коммунистической партии СССР (ЦК КПСС) и Советом министров СССР было принято Постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». В результате его принятия во всех союзных республиках страны появились спепиатизированные группы сотрудников и внештатные работники, которые должны были поддерживать паспортный режим в крупных населенных пунктах и городах. Большую помощь паспортным аппаратам оказывали домовые, уличные и квартальные комитеты и объединяе-/ 0 мый ими актив, в состав которого, как правило, ШЙЙ входили работники домоуправлений, расположенных на данной территории [10].
Рассматривая новейшую историю, можно отметить, что помимо специализирован-
ных правоохранительных органов в ряде стран создавались и смешанные координирующие службы и ведомства. Так, например, в 1999 г. в Швейцарии для решения вопросов об интеграции мигрантов была создана Служба по содействию интеграции [14], в 2006 г. в Германии — Единый центр по анализу и стратегическому планированию противодействия незаконной миграции (GASIM; он объединил силы Федерального управления уголовной полиции, Федеральной полиции, Федеральной службы по миграции и проблемам беженцев, Федерального таможенного управления, Федеральной разведывательной службы, Министерства иностранных дел) [13].
В России в связи с изменением политического курса и согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. № 124 «О реорганизации паспортно-визовых служб» управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы были преобразованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации [10]. Далее приказом МВД России от 7 октября 2003 г. № 776 Паспортно-визовое управление МВД России преобразовалось в Главное паспортно-визовое управление МВД России, а Центр паспортно-визовой информации разделился на Центр паспортно-визовых информационных ресурсов МВД России, Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам МВД России и Центр оформления приглашений иностранным гражданам МВД России. В 2004 г. при МВД России было создано дополнительное подразделение — Управление по делам миграции, основными задачами которого становятся реализация миграционной политики и отслеживание миграционных потоков.
В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 образована и действует Федеральная миграционная служба (ФМС России) при МВД России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору, а также - оказанию государственных услуг в сфере миграции. С 1 января 2006 г. созданы территориальные органы ФМС России, объединившие подразделения ПВС и подразделения по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ с выводом их в отдельную структуру прямого подчинения. На основании Указа Президента России от 21 мая 2012 г. № 636 Федеральная миграционная служба (ФМС России) выведена из подчинения МВД России и в настоящее время подведомственна Правительству РФ [10].
Исследовав накопленный опыт исторического регулирования миграционных процессов, в качестве приоритетных мер совершенствования процесса миграции в России мы видим следующие.
1. Для привлечения в Россию высококвалифицированных мигрантов и сезонных рабочих необходимо четко регламентировать сроки пребывания данных лиц путем введения режима ограничения по временным показателям, используя принципы «изоляционизма» и «ротации» (например, для высококвалифицированных рабочих — до 6 лет. для сезонных рабочих - до 1 года).
2. В целях стабилизации обстановки и недопущения межэтнической напряженности в регионах с массовым пребыванием мигрантов нужно осуществлять мониторинг общественного мнения по вопросам привлечения иностранных работников по при-
Список литературы
1. Денисенко М.Б., Хараева O.A., Чудинов-ских О С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада: сб. науч. трудов. М., 2003.
2. Дмитриев A.B. Миграция. Конфликтное измерение: монография. М., 2007.
3. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения: монография. М., 1999.
4. История полиции дореволюционной России: учебник. М., 1981.
5. Кант И. Сочинения. В 6-ти т. М., 1994. Т. 4.
6. Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955.
7. Новицкий И.Б. Римское право: учебник. М., 2002.
8. Платон. Сочинения. В 3-х т. М., 1978. Т. 3.
9. Полян П.Н. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витковской. М., 2002.
10. Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестрой-
знаку приоритета профессионально-квалификационной группы в соответствии с потребностями региона.
3. При привлечении трудовых мигрантов должны учитываться профессиональные и личные характеристики иммигрантов (знание русского языка и способность к социальной адаптации и др.).
4. В решении вопросов привлечения внештатных сотрудников и представителей общественных организаций по проверке соблюдения иностранными гражданами режима пребывания на территории государства можно использовать положительный опыт миграционной политики СССР.
ки в России: информационный справочник ФМС России. URL: http:// http://www. fms.gov.ru/about/history/ (дата обращения: 26.08.2012).
11. Тревельян Дж. М. История Англии от Чосера до королевы Виктории: исторический очерк. Смоленск, 2002.
12. Сапего Г.П. Иммигранты в западной Европе // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 9.
13. Сообщение МВД ФРГ для прессы от 17 июля 2006 г. / Единый центр по анализу и стратегическому планированию противодействия незаконной миграции (GASIM): вызов незаконной миграции. URL: http:// www.pressrelations.de/new/standard/ (дата обращения: 19.08.2012).
14. Червоненко В.Ф. Круглый стол по проблеме интеграции мигрантов // СПС Консуль-тантПлюс.
15. Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: учеб. пособ. М„ 1996.
E-mail: [email protected]
