CC BY
18АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
АНАТОЛИЙ ПАВЛОВИЧ ШЕРГИН,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, почетный член РАЮН, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЛИКТНОСТИ1
Дана научная оценка административной деликтности как одной из угроз национальной безопасности, проанализирован опыт исследований проблем противодействия этой угрозе, предложены направления дальнейших научных разработок данных проблем.
Ключевые слова: административная деликтность, административная политика, административная деликтология, административно-деликтное право.
A.P. Shergin, RF Honored Scientist, DSc (Law), Professor, Honorary Member of the Russian Academy of Legal Sciences, Chief Researcher, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: vnii59@yandex.ru, tel.: 8 (495) 915-40-25.
Studying problems of administrative delicts.
The scientific assessment of administrative delicts as one of the threats to the national security is given, the experience of studying problems of counteracting this threat is analyzed, areas for the further elaboration of these problems are suggested.
Key words: administrative delicts, administrative policy, administrative delictology, administrative-delictual law.
Одной из угроз национальной безопасности в довании данных проблем. Не пытаясь охватить
публичной сфере, наряду с преступностью, явля- весь их спектр, в настоящей статье предпринята
ется административная деликтность. Она в силу попытка оценить состояние научной разработки
масштабности, разнообразия форм противо- проблем административной деликтности и вы-
правного поведения представляет существенную делить наиболее перспективные исследования,
опасность для охраняемых законом прав, свобод ориентированные на повышение эффективности
и интересов физических лиц и организаций. По- административно-юрисдикционной деятельно-
этому важны объективная научная оценка адми- сти органов внутренних дел. нистративной деликтности, учет возможностей Предварительные замечания. Администра-
государства в снижении порога ее опасности, тивная деликтность - сложный социально-право-
выработка стратегии противодействия админи- вой феномен, обладающий множеством сторон.
стративным правонарушениям. Для органов вну- С методологических позиций важен комплекс -
тренних дел это вопросы первостепенной важ- ный подход к ее исследованию, позволяющий
ности, поскольку предупреждение и пресечение раскрыть существенные характеристики данного
административных правонарушений, а также про- феномена: природу и проявления администра-
изводство по делам об административных право- тивной деликтности, ее нормативную составля-
нарушениях в соответствии со ст. 2 Федерального ющую, цели и механизм противодействия этой
закона «О полиции» отнесены к основным на- угрозе правопорядку и др.
правлениям деятельности полиции. И совершен- Первое направление исследований свя-
но оправданно, что проблемы противодействия зано с уяснением самой сути административной
административной деликтности являются при- деликтности, ее социально-правовой характе-
оритетными в деятельности ВНИИ МВД России, ристикой и детерминацией. Прежде чем плани-
который накопил значительный опыт в иссле- ровать и осуществлять противодействие данной
угрозе безопасности, необходимо определение ее понятия, основных параметров. Заметим, что в прежних научных разработках вопросов административной ответственности основное внимание уделялось административным правонарушениям. Но административная деликтность, равно как и преступность, это не только сумма соответствующих противоправных деяний, а их совокупность, определяющая ее как деструктивную систему. В современной правовой науке она определяется именно в таком понимании как совокупность совершаемых административных правонарушений на определенной территории (в стране, регионе, районе) за соответствующий период времени. Основными характеристиками административной деликтности, равно как и преступности, являются ее состояние, динамика и структура.
Первые же попытки исследований состояния административной деликтности натолкнулись на отсутствие соответствующих статистических сведений. В современной России нет единой формы статистической отчетности о применении административной ответственности для всех многочисленных субъектов административной юрисдикции (судов, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностных лиц органов исполнительной власти и др.), разрозненная ведомственная отчетность не дает полной и объективной информации о состоянии административной деликтности. Общий вал совершаемых в стране административных правонарушений оценивается экспертами ориентировочно в сто миллионов ежегодно. Львиная их доля (около 70 млн) выявляется сотрудниками органов внутренних дел (полицией).
Количественные изменения административной деликтности за определенные периоды времени характеризуют ее динамику, на которую оказывают влияние многочисленные факторы (социально-экономические условия, изменения законодательства об административной ответственности, ориентация административной практики и др.). Так, например, масштабная декриминализация 2003 и 2011 гг. дала прирост административно наказуемых деяний за счет декри-минализированных составов преступлений.
Не остается неизменной и структура административной деликтности, которая отражает в определенной мере структуру административ-но-деликтного закона. В научных исследованиях традиционно уделялось внимание наиболее распространенным видам административных правонарушений против общественного порядка и общественной безопасности. Современная структура административной деликтности, как
показали научные исследования2, претерпела существенные изменения, наметилась тенденция повышения удельного веса административных правонарушений в сфере экономики, против прав человека и гражданина и др. Все изменения в названных характеристиках административной де-ликтности должны отслеживаться и учитываться при формировании административной политики и ее реализации. Но первоочередной задачей в этом направлении остается восстановление утраченной единой формы статистической отчетности о применении законодательства об административной ответственности.
В арсенале средств противодействия административной деликтности приоритет принадлежит предупреждению правонарушений. Но эффективным оно становится, если направлено на нейтрализацию истоков противоправного поведения. Исследование причин административных правонарушений не без оснований связывается со становлением нового научного направления -«административной деликтологией». В 80-х годах сотрудники ВНИИ МВД СССР совместно с ИГиП АН СССР участвовали в научной программе «Проблемы административной деликтологии», проводили ряд исследований по выявлению причин отдельных категорий административных право-нарушений3. Эти первые наработки получили логическое продолжение в исследовании Н.П. Мышляева, который впервые обратился к теории административной деликтологии как самостоятельной науке о причинах административных правонарушений и мерах по их предупреждению4. Авторские теоретические посылки были апробированы в исследованиях причин административной деликтности в конкретных регионах, что позволило предложить рекомендации по их нейтрализации. Эта эстафета была подхвачена другими исследователями, защищено полдюжины докторских диссертаций, осуществлены научные разработки по предупреждению отдельных видов административных правонарушений. К сожалению, ренессанс административной деликтологии длился недолго. Необходимы дальнейшие исследования, ориентированные не только на углубление теории административной деликтологии, но и разработку методики изучения причин конкретных видов административных правонарушений, организацию работы полиции и других государственных органов по их предупреждению.
Второе направление исследований ориентировано на выработку научно обоснованной модели административно-деликтного закона. Этот аспект изучения административной деликтности обусловлен тем, что она является правовым явле-
и и
И
э о а С
Б
О
ю
<
а С
и О X ю К
н
<
а н и К X
к
5
нием, имеющим определенные нормативные параметры. Только закон может определять, какое деяние признается административным правонарушением. Это требование было воплощено в двух кодификациях административно-деликтного законодательства, в подготовке которых приняли участие научные сотрудники ВНИИ МВД России (СССР). Напомню, что проект первого кодекса об административной ответственности был разработан в Институте, прошел апробацию в МВД СССР и был одобрен Научным советом Министерства задолго до принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.)5.
С принятием в 2001 г. КоАП РФ была создана единая кодифицированная правовая база противодействия административным правонарушениям. За время действия данного кодекса принято более 400 федеральных законов, которые существенно изменили его содержание. Но изменилась и современная административная деликт-ность, которая стала сложнее, разнообразнее, опаснее. Локальные многочисленные дополнения и изменения КоАП РФ исчерпали свой ресурс. Научными сотрудниками ВНИИ МВД России инициирована подготовка и принятие двух кодексов: Кодекса РФ об административной ответственности, регулирующего основания и меры данного вида юридической ответственности, и Админи-стративно-юрисдикционного процессуального кодекса РФ, определяющего механизм реализации административной ответственности6. Такая модель третьей кодификации административно-деликтного законодательства была поддержана участниками круглого стола на тему: «Законодательство об административной ответственности: состояние, проблемы, перспективы», который был проведен 3 марта 2014 г в Государственной Думе. К сожалению, отдельные депутаты склоняются в очередной раз к косметической реформе действующего КоАП РФ, что не решит, по нашему мнению, задачи создания современной нормативной базы противодействия административной деликтности.
С нормативным аспектом противодействия административной деликтности связан и вопрос о статусе норм об административной ответственности, который до сих пор порождает дискуссии. Нами обоснована концепция административно-деликтного права как самостоятельной отрасли российского права, имеющей свой предмет, метод регулирования и обособленную нормативную базу в виде КоАП РФ7. Его трактовка как отрасли права, регулирующей основания и меры административной ответственности, меняет не толь-
ко представление о современной структуре российского права, но и закладывает теоретическую базу раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности.
Оптимизация административно-деликтного законодательства предполагает тщательный отбор деяний, за которые следует устанавливать административную ответственность. Но реализация этого требования затруднена отсутствием критериев, с помощью которых законодатель осуществляет перевод фактического поведения в юридическую конструкцию «административное правонарушение». Такой перевод социального в юридическое получил наименование административной деликтолизации, под которой понимается нормативное признание деяния административным правонарушением. В отличие от криминологии, где понятие криминализации разработано в теоретическом и прикладном планах, феномен административной деликтолизации практически не освоен в современной правовой доктрине. Пока исследования в этой области носят, скорее, постановочный характер, и их результаты недостаточны для использования в законотворческой деятельности8. Необходима обстоятельная разработка теории административной деликтолизации. Она важна не только для развития науки административно-деликтного права и административной деликтологии. Прикладной ее аспект состоит в разработке рекомендаций для законодателя - чем надлежит ему руководствоваться при введении (отмене) того или иного административно-правового запрета.
Третье направление исследований имеет целью разработку оптимальной модели противодействия административной деликтности. Данный блок правоохранительной деятельности охватывает широчайший круг проблем - определение вектора, средств, организационных форм противодействия административной деликтности.
В этом ряду одной из важнейших задач в сфере обеспечения правопорядка является разработка государственной политики противодействия административной деликтности. Масштабы и повышение опасности этой угрозы настоятельно требуют научно обоснованной и понятной для общества, государства и граждан политики государства в этой сфере. К сожалению, концепция административной политики Российской Федерации, подготовленная ВНИИ МВД России в 2002 г. и одобренная на Всероссийской научно-практической конференции в Московском университете МВД России в 2003 г., так и осталась доктриной. Министерство не выступило инициатором разра-
ботки такой концепции. Сейчас даже детализация последней не представляется оптимальным решением данной проблемы.
Речь должна идти о выработке единой государственной политики борьбы с противоправными деяниями. При ее подготовке целесообразно исходить из следующих положений:
Во-первых, организация деятельности полиции, равно как и других правоохранительных структур, должна опираться на знание природы, проявлений, интенсивности всех угроз правопорядку. Для действующей организации борьбы с правонарушениями характерна гипертрофия уголовной политики, которая ориентирована на противодействие одной угрозе - преступности, о чем свидетельствует содержание федеральных программ борьбы с преступностью, планы работы МВД России и других ведомств. За пределами этой политики остается самый масштабный блок противоправных проявлений в публичной сфере - административная деликтность, которая оказывает существенное влияние на состояние, структуру и динамику преступности.
Во-вторых, большинство преступлений и административных правонарушений близки по своим основным характеристикам (детерминации, содержанию, субъектному составу и др.). Административно-деликтное и уголовное законодательство решают, как справедливо заметил первый заместитель председателя Верховного Суда РФ П.П.Серков, одну стратегическую задачу борьбы с противоправностью. Это находит отражение в УК РФ и КоАП РФ, в которых установлена ответственность за более чем сто смежных составов преступлений и административных правонарушений. И здесь важна не только их правовая оценка следователем, дознавателем, участковым инспектором полиции, но и использование потенциала административной ответственности в превенции преступлений. Поэтому необходимо формирование в УК РФ и КоАП РФ более гибкой модели интеграции уголовной и административной ответственности, используя такие институты, как составы с административной преюдицией, замена уголовной ответственности административной и др., о чем уже неоднократно говорили руководители государства, ученые и правоприменители.
В-третьих, единство политики в борьбе с правонарушениями предполагает сбалансированность подходов к формированию уголовного и административно-деликтного законодательства, которые в настоящее время развиваются разнонаправленно. Так, если декриминализация 2003 и 2011 гг. привела к дальнейшей гуманизации уго-
ловной ответственности, то КоАП РФ демонстрирует противоположную тенденцию (расширяется применение административного ареста, растут размеры административного штрафа, правоприменители лишены возможности применения смягчения административного наказания и др.). Это приводит к тому, что лицо, совершившее административное правонарушение, фактически лишается тех форм снисхождения, применение которых уголовное законодательство предусматривает в отношении преступников. Тем самым утрачивается один из стимулов правомерного поведения.
Организационный аспект противодействия административной деликтности охватывает широкий спектр вопросов. К ним относятся планирование работы МВД России по применению административно-деликтного законодательства с учетом существенного изменения его норм и адекватной оценки современной административной деликтности; мониторинг административно-юрисдикционной практики полиции; выработка научных прогнозов развития административной деликтности; обеспечение законности в правоприменительной деятельности полиции. Особо хотелось обратить внимание на последнее, связанное с недостаточной подготовленностью сотрудников полиции к административно-юрис-дикционной деятельности (Предложения и программа курса «Административно-деликтное право» были разработаны еще в 1994 г. и опубликованы в журнале «Государство и право», № 8-9). Но эти предложения были проигнорированы, и в результате сотрудники полиции, как и раньше, демонстрируют слабое знание административ-но-деликтного законодательства. Результат такого «профессионализма» известен: массовые нарушения законности при применении данного законодательства, о чем свидетельствует представление Генеральной прокуратуры от 13 ноября 2013 г. Министру внутренних дел РФ. Возможности ведомственного контроля за данной деятельностью, дисциплинарной практики весьма ограниченны. Правоприменитель должен быть грамотным, досконально знать применяемые им правовые нормы, которые стали сложнее. Но введение учебного курса «Административно-деликт-ное право» в вузах МВД России, о необходимости которого говорим уже не первое десятилетие, откладывается в очередной раз. Хотелось бы видеть большую заинтересованность Министерства в решении этих важных для совершенствования административно-юрисдикционной деятельности полиции вопросов.
Все названные и другие проблемы противо-
U U И
э о а X
S
о
со
<
а X
и О X со S
H
<
а н и S X X
s
5
и и ы ¡3 о
а С
Б
О
со
<
а С
Ы
0
1 ш К
а ь и К X
к
действия административной деликтности требуют обстоятельной научной проработки. Необходимо подготовить с учетом потребностей практики долгосрочную научную программу совершенствования административно-юрисдикци-онной деятельности органов внутренних дел, в реализации которой должны принимать участие все научные учреждения и вузы МВД России. Расширение фронта научных исследований потребует и более активной работы Координационного совета ВНИИ МВД России по административно-правовой проблематике.
1 Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы КонсультаньПлюс.
2 Дугенец А.С. Административная деликтность в России: состояние, динамика и средства противодействия // Административное право и процесс. 2004. № 1; Басарев Е.Ф. Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; и др.
3 Дюжаев А. В. Рецидив административного проступка: дис. ... канд. юрид наук. - М.: ВНИИ МВД СССР, 1979.
4 Мышляев Н.П. Административная деликтология: вопросы теории и практики: монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2002. В 2004 г. им защищена докторская диссертация по данной проблеме.
5 Шергин А.П. Сорок пять лет административно-правовым исследованиям во ВНИИ МВД России // Административное право и процесс. 2014. № 8.
6 Шергин А.П. Третьей кодификации административно-деликтного законодательства нет альтернативы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти д-ра юрид. наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина. - СПб., 2012. Ч. 1.
7 Шергин А.П. Административно-деликтное право и законодательство (статьи, выступления, размышления). - М.: ВНИИ МВД России, 2015.
8 Поспелова Л.И. Проблемы кодификации администра-тивно-деликтного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. - М., 2002; и др.
