CC BY
132
ИСТОРИЧЕСКИМ ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ РОССИИ В 1991-2004 гг.
I Т.Н. Вязовская
Аннотация. На основе анализа документальных материалов, в статье воссоздаются основные вехи становления негосударственных пенмонных фондов Российской Федерации, выявляются особенности политико-правового обеспечения их деятельности.
Ключевые слова: пенионная истема, пенсионное обеспечение, социальная защита, негосударственный пенсионный фонд.
Summary. Based on the analysis of documentary material in the article recreated major milestones of a non-state pension funds, the Russian Federation, particularly the identification of political and legal security of their operations.
Keywords: pension system, pensions, social security, private pension fund.
Вхождение России в полосу радикальных рыночных реформ привело к тому, что на фоне углублявшегося социально-экономического кризиса стала реальностью острая нехватка средств на социальную защиту населения. При этом среди социальных групп, испытавших наибольшие трудности при проведении экономических реформ, особое место заняли пожилые люди. Уничтожив многолетние трудовые сбережения граждан, понизив пенсии, поставив пенсионеров в крайне тяжелую экономическую ситуацию, государство взяло курс на формирование системы негосударственного пенсионного обеспечения.
Изначально она стала формироваться с рубежа 1991—1992 гг., когда Указом Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г., в целях повышения социальной защищенности трудящихся,
предприятиям было разрешено направлять часть прибыли на создание негосударственных пенсионных фондов (НПФ). В дальнейшем, их развитие было форсировано Указом №1077 от 16 сентября 1992 г. «О негосударственных пенсионных фондах». При- 255 чем с октября 1992 г. фонды получили право принимать в качестве паев приватизационные чеки [1].
В 1992—1994 гг. наблюдался особенно стремительный рост негосударственных пенсионных фондов. Наиболее активно они создавались в столицах (Москва, Санкт-Петербург). Если в 1992 г. в стране существовало всего два НПФ, то в январе 1994 г. — уже около 100, а к 1995 г. — порядка 335 фондов, зарегистрированных Инспекцией НПФ при Министерстве социальной защиты РФ. Помимо этого, администрациями субъектов Федерации были зарегистрированы еще по-
рядка 900 НПФ. О спекулятивной природе НПФ свидетельствовало, на наш взгляд, то, что, вопреки намерениям правительства, в основном они создавались не предприятиями (как это поначалу планировалось), а банками, страховыми компаниями и иными кредитно-финансовыми учреждениями (на 97%) [2, 85].
К сожалению, многие из НПФ прямо ставили своей целью мошенническое изъятие средств граждан. Соответственно, они исчезали столь же стремительно, как и возникали. Зачастую такие НПФ даже не успевали от-лицензироваться и попасть в официальную статистику. О наличии большого процента откровенно мошеннических НПФ, в частности, косвенно свидетельствовало и позднейшее резкое сокращение их численности к концу 1995 г., когда в полной мере заработала система государственного контроля в данной сфере.
Важно подчеркнуть, что руководство страны внешне делало на НПФ серьезную ставку. Объявлялось даже о 25В планах разработки и принятия специального закона в 1994 г. [12]. В данной связи лично Президент настойчиво доказывал: «Требуется переход к двухуровневой системе пенсионного обеспечения, когда государственные пенсии будут дополняться выплатами с индивидуальных счетов граждан в пенсионных фондах, аккумулирующих личные сбережения» [4; 8].
Естественно, что подоплека таких призывов состояла даже не в особой ценности самой формы НПФ, а в неэффективности реализации пенсионной политики государством. Признаки финансовой неустойчивости в пенсионном обеспечении с 1995 г. стали
нарастать настолько стремительно, что достигли, по сути, критической черты. Невыплаты пенсий приобрели угрожающий характер. Задолженность с существенным запозданием вынужденно гасилась за счет госбюджета. И это при том, что в конце 1996 г. средняя пенсия составляла всего около 40% от средней заработной платы, а минимальная пенсия — 84% от прожиточного минимума пенсионера [3].
Лишь в результате принятия экстренных мер Правительству РФ и Пенсионному фонду с большим напряжением сил удалось к концу 1997 г. погасить долги перед пенсионерами. Однако, «азиатский кризис» апреля 1998 года, а затем и «августовский» кризис в России опять усугубили положение пенсионеров. В конце 1998 г. задолженность по выплате пенсий составляла 2-3 месяца и достигла суммы 30,5 млрд рублей [6, 5]. Вновь стабилизировать положение с выплатой текущих пенсий и погасить долги удалось только к 1 октября 1999 года.
В условиях коллапса пенсионной системы чрезвычайные меры, в т.ч. предусматривавшие использование института НПФ, с середины 90-х годов стали предприниматься на уровне субъектов Федерации, где максимально активизировалась нормотворчес-кая деятельность в сфере создания местных гарантий бедствующим пенсионерам.
К примеру, в то время, как Государственная Дума РФ еще только обсуждала концепцию пенсионной реформы, где предполагалось введение так называемой негосударственной пенсии за счет создания негосударственных пенсионных фондов, в Крас-
ноярском крае такая пенсия уже была закреплена нормативным актом. В принятом законе (статья 4) отмечалось: «Законы и иные акты Красноярского края в области развития дополнительного пенсионного обеспечения распространяются на негосударственные пенсионные фонды и компании по управлению активами негосударственных пенсионных фондов, зарегистрированные и действующие на территории края» [7, 62].
В свою очередь, в Волгоградской области был принят Закон «О защите прав граждан в системе негосударственного пенсионного обеспечения». В нем были подробно прописаны не только права и льготы, но и обязанности НПФ. В частности, фонды не могли принимать односторонние решения, ухудшающие условия пенсионного обеспечения участников без согласования с ними в письменной форме, организовать выплату дополнительного пенсионного обеспечения через страховые компании, банки. [8, 93-94].
Исчерпанность резервов прочности агонизирующей пенсионной системы, утратившей сколько-нибудь внятные очертания, потребовала не просто обеспечения большего притока средств в ПФР, а принципиального отказа от политики отдельных частных решений, хаотизировавшей всю его деятельность, создания достаточно стройной и логичной пенсионной модели.
Соответственно, в августе 1995 г. Правительство РФ утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в РФ» [9]. Концепция изначально имела довольно четко очерченные ориентиры. Прежде всего,
она предусматривала создание трех-звенной системы пенсионного обеспечения, в которой третий уровень (дополнительный) обеспечивался профессиональными пенсионными системами и НПФ. Фактически в качестве ориентиров здесь были взяты зарубежные стандарты, о которых к этому времени отечественные исследователи писали довольно много, в принципе, идеализируя их [10, 27].
С 1995 г. поиски оптимальной «рыночно ориентированной» пенсионной системы существенно активизировались. В стране развернулись горячие дебаты по вопросам предстоящей реформы. В течение 1995— 1999 гг. правительственными инстанциями, научными коллективами, отдельными исследователями отрабатывались, обсуждались ее различные варианты.
Намерение создать столь многообещающую пенсионную систему со временем стало дополняться конкретными действиями. В частности, повышению уровня социальной защищенности пенсионеров способствовала 257 более последовательная и более контролируемая работа по развитию негосударственного пенсионного обеспечения. По оценке специалистов, именно в 1995 г. «период стихийного развития» НПФ закончился. К началу 1996 г. было зарегистрировано 403 НПФ (всего порядка 800). При этом в 1995 г. их суммарные активы выросли в 2,5 раза, а в 1996 г. еще в 1,6 раза, составив 3 трлн. руб. К 1997 г. общее число участников НПФ составляло более 2 млн человек [2, 85, 110]. Благодаря широкой инспекции НПФ в данной сфере удалось навести некоторый порядок.
Общая экономическая ситуация в России, в целом, не позволяла перевести пенсионное обеспечение на накопительную систему. Тем не менее, негосударственные пенсионные фонды уже активно работали на этих принципах и добились неплохих результатов. Лидерами в данной сфере являлись такие НПФ как «Газфонд», «Электроэнергетика», «Сургутнефтегаз», Кубанский пенсионный фонд и др. [6, 54-59]. Новый импульс развития добровольное пенсионное страхование и обеспечение получили в связи с принятием Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».
И все же процесс стабилизации пенсионного обеспечения в рамках периода обеспечить не удалось. Подъем экономики оказался недостижимой целью. Это вновь подтвердил кризис 1998 года, вновь поставивший пенсионеров на грань выживания.
Проект нового варианта программы пенсионной реформы был подготовлен Пенсионным Фондом России 258 лишь к началу 2001 года. Пенсионную реформу предполагалось проводить без спешки. В частности, предлагалось, рассмотрев осенью 2001 г. пакет законопроектов, поставить вопрос о введении профессионального пенсионного страхования с 2003 г. С 2004 г. планировалось внедрение практики, при которой каждый человек мог самостоятельно выбрать, где он будет накапливать средства — в государственной пенсионной системе или негосударственной (они должны были составлять третьей частью его будущей трудовой пенсии). Базовым принципом уточненной Программы пенсионной реформы стало не только
введение новой формулы трудовой пенсии, состоящей из базовой, страховой и накопительной частей, но и участие в системе обязательного пенсионного страхования негосударственных пенсионных фондов.
В условиях резко ускорившейся реформы наибольшую актуальность приобрел вопрос о порядке инвестирования пенсионных накоплений граждан. При этом с альтернативным проектом концепции пенсионной реформы, акцентировавшей внимание на приоритетном развитии НПФ, 31 мая 2001 г. выступил Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (РСПП), руководители которого были в принципе недовольны тем, как разворачивался их диалог с ПФР. Как заявил в данной связи вице-президент РСПП И. Юргенс: «чтобы добиться хоть пародии на диалог, приходилось постоянно апеллировать к правительству и президенту, иначе диалог превращался в «монолог самого умного» — Михаила Зурабова» [12].
В частности, это недовольство нашло свое отражение на очередной встрече Президента В.В. Путина с представителями РСПП, состоявшейся в конце мая. Вопрос о том, что частный сектор должен участвовать в пенсионной реформе озвучил тогда глава «Интерроса» В. Потанин. В свою очередь, Президент В.В. Путин отмечал, что, по его мнению, пенсионная система при участии НПФ будет намного устойчивее и эффективнее [12].
Отдельные позитивные подвижки в данной сфере обозначились летом 2002 г. В частности, 17 июня в Госдуме состоялись парламентские слушания «Негосударственные пенсионные фонды: роль и место в реформирова-
нии пенсионной системы», на которых Министр труда А. Починок старался успокоить представителей НПФ: «Никаких преимуществ у Пенсионного фонда РФ перед НПФ быть не должно, поскольку все, кто занимается пенсионным страхованием, должны быть в равных условиях» [13].
В целом, частный сектор оказался между «двух огней». С одной стороны в руководстве страны считали, что реформа с его участием будет намного эффективнее, но, с другой, сомневались в его надежности и ответственности и недостаточно активно стимулировали законотворчество а указанной сфере.
Тем не менее, после затянувшегося обсуждения, Государственная Дума буквально на финише весенней сессии 2002 г. совершила «феерический пенсионный рывок» копировавший концовку зимней сессии в 2001 г. [13]. В первом чтении был принят закон, вводящий поправки к закону о НПФ, которые открывали возможности самого широкого участия частных пенсионных фондов в обязательной накопительной системе (законопроект был подготовлен в кратчайшие сроки и частный сектор не верил, что его рассмотрят). Еще два «технических» законопроекта из пенсионного пакета, касающиеся вопросов лицензирования пенсионной деятельности и персонифицированного учета, были приняты в первом чтении [13].
Главным итогом, безусловно, было принятие Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» [14]. Закон устанавливал правила ин-
вестирования средств пенсионных накоплений, требования к управляющим компаниям и специализированным депозитариям, порядок выбора застрахованными лицами инвестиционного портфеля (управляющей компании).
В целом, к 16 сентября 2002 г., когда индустрия негосударственных пенсионных фондов в России отметила свое 10-летие (день выхода Указа №1077 Президента Ельцина «О негосударственных пенсионных фондах»), развитие НПФ было отмечено определенными позитивными подвижками.
К этому времени НПФ были достигнуты приличные успехи. В стране в 51 регионе работали 274 негосударственных пенсионных фонда с действующей лицензией. НПФ объединяли 6 тысяч участников пенсионных схем — юридических лиц, 640 тысяч индивидуальных участников пенсионных схем (всего — 4 млн участников). В целом, НПФ насчитывали уже свыше 350 тысяч получателей пенсий, на которых приходился в среднем 1 млрд 259 рублей выплачиваемых пенсий и 42 млрд рублей пенсионных резервов. Эти показатели показывают, что НПФ в России развивались, хотя резервы развития были еще более велики [5].
Всего же за 2002 г. суммарные пенсионные резервы фондов увеличились с $1 млрд до $1,7 млрд. Количество участников — с 3,7 млн до 4,4 млн человек. По данным инспекции НПФ при Министерстве труда и социального развития РФ на 1 января 2003 года, средний показатель прироста пенсионных резервов НПФ в 2002 году составил 55%. Собственное имущество фондов увеличилось на 48% и
приблизилось к отметке $2,1 млрд. Число участников фондов выросло на 18%. Объем пенсионных выплат по сравнению с 2001 годом изменился на 104%. Негосударственная пенсия выплачивалась более чем 351 тыс. человек, что было на 24% больше, чем в 2001 г. Средняя годовая доходность по инвестициям в НПФ составила около 18%. Средняя пенсия, выплачиваемая НПФ, по данным Минтруда, составляла 629 рублей [5].
В большинстве комментариев по итогам деятельности НПФ за 2002 г. эксперты отмечали, что данные цифры, хотя и были весьма неплохими, тем не менее, во многом являлись условными, так как не отражали рыночной ситуации. Спрос на добровольные виды пенсионного обеспечения был еще очень мал, а приток денег в основном был связан с административными методами и маневрами учредителей фондов перед разделом «пирога» обязательных пенсионных накоплений.
В целом, осенью 2002 г. все скла-260 дывалось таким образом, что планировалось принятие целого ряда законов, открывавших путь к дальнейшему ходу пенсионной реформы. Но неожиданно началась пробуксовка почти по всем вопросам. В частности, буквально накануне второго чтения по закону о НПФ в Государственной Думе, в середине ноября 2002 г. первый заместитель министра экономического развития М. Дмитриев неожиданно для частных пенсионных фондов подверг резкой критике предлагаемый механизм их подключения к обязательной системе. Он отметил целый ряд проблем, создающих риски для граждан, в частности, связанных с
прозрачностью НПФов, с требованиями по составу активов, отчетностью и т.д. Блок поправок, учитывающий эти недостатки, был направлен из министерства Г. Грефа в правительство, и сроки 2-го чтения были перенесены на декабрь. Сам Дмитриев был раскритикован, как внутри правительства, так и со стороны пенсионных фондов. Но его поддержали отдельные представители управляющих компаний. По их мнению, НПФ пролоббировали для себя слишком много прав, но мало обязанностей [5].
Лишь 11 декабря, наконец, состоялось несколько раз откладывавшееся 2-е чтение и законопроект был принят почти единогласно. А далее все вновь, как в декабре 2001 г. и июне 2002 г., пошло калейдоскопически быстро: 24 декабря поправки о НПФ прошли третье чтение, 27-го их утвердил Совет Федерации. Утвердил он также и принятые Думой закон о персонифицированном учете и Бюджет ПФР на 2003 г. [13].
В целом, уверенность в успешном исходе реформы демонстрировали и высшие руководители страны. Так, 19 декабря, отвечая в прямом эфире на вопрос жительницы Башкирии: «Как дальше будет с пенсиями и как будет сохраняться накопительная часть пенсии?», В. Путин ответил, что людям не нужно бояться реформы пенсионной системы. От «масштабного жульничества в этой сфере закон защитит», -заявил он. При этом он отметил: «Вы можете разместить свои накопленные средства в государственных пенсионных фондах, и в этом случае ...государство будет полностью нести ответственность за сохранность этих ресурсов. Вы можете разместить эти
1ЕК
деньги в частных пенсионных фондах. Я думаю, что в них доходность будет выше, но и экономический риск тоже будет гораздо выше. В конечном итоге это ваш выбор», — пояснил В. Путин [15].
Много новостей в пенсионной сфере принес с собой январь 2003 г. 4 января Президент подписал закон о персональном учете, 10 января — поправки в закон «О НПФ» (уже 14 января их официально публиковали и они вступили в силу в виде Федерального Закона №14). Из позитивных новостей данного времени можно отметить также принятие поправок к закону «О лицензировании отдельных видов деятельности», вводивших новые лицензии для НПФ «по негосударственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию». Данные поправки были разработаны с учетом закона «О негосударственных пенсионных фондах». Активизировалась работа и по накопительному элементу. Самый острый вопрос первой половины 2003 г. состоял в подготовке постановления Правительства по отбору управляющих компаний, который планировалось провести до лета. По проекту этого постановления разгорелись острые споры: вначале — о критериях отбора, а затем о размере вознаграждения [13].
В данной связи апрель 2003 года начался с резкой критики со стороны первого заместителя Министра экономического развития и торговли М. Дмитриева по поводу замедления темпов хода пенсионной реформы. В частности, в одной из статей он заявил, что «самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управ-
ляющие компании по их выбору, — это конец апреля... следующего, 2004 года» [13]. Позиция замминистра, в целом, была понятна. Без этих постановлений ставилось под сомнение подключение к обязательной накопительной системе частных управляющих компаний с 1 января 2004 г. (согласно закону от 10 января 2003 г. № 14-ФЗ).
Основания для тревоги, безусловно, существовали. В частности, самый неотложный документ — проект постановления правительства «О порядке организации и проведения конкурсов управляющих компаний» направлялся головным исполнителем на согласование ведомствам четыре раза. По нему было проведено девять согласительных совещаний, начиная с уровня вице-премьера и кончая профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Общее количество замечаний, присланных ведомствами, достигло 150, и все они были учтены. Проект постановления пять раз вносился в правительство, но постановление так и не было принято. Проект 26] постановления «О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений» направлялся на согласование ведомствам и вносился после этого в правительство шесть раз, по нему было проведено семь многочасовых совещаний. Получено от ведомств 600 замечаний, из них учтено 570. Проект постановления «О мерах по реализации права застрахованного лица на выбор инвестиционного портфеля» вносился на согласование восемь раз и все еще оставался с неснятыми разногласиями [13]. Тем не менее, за свою критику, Дмитриев получил предупреждение пре-
мьера М. Касьянова «о неполном служебном соответствии».
И все же, несмотря на трудности, система НПФ в России крепла. В конце 2003 г. уже около 700 тысяч застрахованных лиц (из 41 млн участников накопительной пенсионной системы, или 1.7%) доверили средства пенсионных накоплений одной из 55 управляющих компаний, отобранных Минфином России на конкурсе в сентябре 2003 года [5].
Начиная с 1 января 2004 г. застрахованные лица, в пользу которых формируются пенсионные накопления, получили возможность передавать их негосударственному пенсионному фонду. При этом работникам предоставлялось право не только переходить в негосударственный пенсионный фонд, но и переходить из фонда в фонд, а также возвращаться «обратно» в Пенсионный фонд Российской Федерации. В целом, негосударственные пенсионные фонды, наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации, были окончательно призна-262 ны полноправными страховщиками в части, касающейся накопительного компонента обязательного пенсион-
6. Пенсия. Журнал ПФР. — 1999. — № 5.
7. Закон Красноярского края «О развитии системы дополнительного пенсионного обеспечения на территории Красноярского края». Законодательное Собрание Красноярского края. Законы, постановления. 1995. 27—29 сентября.
8. Закон Волгоградской области «О защите прав граждан в системе негосударственного пенсионного обеспечения в Волгоградской области» // Бюллетень Волгоградской Областной Думы. — 1995. — № 5.
9. Бюллетень Министерства труда РФ. — 1995. — № 9.
10. Ларионова З.А. Государственное пенсионное обеспечение в странах ОЭСР. — М., 1991.
11. Пенсия. — 1997. — № 6(9).
12. http://umnyi.narod.ru/STENOGR_ 01/010713/010713-6-7.Ыт
13. Текущий архив Государственной Думы ФС РФ.
14. Российская газета. — 2002.
15. www.pensionline.ru ■
ного страхования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Текущий архив Министерства юстиции РФ.
2. Рябинин А.В. Негосударственные пенсионные фонды и реформирование пенсионной системы: (История, практика, прогноз). — М., 1996.
3. Известия. — 1994.
4. Об укреплении Российского государства. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ. — М., 1995.
5. Текущий архив Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
