CC BY
9АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
АНАТОЛИЙ ПАВЛОВИЧ ШЕРГИН,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ВЫБОР МОДЕЛИ ТРЕТЬЕЙ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА1
Обоснована необходимость третьей кодификации административно-деликтного законодательства, рассмотрены варианты решения этой нормотворческой задачи, высказана целесообразность раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, административно-деликтное право, кодификация.
A.P. Shergin, RF Honored Scientist, DSc (Law), Professor, Chief Researcher Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: [email protected], tel.: 8 (495) 915-18-85.
Choosing the third codification model of the administrative and tortuous legislation.
Need for the third codification model of the administrative and tortuous legislation is substantiated, variants of solving this rule-making task are examined, opinions about the reasonability of separate codification for material and procedural norms of administrative liability are expressed.
Key words: administrative liability, administrative and tortuous legislation, codification.
Основную угрозу правопорядку представляют не только преступность, но и административная деликтность. Административные правонарушения в современной России - наиболее распространенная форма противоправного поведения, затрагивающая практически все сферы общественных отношений и оказывающая существенное влияние на преступность. Поэтому поиск путей повышения эффективности противодействия данной угрозе национальной безопасности остается постоянной заботой государства, которое устанавливает, какие деяния являются административными правонарушениями, какие меры административной ответственности могут быть применены за их совершение, создает систему органов, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенствует систему законодательства об административной ответственности.
Динамика данного законодательства, направленность административной политики не остаются неизменными, они неотделимы от социально-экономического развития государства,
от потребностей административно-юрисдикци-онной защиты общественных отношений, уровня научной разработки проблем административной ответственности. Отечественное администра-тивно-деликтное законодательство прошло в своем развитии три основных этапа: 1) доко-дификационный (1917-1984 гг.), характеризующийся наличием многочисленных нормативных актов об административной ответственности различного уровня, отсутствием единого законодательного определения порядка и механизма его реализации; 2) первая кодификация (1984 г.), в результате которой был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, - комплексный нормативный акт, объединивший материальные, компетенционные и процессуальные нормы об административной ответственности; 3) вторая кодификация (2001 г.) - принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на основе Конституции Российской Федерации и его совершенствование.
Десятилетие действия КоАП РФ дает, по нашему мнению, основания для его оценки и прогно-
за дальнейшего развития административно-де-ликтного законодательства. В отличие от своего предшественника - КоАП РСФСР, в котором были аккумулированы нормы об административной ответственности СССР, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (2001 г.), действующий с 1 июля 2002 г, является кодексом нового государства, построенного на принципах правового государства, уважения прав и свобод человека и гражданина. В нем в соответствии с Конституцией РФ и международными правовыми нормами, федеральным устройством государства закреплена двухуровневая система административно-деликтного законодательства, определены основания и порядок применения административной ответственности. Динамичное развитие общественных отношений в современной России предопределило потребность значительных новаций действующего Кодекса2. За прошедшее десятилетие принято 243 федеральных закона, существенно изменивших содержание КоАП РФ: введено 203 новых статьи, значительная часть статей получила новую редакцию (многие статьи реформировались неоднократно). Это свидетельствует о том, что законодатель оперативно реагирует на новые угрозы правопорядку, вводя новые административно-правовые запреты и совершенствуя механизм реализации административной ответственности. Но локальные изменения, по мнению многих правоприменителей, правозащитников и исследователей проблем административной ответственности, исчерпали себя, и КоАП РФ признается несовершенным правовым инструментом противодействия административной деликтности.
Одним из основных недостатков действующего регулирования административной ответственности, по нашему мнению, является бессистемность формирования нормативного материала в действующем КоАП РФ. Этому в немалой степени способствует и отсутствие концепции административной политики, призванной определять вектор развития законодательства об административной ответственности. Любая система предполагает как наличие ее связей с иными внешними системами, так и согласованность внутренних связей, цементирующих единство самой системы.
Внешние связи характеризуют степень встроенности действующего административно-деликтного законодательства в общую правовую систему Российской Федерации, согласованность с другими отраслями законодательства. К сожалению, этим требованиям КоАП РФ соответствует не в полной мере. Неудачными являются прежде всего совместная кодификация материальных и процессуальных норм об администра-
тивной ответственности в отличие от парной кодификации других отраслей российского деликтного законодательства (УК РФ - УПК РФ, ГК РФ - ГПК РФ), двойственность процессуального порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях на основании КоАП РФ и АПК РФ и др. Несмотря на близость правовых характеристик КоАП РФ и УК РФ, многие однотипные вопросы получили в них различные нормативные решения, что приводит порой к курьезам. Так, ч. 2 ст. 14.12 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии, совершенное повторно, предусмотрена, наряду с административным штрафом, конфискация транспортного средства; уголовно-правовой аналог - ст. 171 УК РФ «Незаконное занятие предпринимательской деятельностью» -конфискацию не предусматривает.
Внутренняя согласованность нормативного материала в КоАП РФ также оставляет желать лучшего. Так, в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушених» легализирована надзорная инстанция в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 30.1230.19 КоАП РФ), названия других инстанций в Кодексе даже не упомянуты. Понятийный аппарат не получил единообразного и логического закрепления, на что уже обращалось внимание многими исследователями3. Основная функция админи-стративно-юрисдикционного процесса - административное преследование - впервые упомянута в новой главе 291 КоАП РФ «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях», но в центральной норме процессуального раздела - 24.1 КоАП РФ «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» - она даже не названа. Основные характеристики админи-стративно-юрисдикционного процесса (функции, инстанции и др.), в рамках которого реализуется административная ответственность, в действующем КоАП РФ не представлены.
Обратим внимание также на анахронизм многих норм КоАП РФ, который является, по существу, «заложником» советского законодательства об административной ответственности. Если в КоАП РСФСР воспроизведение нормативных актов высших органов государственной власти СССР было вынужденным, то отсутствие тотальной ревизии советских административно-правовых запретов при второй кодификации трудно чем-то объяснить.
Указанные и другие недостатки свидетельствуют о необходимости радикальной реформы административно-деликтного законодательства в виде третьей его кодификации, альтернативы
которой, по нашему мнению, нет4. Несмотря на обилие предложений о путях дальнейшего развития российского административно-деликтного законодательства, они сводятся практически к двум вариантам: 1) подготовке новой редакции действующего КоАП РФ и 2) раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Следует особо отметить, что сторонники обеих моделей кодификации административно-деликтного законодательства представили не только свои доктринальные аргументы, но и авторские проекты соответствующих кодексов. Остановимся, прежде всего, на теоретических предпосылках выбора модели решения этой важной нормотворческой задачи.
Выбор путей кодификации рассматриваемого законодательства во многом предопределен различиями в оценке статуса норм об административной ответственности. Примечательно то, что большинство исследователей признают обособленность названных правовых норм, подчеркивают их отличия от других административно-правовых норм, но на этом единодушие их заканчивается. Одни ученые традиционно относят нормы, устанавливающие административную ответственность, к административному праву5. И такая позиция не случайна, поскольку длительное время административная ответственность рассматривалась в качестве одного из институтов административного права. Но последнее, наряду с гражданским правом, является маточной отраслью отечественного права, и отпочковавшиеся от нее правовые образования живут уже своей жизнью. Основные характеристики современных норм об административной ответственности (предмет, метод, наличие обособленной нормативной базы) свидетельствуют о сущностных отличиях административного и администра-тивно-деликтного права. Последнее имеет свой предмет регулирования в виде административно-деликтных отношений, свой метод регулирования - административные наказания, обособленную нормативную базу в виде КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Административное право регулирует управленческие отношения, админи-стративно-деликтное право - вопросы одного из видов юридической ответственности. Эти аргументы позволили нам обосновать вывод о том, что совокупность норм, регулирующих административную ответственность, является самостоятельной отраслью российского права - адми-нистративно-деликтным правом6. Такой подход к характеристике норм об административной ответственности разделяют многие ученые7.
В последние годы в ходе дискуссии о реформе административного права высказаны суж-
дения о том, что совокупность норм об административной ответственности представляет одну из подотраслей административного права. С.Д. Хазанов, выделяя в административно-правовой сфере отдельные группы общественных отношений, требующих особых административно-правовых режимов воздействия, в зависимости от целевого предназначения, процессуальной формы осуществления, основания и порядка возникновения, изменения и прекращения правового положения участников и используемых ими средств реализации правосубъектности, характера используемых мер защиты называет среди них административно-деликтные отношения, которые, по его мнению, образуют подотрасль административного права - административно-деликтное право8. Обособленность администра-тивно-деликтных отношений никто под сомнение не ставит. Однако только такой аргументации для вывода об отождествлении названных отношений с подотраслью административного права явно недостаточно. Общие характеристики отрасли права являются едиными для ее структурных образований (подотрасли, институты и др.), именно они (предмет, метод регулирования, обособленная нормативная база) цементируют такое правовое образование. По этим характеристикам административно-деликтное право обладает, как уже указывалось выше, статусом самостоятельной отрасли российского права.
Для выбора модели кодификации норм об административной ответственности важно не только общее статуирование их совокупности, определяющее место в правовой системе, но и учет характера, содержания данных правовых норм. Диапазон их регулирующего воздействия весьма разнообразен. Обращая на это внимание, Б.М. Лазарев отмечал, что законодательство об административной ответственности объединяет нормы: во-первых, о составах правонарушений; во-вторых, об органах (должностных лицах), правомочных решать дела об административных правонарушениях (с указанием круга дел, подведомственных каждому из них), и, наконец, в третьих, о порядке производства по делам об административных правонарушениях и исполнении постановлений по этим делам. Обусловлено это тем, что нормы всех трех групп, обладая относительной самостоятельностью, базируются на общих предписаниях, интегрирующих эти нормы в единую отрасль законодательства - законодательство об административных правона-рушениях9. Такая оценка норм об административной ответственности, по существу, отражала содержание КоАП РСФСР 1984 г., объединившего материальные, компетенционные и процессуальные нормы об административных правона-
рушениях. Смешанную кодификацию названных правовых норм законодатель сохранил и в действующем КоАП РФ 2001 г. Не случайно в научной литературе высказывается мнение о том, что административно-деликтное право построено на единстве материальных и процессуальных норм об административной ответственности.
А.В. Кирин в своей докторской диссертации подчеркивает, что «...лишь в жесткой предметной связке с материальными административно-де-ликтными отношениями и на их основе, в качестве дополнительного и исключительно служебного предметного предназначения соответствующих процессуальных норм, отношения процедурного характера могут рассматриваться в общей подо-траслевой системе административно-деликтного регулирования»10. Приведенный тезис о связке материальных и процессуальных норм об административной ответственности, о примате первых не вызывает сомнений, он базируется на общих постулатах взаимодействия материального и процессуального права. Однако единство правового регулирования материальных и процессуальных норм об административной ответственности, которое подчеркивает автор, еще не является бесспорным аргументом объединения этих норм в рамках одной отрасли (подотрасли) права - ад-министративно-деликтного права. Заметим, что юридическая ответственность и механизм ее реализации не являются однотипными феноменами. Не случайно законодатель «разводит» их в других деликтных отраслях права по признакам материального и процессуального регулирования, закрепляя так называемую парную кодификацию норм (УК - УПК, ГК - ГПК). В силу системности однотипных правовых категорий целесообразна раздельная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Тем более, автор признает за административно-деликтным процессом статусную суть как полноценного юридического процесса11, регулирующего процедурные отношения именно и только в связи с административными правонарушения-ми12, рассматривает его как полностью кодифицированный законодательно комплекс процессуальных норм применительно к сфере регулирования административной ответственности13. Приведенные суждения исходят, по существу, из структуры действующего КоАП РФ, объединяющего материальные, компетенционные и процессуальные нормы об административной ответственности. Такая оценка норм административно-деликтного права приводит авторов к выводу о сохранении данного подхода и в будущем регулировании административной ответственности. Но столь ли совершенна смешанная кодификация рассматриваемых норм? Выскажем свои сомнения.
Во-первых, взаимосвязь материальных и процессуальных норм никто не отрицает. Но каждая из этих совокупностей имеет свой обособленный предмет регулирования. Первые определяют основания и меры административной ответственности, вторые - порядок ее реализации. Такое разделение функций названных норм задолго до первой их кодификации блестяще обосновал видный ученый-административист И.А. Галаган в двух своих книгах, посвященных вопросам материального и процессуального регулирования административной ответственности14. Следует заметить, что разработанный во ВНИИ МВД СССР в 1976 г. первый проект кодекса РСФСР об административной ответственности объединял только материальные нормы, определяющие основания и меры административной ответственности. Разработчики данного проекта исходили из того, что процессуальное регулирование должно быть предметом самостоятельного кодекса15. К сожалению, законодатель реализовал в КоАП РСФСР 1984 г. идею смешанной кодификации норм об административной ответственности.
Во-вторых, раздельная кодификация материальных и процессуальных норм, регулирующих юридическую ответственность, - не новелла для отечественного законодательства и нормотворче-ской практики других государств. И системность деликтного законодательства диктует однотипный вариант нормативной организации этих правовых норм. Применительно к уголовному и гражданскому законодательству он уже апробирован не одним столетием (УК - УПК, ГК - ГПК). Нельзя игнорировать и опыт раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности других государств (Польши, Республики Беларусь, Республики Украина и др.).
В-третьих, процессуальный раздел действующего КоАП РФ не соответствует потребностям эффективного регулирования механизма реализации административной ответственности. В его нормах не отражены фундаментальные характеристики юридического процесса (принципы, функции, инстанции), действующая процессуальная модель явно не рассчитана на применение усложненного (в том числе в результате декриминализации) административно-деликтного законодательства. И, пожалуй, самое главное - процессуальный раздел КоАП РФ не обеспечивает надежной защиты участников админи-стративно-юрисдикционного процесса, на что неоднократно обращали внимание как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, так и многочисленные исследователи. Анализируя административную практику, С.М. Зырянов указывает, что именно несоблюдение
административно-процессуальных норм КоАП РФ влечет отмену более 30% постановлений по делам об административных правонарушениях от числа рассмотренных судами в апелляционном, кассационном и надзорном порядке16.
Исходя из сказанного предметом администра-тивно-деликтного права, по нашему мнению, являются отношения собственно административной ответственности. Нормы, регулирующие порядок ее реализации, образуют самостоятельный вид юридического процесса - административно-юрис-дикционный процесс. В связи с этим целесообразны разработка и принятие двух самостоятельных кодексов Российской Федерации: об административной ответственности, регулирующего основания и меры административной ответственности, и административно-юрисдикционного кодекса, определяющего процессуальные отношения реализации административной ответственности.
Последний привлек в научном сообществе и в среде правоприменителей наибольшее внимание, есть уже авторские проекты (М.Я. Масленников, В.Г Татарян), свой проект административно-процессуального кодекса представил на парламентских слушаниях Уполномоченный по правам человека в РФ. Не отрицая значимости процессуального регулирования административной ответственности, заметим, что первичными являются материальные нормы административно-деликтного законодательства. Именно они определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, и виды (размеры, сроки) административных наказаний за их совершение. Отдельные коллеги высказывают мнение о том, что разработка проекта кодекса РФ об административной ответственности не представляет особой сложности, его основу составят нормы первых двух разделов действующего КоАП РФ. С таким суждением исходя из вышеупомянутой оценки действующего адми-нистративно-деликтного законодательства нельзя согласиться. Качественное реформирование данного законодательства предполагает радикальное обновление всех его норм - материальных, процессуальных, компетенционных. Остановимся на проблемных вопросах совершенствования первых - материальных норм.
Кодекс Российской Федерации об административной ответственности должен определять основания и меры данного вида юридической ответственности. Структуру его следует приблизить к структуре УК РФ (Общая и Особенная части), что создаст необходимые условия для правовой оценки смежных составов административных правонарушений и преступлений.
Одной из важных предпосылок формирования предлагаемого проекта кодекса должна стать обстоятельная ревизия действующих администра-
тивно-правовых запретов, содержащихся в КоАП РФ. Она предполагает анализ самих норм как с позиций их содержания, обоснованности, так и законодательной техники; практики их применения, результатов научных исследований. В ходе ревизии важно отбраковать устаревший нормативный материал, устранить противоречия, коллизии между нормами КоАП РФ и нормами КоАП РФ и УК РФ; провести более четкое разграничение между федеральным кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, оставив в федеральном кодексе только составы правонарушений, представляющих значительную общественную опасность.
При разработке проекта кодекса РФ об административной ответственности необходимо критически оценить результаты декриминализации (особенно 2003 и 2011 гг). Декриминализация остается одним из направлений уголовной политики, ориентированных на экономию уголовной репрессии, на гуманизацию уголовного закона. Одновременно она является одним из факторов формирования административно-деликтного законодательства. Не следует обольщаться, что деяния, переведенные из УК РФ в разряд административных правонарушений, перестали быть общественно опасными, изменились лишь их отраслевая правовая оценка и вид применяемых санкций. В связи с этим представляется целесообразным в проекте кодекса об административной ответственности предусмотреть общую норму о видах административных правонарушений по аналогии с УК РФ. Сравнительный анализ действующих административно-деликтных норм свидетельствует о различной степени общественной опасности отдельных видов административных правонарушений. Причем значительная их часть «тяготеет» к преступлениям и по логике должна влечь более суровые санкции по сравнению с другими видами административных правонарушений.
В ходе подготовки проекта необходимо решить и проблемы его соотношения с действующим УК РФ (более оптимальным вариантом была бы их одновременная разработка). Наличие однотипных институтов административно-деликт-ного и уголовного законодательства, более ста смежных составов административных правонарушений и преступлений в действующих УК РФ и КоАП РФ, динамика криминализации и декриминализации предполагают всестороннее согласование норм об административной и уголовной ответственности.
Особое внимание при разработке проекта кодекса РФ об административной ответственности нужно уделить конструированию админи-стративно-деликтных норм. Современная законодательная техника предлагает значительный
выбор приемов нормативного закрепления административной деликтолизации деяния. Для этого целесообразно использовать все типы диспозиций (описательная, бланкетная, ссылочная и др.). Учитывая насыщенность современного языка иностранными терминами, необходимо предусмотреть в проекте норму об основных терминах, используемых в кодексе.
Теперь - о кодификации процессуальных норм, определяющих механизм реализации материальных норм об административной ответственности. Эта задача должна быть решена путем разработки и принятия административно-юрис-дикционного кодекса Российской Федерации. О предмете регулирования, структуре и содержании проекта (в том числе и с другим наименованием) высказано немало суждений, поэтому определим свою позицию по наиболее дискуссионным проблемам кодификации процессуальных норм об административной ответственности.
Прежде всего - о предмете рассматриваемого проекта. Его следует рассматривать и разрабатывать только в связке с проектом кодекса РФ об административной ответственности. В администра-тивно-юрисдикционном кодексе РФ должны быть аккумулированы нормы, определяющие порядок реализации материальных норм об административной ответственности. Поэтому мы не разделяем позицию авторов, по мнению которых в таком проекте необходимо закрепить и порядок разрешения административных споров (В.П. Лукин, М.Я. Масленников и др.). Последние связаны с административной юстицией, которая реализуется путем тяжебного процесса, в нашем случае речь идет о наказательном (инквизиционном) виде процесса.
Административно-юрисдикционный кодекс РФ должен быть нормативной моделью самостоятельного вида юридического процесса - ад-министративно-юрисдикционного. Его нормы должны определять все атрибуты этого вида юридического процесса: принципы, функции, участников, стадии, доказательства, инстанции. Только совокупность таких норм образует адми-нистративно-юрисдикционный процесс. Порядок реализации административной ответственности должен быть единым, поэтому следует исключить существующий «двойственный» порядок на основе КоАП РФ и АПК РФ. Из последнего целесообразно исключить нормы, определяющие порядок рассмотрения арбитражными судьями дел об административных правонарушениях.
Таким образом, третья кодификация админи-стративно-деликтного законодательства является одной из важных задач российского нормотворчества, для решения которой имеются все необходимые предпосылки. Для реализации этой задачи целесообразно создание инициативных групп по
подготовке проектов кодекса Российской Федерации об административной ответственности и административно-юрисдикционного кодекса Российской Федерации, научной рекламы, подключение к этой работе правоприменителей, научной общественности и правозащитников.
1 Статья подготовлена с использованием СПС Консуль-тантПлюс.
2 Шергин А.П. Новации и проблемы административно-деликтного законодательства // Теория и практика административного права и процесса: Материалы 6-й Всероссийской науч.-практ. конференции с международным участием. Ч. 1. - Ростов н/Д. - Небуг, 2011. С. 21-30.
3 Тимошенко И.И. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Ростов н/Д., 2006.
4 Шергин А.П. Третьей кодификации административно-деликтного законодательства нет альтернативы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина, 22 марта 2012 г. Ч. 1. - СПб., 2012. С. 84-89.
5 Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967. С. 93.
6 Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9.
7 Круглов В.А. Административно-деликтное право Республики Беларусь: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008; Татарян В.Г. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2005; Рогачева О.С. Эффективность норм административно-де-ликтного права: Монография. - Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2011; и др.
8 Хазанов С.Д. Методологические проблемы дифференциации административно-правового регулирования // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). - М., 2003. С. 53. Такая оценка места административно-деликтного права содержится также в трудах Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова, А.В. Кирина; и др.
9 Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. - М., 1988. С. 12.
10 Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2012. С. 138. Аналогичные суждения высказаны и другими авторами. Так, П.П. Серков под административной ответственностью понимает «комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащей материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях». (Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2010. С. 13).
11 Там же. С. 183-184.
12 Там же. С. 188.
13 Там же. С. 92.
14 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое регулирование). - Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 1970. Он же. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). - Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 1976.
15 Бородин С.В., Савин М.Я., Шергин А.П.. О проекте кодекса союзной республики об административных правонарушениях // Советское государство и право. 1981. № 5.
16 Зырянов С.М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной //Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. № 1 (6). С. 13.
