CC BY
49
УДК 340.5
Н.В. Дородонова
ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕТЕЙ В США*
Введение: система защиты детства и социального обеспечения детей в США характеризуется многочисленными и сложными проблемами. На протяжении всей истории США система благосостояния детей эволюционировала в соответствии с меняющимися убеждениями и взглядами общества на то, какую роль правительство должно играть в защите детей от жестокого или пренебрежительного обращения. Цель: проанализировать историческое развитие американской системы благосостояния детей в контексте законодательства США с учетом социальных установок общества. Методологическая основа: исторический и сравнительно-правовой методы. Результаты: выявлены основные тенденции эволюции государственной законодательной политики защиты детей по параметрам социального сиротства и семейного устройства детей. Выводы: данная статья призвана стимулировать обсуждение инновационных подходов, которые могли бы позволить специалистам в сфере защиты детей усовершенствовать систему благосостояния детей и семей.
Ключевые слова: история законодательства, несовершеннолетний, США, фо-стерная забота, сиротство, жестокое и пренебрежительное отношение к детям, социальное обеспечение детей.
N.V. Dorodonova
HISTORICAL BACKGROUND OF THE DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION IN THE FIELD OF SOCIAL SECURITY OF CHILDREN IN THE UNITED STATES
Background: the child protection and welfare system in the United States is characterized by numerous and complex problems. Throughout the history of the United States, the child welfare system has evolved in line with changing beliefs and societal attitudes about what role government should play in the protection and care of abused and neglected children. Objective: to analyze the historical development of the American child welfare system in the context of U.S. legislation, taking into account the social attitudes of society. Methodology: historical and comparative legal methods are used in the article. Results: the main trends in the evolution of the state legislative policy for the protection of children in the parameters of social orphanhood and foster care have been identified. Conclusion: this article is intended to stimulate discussion of innovative approaches that could allow specialists in the field of child protection to improve the welfare of children and families.
Key-words: history of legislation, juvenile, USA, foster care, orphanage, child abuse and neglect, social security.
© Дородонова Наталия Васильевна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: dorodonovan@gmail.com © Dorodonova Nataliya Vasilievna, 2018
Candidate of law, Associate professor of the History of state and law department (Saratov State Law Academy)
* Результаты исследования получены в рамках выполнения Государственного задания Минобрнауки России № 29.12821.2018/12.1 «Научно-методическое обеспечение деятельности комиссий по делам не-242 совершеннолетних и защите их прав (продолжение)».
Правовой основой защиты детей в колониальные времена в США являлся английский Закон о бедных 1601 г., который возлагал общественную ответственность за детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на местных жителей. Правовая доктрина parens patriae (отец нации или власть правителя), существующая на тот момент, рассматривалась в большей степени как оправдание государственного вмешательства в отношения «родитель-ребенок» с целью принуждения выполнения родительского долга и защиты ребенка. Внимание лидеров местных общин и социальных реформаторов, обеспокоенных жестоким или пренебрежительным обращением с детьми, в основном затрагивало детей из самых бедных семей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Основной практикой борьбы с такими явлениями, как беспризорность и безнадзорность, в 1700-х гг. являлось принуждение детей работать на другие семьи.
К началу 1800-х гг. в США первые частные религиозные и благотворительные организации стали создавать сиротские приюты, и дети бедных родителей, дети-сироты «спасались» обществом путем изъятия у своих родителей и размещения в таких специальных учреждениях. Подобного рода действия, предпринимаемые от имени детей, как правило, оправдывались моральными соображениями, но также служили и мощным инструментом социального контроля в государстве.
В XIX в. практика определения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в данные заведения продолжилась. Также в некоторых местных общинах в начале XIX в. были созданы больницы-приюты (сиротские больницы) для содержания и ухода за подкидышами. Многие дети бедняков, беспризорники, дети-сироты отправлялись на проживание в богадельни — заведения, созданные в 1800-х гг. во многих крупных городах США. Богадельни обеспечивали | минимальный уровень ухода за детьми-сиротами или нуждающимися детьми и из бедных семей, а также за безумными или больными взрослыми, которые не а могли о себе позаботиться. Позднее, как правило, по достижении 9 или 10 лет о такие дети передавались на попечение в семьи в качестве слуг либо учеников О (подмастерьев) для обучения каким-либо профессиональным навыкам. О
п
Во второй половине XIX в. в обществе усилилась критика антисанитарных а условий, которые приводили к высокой смертности. В связи с этим начинается в создание частными благотворительными и религиозными организациями дет- О ских домов или приютов только для несовершеннолетних с целью их отделения ю
"О
от взрослых и защиты от болезней, жестокого обращения или эксплуатации, с |
которыми сталкивались несовершеннолетние. В ряде штатов США принимают- К
ся законы на местном уровне, в соответствии с которыми несовершеннолетних а
переводят из «взрослых» богаделен в детские дома. Уход за детьми считался |
общественной функцией и финансировался за счет государственных средств ||
или частных пожертвований. №
Процессы урбанизации, индустриализации и иммиграции, активно проис- 1
ходившие в конце XIX в. в Соединенных Штатах, приводили к тому, что многие )
несовершеннолетние из бедных рабочих семей становились безнадзорными и 8 беспризорными. Чаще всего возникала проблема детского бродяжничества. В 1853 г. министр Чарльз Лоринг Брейс, решив бороться с огромным количеством бездомных голодных детей, бродивших по улицам Нью-Йорка, создал первое Общество помощи детям. В течение 75 лет оно перенаправило более 150 000 детей-сирот на поездах в сельские районы в христианские общины на Среднем Западе,
где их труд ценился фермерскими семьями [1, с. 451]. Аграрные штаты также 243
полагались на семейные дома для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей. Например, между 1866 и 1899 гг. штат Огайо учредил около 50 таких семейных домов, в которых фермерские семьи заботились о подопечных, получая один доллар в неделю за каждого ребенка [1, с. 452]. В целом подобные семейные дома можно рассматривать как предвестники современной системы фостерной заботы (или приемной семьи) в США.
Таким образом, вмешательство правительства США в жизнь несовершеннолетних, нуждающихся в защите и помощи, на ранних этапах развития системы благосостояния и социального обеспечения детей носило, скорее, характер практической озабоченности по поводу, в первую очередь, удовлетворения физических потребностей детей, чем заботы об отрицательных последствиях от жестокого и пренебрежительного отношения к детям. Однако с ростом обеспокоенности общества по вопросам злоупотреблений или причинении вреда несовершеннолетним, важность социальной защиты детства стала привлекать все большее внимание со стороны государственных организаций и федерального правительства США.
В XVIII и XIX вв. к родителям-беднякам или иммигрантам редко проявляли сострадание, они не получали финансовой помощи на детей от государства. В случаях, когда в семьях отсутствовал должный надзор за ребенком, или место, где проживал несовершеннолетний, признавалось небезопасным, а семья слишком бедной, детей часто просто изымали. Так, прообразом органов опеки и попечительства в США становятся частные организации, которые занимались изъятием несовершеннолетних у своих родителей и их размещением в специальных детских учреждениях.
К началу 1900-х гг. в США принимаются первые законы на уровне штатов по предупреждению беспризорности и жестокого обращения с несовершеннолетними, созывается первая национальная конференция для обсуждения нужд детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждается первое федеральное Бюро по делам детей. Например, Нью-Йоркское общество по предупреждению жестокого обращения с несовершеннолетними было организовано в 1877 г., в этот же период штат Нью-Йорк принимает первый закон о защите детей и наказании за жестокое обращение, что позволило выстроить правовые основания для выявления несовершеннолетних, которые подвергались жестокому обращению со стороны своей семьи, и заложило основу для создания системы правосудия по делам несовершеннолетних.
В середине ХХ в. вопрос защиты детей трансформируется из области правоприменения в область реабилитации через социальные службы. Усилия по защите детей постепенно становятся частью государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями.
К 1930-1940 гг. функции, которые когда-то выполнялись общественными организациями, передаются различным волонтерским организациям, а также судам по делам несовершеннолетних, организациям по защите детства, организациям по социальному обеспечению детей и иным вновь образованным государственным органам. Так, растущее в США признание на уровне штатов, округов и муниципалитетов ответственности за детей ознаменовало в США новую эру в направлении защиты детства. Первым шагом федерального правительства в этой области становится принятие Закона о социальном обеспечении 1935 г. (разд. 1 Титул !^Б), который разрешает перечисление федеральных субсидий
организациям, занимающимся защитой детей1. И хотя эти федеральные гранты были относительно небольшими по сумме, они становились своего рода стимулом для штатов по созданию таких организаций и разработке программ социальных услуг на местном уровне. Также в данном законе разработана программа помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предполагающая финансовую помощь малоимущим одиноким матерям, предусмотрено ограниченное федеральное финансирование в целях поощрения штатов к созданию профилактических служб по работе с социально незащищенными детьми. Однако на практике штаты используют эти средства в основном для оплаты фостерного воспитания (приемных семей), а не для оказания поддержки семьям, чьи дети остались дома.
В течение следующих нескольких десятилетий расширяется круг полномочий организаций, занимающихся защитой детства. Финансирование организаций по защите детей на федеральном уровне постепенно увеличивалось, поэтому штаты начинают требовать, чтобы размер их субсидий соответствовал размерам федеральных грантов.
В 1950-е гг. правительство на федеральном уровне начинает осознавать, что многие нуждающиеся дети не участвуют в социальных программах. В частности, организации по социальному обеспечению детей во многих штатах отказывались от имени детей незамужних матерей-одиночек и других родителей, чье поведение считалось аморальным, от получения субсидий по таким программам. В большинстве случаев дети не получали ничего, несмотря на нужду в финансовой помощи. В 1960 г. произошло событие, которое стало известно в США как «инцидент в Луизиане»: штат Луизиана исключил 23 000 детей из списка на получение социальных пособий, поскольку было установлено, что их матери родили ребенка вне брака. Хотя подобные случаи имели место и в других штатах, инцидент в Луизиане побудил Департамент здравоохранения, образования и социального обеспечения США принять т.н. Правило Флемминга (названное в честь Артура Флемминга, секретаря Департамента) [2, с. 11-13], в котором было зафиксировано, что штаты не могут игнорировать потребности детей, проживающих в семьях, которые считаются непригодными или недостойными для проживания. Согласно данному Правилу штаты, во-первых, должны оказывать услуги по подбору подходящего места проживания несовершеннолетнему, а во-вторых, размещая несовершеннолетнего в подходящем месте, продолжать выплачивать ему социальные субсидии. Поправки 1961 г. к Закону о социальном обеспечении 1935 г. закрепили Правило Флемминга. Чтобы помочь штатам в его соблюдении, поправками создавалась фостерная система (система приемных семей) для поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, штаты получали доступ к федеральным финансовым фондам, поддерживающим заботу о несовершеннолетних, которые были возвращены из домов, непригодных для проживания.
Поправки 1962 г.2 к Закону о социальном обеспечении 1935 г. подчеркивали важность социального обеспечения детей, а также потребовали от социальных
1 The Social Security Act. August 14, 1935. [H. R. 7260]. URL: https://www.ssa.gov/ history/35act.html (дата обращения: 12.06.2018).
2 Public Welfare Amendments of 1962. P.L. 87-543. Approved July 25, 1962 (76 Stat. 172) Sec.
141. [42 U.S.C. 1382e note]. URL: https://www.ssa.gov/OP_Home/comp2/F087-543.html (дата об-
ращения: 12.06.2018). 245
организаций на уровне штатов сообщать в суды по делам несовершеннолетних о детях — кандидатах на изъятие из семей.
В 1967 г. Конгресс США внес вносит поправки в Закон о социальном обеспечении 1935 г. об обязательности фостерной заботы на территории всех штатов. В 1974 г. Конгресс США принял один из первых важных федеральных законов — Закон о предупреждении жестокого обращения с детьми (CAPTA, Государственный закон 93-247)4 В обмен на федеральное финансирование данный Закон требует, чтобы штаты устанавливали процедуры отчетности о жестоком обращении с детьми. Последствием принятия такого Закона стало расширение программы фостерной заботы, но обязательность отчетности привела к быстрому росту числа несовершеннолетних, изъятых из своих семей и помещенных в приемные.
В связи со сложившейся ситуацией законодатели на федеральном уровне все больше начинают беспокоиться о том, что многие несовершеннолетние были изъяты из своих семей без необходимости, и что, пока они находились в приемных семьях, штатами не было предпринято достаточно усилий для их воссоединения с биологической семьей. Высказывались также опасения по поводу отсутствия надзора в системе опеки и попечительства.
Закон об усыновлении и безопасности 1997 г. (ASFA, Государственный закон 105-89) внес существенные изменения в положения о социальном обеспечении детей4. Основные положения Закона были разработаны с целью гарантирования безопасности, постоянства и благополучия детей; поощрения штатов в ускорении принятия решений по несовершеннолетним, находящимся в приемных семьях; увеличения количества усыновлений посредством финансового поощрения; определения критериев эффективности системы отчетности штатов.
В 1980 г. Конгресс США принял Закон о материальной помощи семьям, усыновившим детей, и благополучии детей (разд. IV-E, Государственный закон 96-272)5. Следует отметить, что современная система социальной защиты детей в США основана на этом Законе, который впервые уточнил важность федеральной роли в управлении и надзоре за социальным обеспечением детей. В частности, Закон установил первые процессуальные нормы на федеральном уровне, регулирующие организацию социального обеспечения детей, планирование и проверку фостерной семьи; потребовал от штатов разрабатывать план работы организаций социального обеспечения детей для сохранения семей с помощью применения профилактических мер; определил значительную роль судов по делам несовершеннолетних. В результате принятия данного Закона количество несовершеннолетних в приемных семьях и средняя продолжительность пребывания в них сократились в течение короткого периода в начале 1980-х гг.
Следует отметить, что исторически так сложилось в США, что отдельные штаты проводили собственную политику в сфере защиты детства и социального
S 3 An Act to provide financial assistance for a demonstration program for the prevention, iden-
tification, and treatment of child abuse and neglect, to establish a National Center on Child Abuse and Neglect, and for other purposes. U.S. Sen. Walter F. Mondale, D-MN, on 3/13/73. Public law 93-247. URL: https://www.govtrack.us/congress/bills/93/s1191 (дата обращения: 12.06.2018).
4 An act to promote the adoption of children in foster care. H.R. 867. November 19, 1997. URL: https://www.congress.gov/bill/105th-congress/house-bill/867 (дата обращения: 12.06.2018).
5 Adoption Assistance And Child Welfare Act of 1980. P.L. 96-272. Approved June 17, 1980 (94 Stat. 500). Adoption and Safe Families Act of 1997 (P.L. 105-89, Amended Title IV-E of the Social Security Act). URL: https://www.ssa.gov/0P_Home/comp2/F096-272.html (дата обращения:
246 12.06.2018).
Н.Н. Липкина • Состояние необходимости в общем международном праве
обеспечения детей. В соответствии с Конституцией США действительно роль федерального правительства в обеспечении социального благополучия детей достаточна ограничена, однако эта роль в течение эволюции развития федерального законодательства постепенно усиливалась, поскольку федеральное финансирование дополнялось новыми правилами и требованиями. Это означало, что ответственность со стороны штатов в достижении положительного исхода в решении вопросов, касающихся защиты детства и социального обеспечения детей, возрастала.
Таким образом, расширение влияния федерального правительства США на формирование государственной политики в области защиты национального благосостояния детей затрагивает два момента; во-первых, в области соотношения прав и обязанностей федерального правительства и правительства на уровне штатов с целью защиты детства; во-вторых, в области соотношения прав и обязанностей родителей и ребенка, а именно, когда общественное мнение склоняется на сторону сохранения родительских прав, цель сохранения семьи имеет первостепенное значение, и наоборот, колебания в сторону поддержки прав детей приводят, прежде всего, к усилению внимания со стороны государства в сфере обеспечения безопасности и благосостояния детей.
References
1. Myers J.E.B. A Short History of Child Protection in America // Family Law Quarterly. 2008-2009. Vol. 42. № 3. Р. 449-463.
2. Jackson S, Brissette-Chapman Sh. Serving African American Children: Child Welfare Perspectives. New Brunswick (USA) and London (UK), 1997. 274 р.
УДК 341.1/8
Н.Н. Липкина
СОСТОЯНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ В ОБЩЕМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ И СООТНОСИМЫЕ КОНСТРУКЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Введение: в условиях расширения сферы охвата международного права, сопровождающегося его фрагментацией, вопросы соотношения общего международного права и т.н. специальных (автономных) режимов приобретают особую актуальность. При
© Липкина Надежда Николаевна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_intlaw@ssla.ru
© Lipkina Nadezhda Nikolaevna, 2018
Candidate of law, Associate professor, Associate professor of the International law department ( Saratov State Law Academy)
* Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 18-011-00660 «Обстоятельства, исключающие противоправность деяния: анализ функционального значения и параметров применимости в международном праве прав человека».
