CC BY
28
J.^&fc. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^
Актуальные проблемы административного права
ГЕНЕЗИС РАЗРАБОТКИ ИНСТИТУТА ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Т.А. ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена исследованию основных этапов формирования института ограничения свободы передвижения, выбор места пребывания и жительства в России и его правового оформления.
Ключевые слова: ограничение свободы передвижения, выбор места пребывания, выбор места жительства, история регулирования миграционных процессов.
GENESIS OF DEVELOPMENT INSTITUTE RESTRICT FREEDOM OF MOVEMENT AND CHOICE OF PLACE OF RESIDENCE AND STAY IN RUSSIA
T.A. PRUDNIKOVA,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article deals with the main stages of the formation of the institute of restriction of freedom of movement and choice of residence in Russia and its legal registration.
Keywords: restrictions on freedom of movement and choice of residence, choice of stay, history of migration processes.
Сегодня все государства уделяют большое внимание совершенствованию миграционной политики, однако объективная реальность требует объединения усилий отдельных ведомств по управлению миграционными процессами, более эффективного регулирования миграционных отношений, активизации борьбы с негативными явлениями и последствиями стихийных и незаконных миграций и т.д. Для поиска новых действенных инструментов и механизмов, позволяющих упорядочить миграционные процессы в России и направить их в русло социально-экономического развития, первоначально необходимо исследовать особенности становления и развития отечественного института ограничения свободы передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Мы согласны с точкой зрения Э.В. Суслина, который в миграционном движении России выделяет два этапа. Первый этап: от реформы до первой русской революции 1905 г. и осуществления Столыпиным новой аграрной реформы. Второй период включает годы, когда столыпинская реформа осуществлялась на практике, вплоть до Октябрьской революции 1917 г.1.
Началом регистрации жителей Петербурга стал 1809 г., а Москвы — 1816 г., когда силами полицейского управления начали действовать адресные конторы. Каждый приезжий был обязан пройти регистрацию в адресной конторе и получить там адресный би-
лет. В случае окончания срока его действия или при перемене работы или места жительства, иногородцы должны были оформлять новую регистрацию. В перерегистрации могли отказать, если работник не предоставил положительный отзыв хозяина со старого места работы. За исполнением данной процедуры и наличием адресных билетов следили частные приставы и квартальные надзиратели. В столичной конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, прибывших в Петербург. Процедуру выдачи паспортов для иностранных жителей дополнительно контролировала особенная канцелярия при Министре полиции2.
В начале XX в. юридическая практика оформления постоянного местожительства в качестве права и обязанности всех жителей страны считалась первым условием в общественной жизни. Для удостоверения этого права законодательство устанавливает книги населения. Необходимость постоянной регистрации не исключала возможности перемены постоянного местожительства или временной из него отлучки. Такое позволение было связано с экономической выгодой тех или иных перемещений: «Возможность изменять свое местопребывание — временное или постоянное — есть
1 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—XX вв. Историко-правовое исследование: дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
2 Тарасов И.Т.Очерк о науке полицейского права. М., 1897. С. 11.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
одно из существенных условии правильного экономического развития народа»3. Законодательные меры контроля за передвижением населения применялись по двум направлениям: когда житель страны вынужден временно отлучиться со своего постоянного места жительства; переселение, когда человек покидал прежнее место жительства и уезжал на другое постоянное место.
Министерство внутренних дел, занимающееся законотворчеством в данной области, осознавало необходимость регулировать процессы миграции и передвижения населения внутри страны, поскольку это имело государственное значение и вместе с тем порой представляло серьезные опасности как для государства и общественной безопасности, так и для частных лиц. Среди мер ограничения передвижения законодательство XIX в. предусматривало случаи пагубного воздействия миграций на общественный порядок и порой принимало меры полного запрета на отдельные случаи миграции.
Контроль перемещения крестьян диктовался экономическими соображениями, в связи с чем в дореволюционном законодательстве переселение крестьян из одной многоземельной губернии в другую запрещалось, кроме отдельных, исключительных случаев, которые также были юридически закреплены4. Добровольные ходатайства крестьян о переселении с черноземья в малонаселенные районы страны рассматривались положительно. Например, согласно положению Комитета Министров «О переселении государственных крестьян в Сибирь» от 14 марта 1839 г., «некоторые крестьяне многоземельных губерний, преимущественно же Оренбургской, ходатайствуют о дозволении им переселения в Сибирь»5.
Права на миграцию, существовавшие в XIX в., были неравномерно распределены среди различных групп населения, и нормативно-правовая база того времени закрепляла данные различия, а также документировала права на миграцию отдельных групп населения в зависимости от сословия, имущественного положения, национальности или рода занятий.
Среди мер, препятствующих беспорядочным перемещениям, можно назвать Именной указ Департаменту уездов, от 4 декабря 1826 г., который предписывал «принять строгие меры, чтобы своевольных переселений отнюдь нигде не было, о чем для наблюдения подтвердить всем Управляющим удельными имениями, с тем, что в случае неосторожности своей, они подвергнутся за упущение суду, и всякое самовольное переселение крестьян будет возвращаемо в прежние их места на счет тех, кто не удержит оного, или не донесет при самом начале»6.
Среди прав подданных на перемещение фигурировал «Устав о паспортах и беглых», регулирующий незаконные отлучки в сфере паспортного режима. Этот документ установил обязательность паспортов для всех лиц, запретил отлучаться без паспорта с постоянного места жительства и вводил условия регистрации отдельно для каждого сословия. Паспортная система, диктовавшаяся экономическими и полицейскими надобностями, касалась прежде всего податного сословия. Значение паспортного режима заключалось в контроле своевременной обязательной платы податей и исполнения повинностей. Исполнение контроля перемещения, согласно «Уставу о паспортах и беглых» отводилось органам полиции по надзору за исполнением паспортных правил. Подданные обязаны были предъявлять паспорта соответствующему начальству или местной полиции7. Поскольку данная система в то время не обладала достаточной силой и опытом, чтобы контролировать все население, часть контрольных функций отводилась местным жителям, которые обязаны были ловить бродяг и доносить на самовольных мигрантов.
Паспорт содержал следующие сведения о своем владельце: приметы предъявителя, возраст, семейное положение, срок, на который выдан паспорт, а также предупреждение о наказании в случае неявки в срок. Следует отметить, что если в 1849 г. было разрешено включать в паспортные данные несовершеннолетних детей, то с 1853 г. мещанам разрешалось получать общие паспорта с их женами, и это правило тремя годами позже распространилось и на крестьян8.
Нормативная систематизация всех правил, касающихся паспортного вопроса, началась при издании Свода Законов в 1832 г., когда все паспортные указы и распоряжения были сведены в один Устав о паспортах, который позже, в 1895 г., дополнился положением о видах на жительство. Новый Указ о паспортах был сформулирован в 1903 г.9.
К концу XIX в. законодательством был определен статус подданных и лиц, приезжающих из-за границы. Следствием этого правила являлось то, что в случае вы-
3 Андрианов С.А. Министерство внутренних дел. СПб., 1902. С. 23.
4 Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—XX вв. С. 90.
5 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. XIX. СПб., 1840. № 12116. С. 226.
6 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. 1. СПб., 1830. № 722. С. 1270.
7 Рубцов С.Н. История Российской полиции. Иркутск, 1998. С. 20.
8 Адрианов С.А. Указ. соч. С. 183.
9 Березнев А. История органов внутренних дел России. Ч. 1. Воронеж, 1998. С. 19.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
езда с места постоянного проживания без надлежащих документов, такое лицо в любом другом месте пребывания рассматривалось местной полицией либо как бродяга, либо как беглый. Строгому контролю подвергалось соответствие паспорта своему законному сроку, поскольку лица, пойманные с просроченным документом, подвергались наказанию наравне с беспаспортными.
Установления в области паспортизации заграничных паспортов берут свое начало в 1817 г. Они удостоверяли временную отлучку подданного империи за границу и выдавались в стране губернаторами, а в столице — градоначальником10. С 13 мая 1882 г. полиции предоставлялось свободное право высылать всех подозрительных лиц в местности, объявленные «в положении усиленной охраны». Это право было дополнено в 1883 г. и помещено в «Приложение к Уставу о предупреждении и пресечении преступлений».
Вторая половина XIX в. характеризовалась, с одной стороны, постепенным отказом от преобладающего взгляда на приоритетность принудительного переселения, с другой—использованием переселения в качестве инструмента не только административного, но и хозяйственного освоения Сибири и Дальнего Востока. Как правильно отмечает Э.В. Суслин, в данный период было признано экономически целесообразным оказывать помощь переселенцам. Государство желало укрепления границ и пополнения казны за счет усиления малонаселенных окраин империи. Одним из новых инструментов переселенческой политики, играющим немалую роль в укреплении территориальной власти империи на огромном своем пространстве, стало создание института «ходоков». Стимулирующий эффект данной меры заключался в том, чтобы переселенцы лично осмотрели землю перед тем, как поселяться там постоянно, в связи с чем семья могла послать «ходока» присмотреть себе пригодный для землевладения участок. За счет ходока семья закрепляла за собой право и на землю, и на переселение11.
Государственный интерес в частном землевладении в Сибири и на Дальнем Востоке проявлялся в системе мер, направленных на улучшение условий проживания и преодоления переселенцами долгой дороги. Учрежденный для этих целей Сибирский комитет, созданные специализированные органы государственного управления занимаются созданием инфраструктуры организации переселения, предоставляют налоговые льготы, выдают ссуды не только индивидуального назначения, но и на общественные нужды, связанные с обустройством как отдельных хозяйств, так и целых местностей.
Другой причиной ускоренного формирования законодательства в области миграций во второй половине XIX в. стали соображения национальной безопасности. Поскольку процесс миграций был естественным, он мог бы происходить стихийно и угрожать народными волнениями, неподконтрольными полицейскому надзору и недоступными для налоговых сборов поселениями, поэтому государству необходимо было контролировать переселения12. В Уставе 1857 г. о благоустройстве в казенных селениях было указано, что для общества было бы полезно, чтобы «излишние руки в одних местах обратить к возделыванию пространств, впустую лежащих», и там же определялись условия переселения государственных крестьян и льготы, призванные облегчить им переезд и обустройство на новом месте. По сравнению с предыдущим периодом перечень мероприятий помощи переселенцам был расширен.
Во второй половине XIX в. в переселенческой политике можно выделить следующие этапы:
♦ 1860-е гг. продолжалось заселение Южного Приуралья, Новороссии, Северного Кавказа;
♦ 1870-е гг. — период временного спада миграционных потоков. Более интенсивным становится переселение в Россию подданных европейских государств;
♦ 1880—1890-е гг. — усиливается территориально-административный контроль. Осваиваются территории Сибири, Дальнего Востока и Казахстана. Усиливается эмиграционное и иммиграционное движение.
С 1881 по 1889 гг. в России продолжается работа в рассматриваемой сфере. Обсуждались функции переселения, права на него различных сословий, роль государства в организации переселения и оценивались методы стимулирования. Основные идеи, по мнению Э.В. Суслина, сводились к следующему:
♦ признание законом факта миграционного процесса и естественного характера этого явления;
♦ в основу законодательства о переселении должно быть положено признание права каждого подданного на переезд в новое место;
♦ право должно быть определено и ограничено законами лишь в такой мере, чтобы нормы, установлен-
10 Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. XXXIV.
11 Суслин Э.В. Пределы права на свободу передвижения и гарантии его осуществления // Общественная палата и ее роль в формировании гражданского общества: междунар. науч.-практ. конф. М., 16 ноября 2005 г. С. 205—207.
12 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—XX вв. С. 124.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ные этим правом, не препятствовали правильному и свободному течению жизни13.
13 июля 1889 г. принят закон «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли»14. Этот и другие законопроекты были связаны с выдачей переселенцам казенной земли в постоянное пользование, предоставлением новоселам налоговых льгот и льгот по исполнению воинской обязанности, по отпуску леса, по выдаче денежных пособий, по упрощению всех механизмов переселения.
В начале 1890-х гг. XIX в. вновь предпринимается попытка ослабить неподконтрольное правительству миграционное движение (циркуляр от 22 февраля 1890 г. «О борьбе с самовольным переселением», распоряжение от 6 марта 1892 г. «О приостановлении легального переселения в Сибирь»). Циркуляр Министерства внутренних дел от 22 июня 1894 г. окончательно легализовал переселения в Сибирь и Казахстан15.
Происходившее нарастание революционного кризиса в России в начале XX в. вынудило царские власти полностью отказаться от традиционной политики ограничения и перейти к политике свободы переселений. Право на них теперь получали все желающие, независимо от их имущественного положения. Новый курс переселенческой политики был окончательно оформлен законом «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев» от 6 июня 1904 г., который заменил и отменил как основной переселенческий закон 13 июля 1889 г., так и позднейшие, существенно видоизменившие его законы 15 марта и 27 декабря 1896 г.
С принятием закона от 6 июня 1904 г. заканчивается целый период истории русской переселенческой политики, а новый этап строился на принципиальном признании крестьянского переселения могущественным орудием аграрной политики. Основной переселенческий размах пришелся на 1906—1911 гг.
Причины революции 1905—1907 гг. коренились в экономическом и социально-политическом строе России. Эти же причины стали предпосылками миграционного роста в начале XX в. Важнейшими предпосылками революционной ситуации и роста переселений стали: нерешенность аграрно-крестьянского вопроса, сохранение помещичьего землевладения и крестьянского малоземелья, высокая степень эксплуатации трудящихся всех наций, самодержавный строй, полное политическое бесправие и отсутствие демократических свобод, полити-ческо-чиновничий произвол и накопившийся социальный протест, содержащий не только экономические,
но и политически требования16. Закон о переселении от 6 июня 1904 г. «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев» был подписан в обстановке революционного кризиса и массовых крестьянских волнений на юге России.
Подводя итоги исследования становления института ограничения свободы передвижения, выбор места пребывания и жительства в России, необходимо сформулировать ряд выводов:
♦ начало государственной политики в области переселений было связано с необходимостью заселения и хозяйственного освоения новых территорий, расширения государственного контроля на окраинах империи, в связи с чем правительство разрешало миграцию казенных крестьян в более благоприятную для ведения хозяйства область, но признавало необходимость контролировать процесс в связи с угрозами общественной безопасности, исходившими от стихийного развития миграции;
♦ на протяжении второй половины XVIII в. на миграцию населения оказывали влияние экономические предпосылки: разложение феодализма и крепостничество, сословный характер выдачи паспортов, многочисленные запретительные меры перемещений;
♦ в первой половине XIX в. сложилась система высшего правительственного управления принудительной миграцией в виде политической ссылки в Сибирь, в виде Главного штаба, а затем III Отделения;
♦ происходившее нарастание революционного кризиса в России в начале XX в. вынудило царские власти полностью отказаться от традиционной политики ограничения и перейти к политике свободы переселений. Право на миграцию, согласно закону от 6 июня 1904 г, получали все желающие, независимо от их имущественного положения;
♦ миграция крестьян была важнейшей частью аграрной политики и сферой назревания кризисных явлений, требующей срочного реформирования во избежание народных волнений. Рост социального недовольства в данный период был во многом предопределен крестьянским вопросом, обнищанием, бесправием и безземельем широких крестьянских масс.
13 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—XX вв. С. 318.
14 Полное собрание законов Российской империи. 1891. Т. IX. С. 535.
15 Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России в XVIII — начале XX в. М., 1998. С. 131.
16 Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М., 2002. С. 299.
