CC BY
57ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
УДК 342.92 UDC 342.92
DOI 10.25797/NHP.2019.17.4.007
ГЕНЕЗИС ВОЛН КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация:
В статье рассматриваются процессы формирования административно-деликт-ного законодательства России, выделены докодификационный и кодификационный периоды формирования административного права России. Исследуется развитие
административно-деликтного законодательства РФ как волн кодификации. Ключевые слова:
История административно-деликтного законодательства РФ, периодизация ад-министративно-деликтного законодательства в виде волн.
GENESIS OF WAVES OF CODIFICATION OF ADMINISTRATIVE AND TORT LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: legislation of the Russian Federation as
The article deals with the processes waves of codification is investigated.
of formation of administrative and tort Keywords:
legislation of Russia, highlighted the pre- History of administrative-tort legislation
codification and codification periods of of the Russian Federation, periodization of
formation of administrative law of Russia. administrative-tort legislation in the form of
The development of administrative and tort waves.
Административная деликтность является основной причиной нарушения правопорядка, за которое предусмотрена административная ответственность как средство противодействия совершенному нарушению.
«Административные правонарушения были и остаются самыми распространен-
ными видами противоправного поведения (по экспертным оценкам ежегодно совершается около ста миллионов правонарушений), они посягают на права и свободы граждан, причиняют значительный вред законным интересам организаций и государства, велика и их предкриминальная опасность. Не случайно вопросам совер-
шенствования административно-деликт-ного законодательства уделяется значительное внимание. Осуществлена первая (1984 г.) и вторая (2001 г.) кодификации норм данного законодательства, сформировано законодательство об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации. Кодификация норм об административной ответственности была значительным прорывом в совершенствовании административно-деликт-ного законодательства» (Шергин 2015: 21). В связи с этим целесообразно обратиться к генезису этой проблемы.
В настоящее время проблематика адми-нистративно-деликтного права в российской науке остается малоисследованной. Чтобы разобраться в данном вопросе необходимо проанализировать возникновение и становление административного права в Российской Федерации.
Так, основоположниками проблемы развития правового механизма административной ответственности являются С.Г. Березовская, И.И. Карпец, Ю.М. Козлов, Т.И. Козырева, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Л.М. Розин, Е.В. Шори-на, О.М. Якуба.
Классиками развития проблем админи-стративно-деликтных отношений являются исследователи А.В. Кирин, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, которые в своих работах подробно обосновывают формирование в системе российского административного права новой подотрасли, выросшей из советского института административной ответственности.
Среди современников, разрабатывающих теорию административных деликтов, а также административно-правовые средства предупреждения административных
деликтов выделяются такие исследователи как М.И. Никулин, А.Б. Агапов, В.В. Денисенко, А.Н. Дерюга, И.А. Мартынов, П.П. Серков, А.П. Шергин и другие.
Современные исследователи административного права, в том числе А.В. Ки-рин, считают, что генезис административ-но-деликтного права начинается с дореволюционного периода России и насчитывает около ста пятидесяти лет. «Определены историко-правовые истоки института «маловажных преступлений» (проступков), как первоначально составной части общей системы публичных деликтов в российском законодательстве второй половины XIX в.» (Кирин 2012: 13).
В полицейском праве Российской империи, установленном «Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., «Положением о негласном полицейском надзоре» 1882 г., «Правилами производства дел о проступках» 1889 г., понятия «преступление» и «проступок» долгое время отождествлялись (Полное собрание законов Российской империи 1885). Практически до начала ХХ века эти два понятия трактовались как преступления, различавшиеся только по размеру и срокам предусмотренных для них санкций.
«Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. и «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» 1864 г. рассматривали в единстве всю совокупность составов противоправных деяний и наказаний за них (Уложение 1845, Устав 1876). Не различались преступления и проступки также в «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., в
«Уставе о предупреждении и пресечении преступлений» 1882 г. и в «Положении о негласном полицейском надзоре» 1882 г. Первым и единственным в дореволюционном праве примером формального законодательного разграничения преступлений и проступков можно считать лишь статью 3 «Уголовного уложения» 1903 г., последнего по хронологии их принятия и первого систематизированного акта уголовного законодательства Российской империи (Новое уголовное уложение 1903). Что же касается процессуальных основ «внесудебного» рассмотрения дел о маловажных проступках, то они впервые в дореволюционном законодательстве получили свое закрепление в «Правилах производства дел о проступках» в 1889 г.
Проанализировав вышеуказанные работы можно сделать вывод, что основы систематизации норм о маловажных проступках, в дальнейшем были заложены в российском законодательстве XIX в., а также их основные принципы были восприняты и использованы советским правом, отразившись в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.
Сама же кодификация административ-но-деликтного права относится уже к советскому периоду. Периодизация развития административного права состоит из нескольких этапов.
Первый этап (1917—1929 гг.) кодификации характеризуется резким отказом от дореволюционной системы права и, после красного террора и гражданской войны, постепенным возвращением к правовой либерализации в условиях НЭПа. В середине 20-х гг. ХХ в. административное право снова запрещается как элемент буржуазной науки. Начинается формирование
законодательства об административной ответственности. В 1922 г. принимается первый советский Уголовный кодекс, декреты 1921, 1922 гг., в связи с чем происходит разграничение понятий «уголовного преступления» и «административного проступка». Впервые обозначаются контуры общего правового механизма для привлечения к административной ответственности.
При втором этапе (1930—1939 гг.) кодификации отсутствуют серьезные исследования по теории административной ответственности. Однако совместным Постановлением Совнаркома РСФСР и ВЦИК от 30.03.1931 г. утверждаются Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений о наложении взысканий за их нарушение в административном порядке. Такие Положения стали самыми важными нормативно-правовыми актами в довоенной советской истории России, поскольку, благодаря им на следующие 30 лет (вплоть до 1961 года) был установлен юридический механизм административной ответственности на основе административного (внесудебного) порядка привлечения к ответственности за проступки — в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления. Также в этот период впервые появилась административная ответственность юридических лиц.
На третьем этапе (1940—1960 гг.) кодификации наступает хрущевская «оттепель» 1950-х гг., характеризующаяся нормотворчеством в сфере административ-но-деликтного регулирования и публикацией первых серьезных профильных научных работ. Происходит возрождение
административного права как отрасли уже советского права и советской юридической науки, издаются первые учебники по советскому административному праву, принимаются акты по вопросам установления административной ответственности за нарушения норм профильного и отраслевого законодательства.
Четвертый этап (1961—1980 гг.) кодификации знаменуется подписанием 21.06.1961 г. самого значимого нормативно-правового акта послесталинского периода в сфере регулирования административной ответственности — Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», которым была отменена административная ответственность юридических лиц и частично систематизированы административно-деликтные нормы в части регулирования системы и полномочий субъектов административной юрисдикции. В этот период публикуются крупные монографии концептуального характера по теории административной ответственности, административной юстиции и административного процесса.
К концу 70-х гг. ХХ в. назревает необходимость кодификации законодательства об административных правонарушениях как единой самостоятельной подотрасли, а не только частичной консолидации норм в рамках отдельных административно-де-ликтных институтов.
Пятый этап (1980—1991 гг.) кодификации начинается с 1980 г., когда принимаются Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и в 1984 году — КоАП РСФСР. Данные норматив-
но-правовые акты стали важным этапом в развитии института административной ответственности и его полноценного законодательного оформления на основе концепции комплексного регулирования материальными и процессуальными нормами административного права. Именно с этого момента к субъектам административной ответственности стали применяться меры административной ответственности за проступки.
С принятием вышеуказанного кодекса впервые на территории РСФСР возникли законные административно-правовые отношения между гражданами, должностными лицами, лицами без гражданства и юрисдикционными органами, применяющими меры административного принуждения и виды административных взысканий. «Кодекс систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность. Особенная часть документа включила ранее содержавшиеся в различных законах и подзаконных актах 153 состава административных правонарушений, которые объединились в 10 глав по объектам посягательств» (Шишкина 2015: 100).
В условиях последнего десятилетия существования СССР, подобный комплексный подход к законодательному регулированию административной ответственности доказал свою эффективность на практике. Это был устойчивый период существования этого правового механизма, рассматриваемого как вида юридической ответственности, который позволил сохранить его до 1991 г. и еще на целое десятилетие уже после распада советского государства.
В переходный постсоветский период 1990-х годов Российское законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности характеризуется противоречиями и во многом хаотичной практикой развития.
После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации российские законодатели пошли по пути разрозненного нормотворчества, приведшего к концу 90-х гг. к формированию огромного хаотичного массива профильных законодательных актов и норм. Никакие проекты нового федерального кодифицированного акта, применительно к системе правового регулирования административной ответственности по аналогии со сферами гражданско-правовой и уголовной ответственности не производились.
В период 1991—2001 гг. в регулировании административной ответственности произошло сложение норм КоАП РСФСР и одновременно сотен норм различных самостоятельных профильных федеральных и региональных законов.
Многие ученые-административисты, среди которых Д.Н. Бахрах и В.Д. Сорокин, определили сложившуюся ситуацию как «дуализм» административно-деликтного регулирования и «декодификацию» российского законодательства об административных правонарушениях.
К концу 90-х гг. ХХ века очевидной для всех стала необходимость завершения работы над проектом нового КоАП РФ и скорейшей кодификации, накопившегося за первое постсоветское десятилетие, разрозненного и противоречивого массива федерального административно-деликт-ного законодательства.
В этих условиях очевидной для всех стала необходимость кодификации адми-нистративно-деликтного законодательства Российской Федерации на новом уровне, соответствующем трансформирующемуся обществу, находящемуся в сложных социальных и правовых рамках реальности.
30 декабря 2001 г. принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который вобрал в себя все существующие нормативно-правовые акты в сфере административного права и стал унифицированным документом в области административ-но-деликтных правоотношений (КоАП РФ 2001). Новый КоАП РФ действует и в настоящее время.
«Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 июля 2017 г.) за годы его действия претерпел многочисленные изменения, что обусловлено стоящими перед федеральным законодателем целями совершенствования материально-правовых основ административной ответственности, оптимизации механизма производства по делам об административных правонарушениях. Введение новаций в нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, осуществляется на регулярной основе в связи с тем, что административная ответственность — это динамично развивающийся и изменяющийся институт, характеризующийся необходимостью постоянного выявления новых деяний, объективно общественно вредных и требующих соответствующей реакции со стороны правоприменителя» (Соколов, Лакаев 2018: 99—100).
Однако, необходимость надежной ад-министративно-юрисдикционной защиты общества постоянно вносит актуальность в вопросы совершенствования современного законодательства об административной ответственности. Развитие административно-деликтного законодательства не стоит на месте и 04 апреля 2019 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 631-р образована Межведомственная рабочая группа по подготовке нового КоАП РФ. Данное событие знаменует собой новую — третью волну кодификации администра-тивно-деликтного законодательства в рамках советского, постсоветского и современного этапа развития Российского государства. Третья волна кодификации административно-деликтного законодательства Российской Федерации только зарождается, кодекс еще не вступил в законную силу, но в нем безусловно будут отражены современные потребности общества и государства, права и обязанности граждан и новые санкции за нарушение правопорядка. Вышеизложенное позволяет нам говорить о волнах кодификации административно-деликтного права, о их генезисе, правоприменении и текущем изменении.
В заключение исследуемого вопроса о причинах волн кодификации администра-тивно-деликтного законодательства Российской Федерации можно сделать вывод о двух блоках их становления и развития,
а именно докодификационный период и кодификационный период.
В первом докодификационном периоде происходит зарождение понятия «административное правонарушение» и отделение его от понятия «уголовное преступление», то есть в этом периоде происходит возникновение основополагающих понятий и основ административного права.
Во втором кодификационном периоде с начала ХХ в. до 1960 г. происходит сначала очень медленное развитие администра-тивно-деликтного права, а с 1960 г. начинается его резкий подъем и интенсивное развитие, кульминацией которого в 1984 г. становится принятие первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, который явился первой волной кодификации административных деликтов в ХХ в. В этот период данная отрасль права активно исследуется учеными, интенсивно развивается. Однако с 1991 г. в данной области происходит спад, смешение и хаотичность нормативно-правовых актов, что усложняет их применение и исполнение.
Несмотря на множественность проведенных исследований в области админи-стративно-деликтного права, принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 30декабря 2001 г. стало новой волной в развитии административно-деликтного законодательства, соответствующего на текущий момент современным тенденциям развития общества в целом.
Литература:
Кирин 2012 — Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: Автореф. дис. ... доктора юридических наук. М., 2012.
Кодекс 2018 — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Проспект, 2018, 688 с.
Положение 1881 — Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 // Полное собрание законов Российской империи. Собр. третье, Т. I, СПб., 1885.
Рогачева 2012 — Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права : Автореф. дис. ... доктора юридических наук. Воронеж, 2012.
Соколов, Лакаев 2018 — Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Новеллы и недостатки проекта нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2018, № 1 (120).
Уложение 1845 — Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. СПб., 1845. 922 с.
Уложение 1903 — Новое уголовное уложение, высочайше утвержденное 22 марта 1903 года. СПб., 1903. 250 с.
Устав 1876 — Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями // Судебные уставы 20 ноября 1864. Ч. 4. СПб., 1867. 200 с.
Шергин 2015 — Шергин А.П. Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. // Вестник Академии экономической безопасности МВД России, 2015, № 4.
Шишкина 2015 — Шишкина О.Е. Трансформация института административной ответственности в годы перестройки и первое постсоветское десятилетие. // Россия и АТР. 2015. № 4.
References
Kirin 2012 — Kirin A.V. Teoriya administrativno-deliktnogo prava: Avtoref. dis. ... doktora yuridicheskih nauk [The theory of the administrative-delictual law]. Moscow, 2012 [in Russian].
Kodeks 2018 — Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah [Code of the Russian Federation on Administrative Offences]. Moscow: Prospekt Publ., 2018, 688 p. [in Russian].
Polozhenie 1881 — Polozhenie o merah k ohraneniyu gosudarstvennogo poryadka i obshchestvennogo spokojstviya, 1881 [Provision on measures to secure the state order and public peace]. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, col. 3, v. 1. St. Petersburg, 1885 [in Russian].
Rogacheva 2012 — Rogacheva O.S. Effektivnost' norm administrativno-deliktnogo prava [Norm effectiveness of the administrative-delictual law], Dr. Law Sc. diss. Abstr. Voronezh, 2012 [in Russian].
Shergin 2015 — Shergin A.P. Problemy sovershenstvovaniya zakonodatel'stva ob administrativnoj otvetstvennosti. Vestnik Akademii ekonomicheskoj bezopasnosti MVD Rossii [Problems of perfection of the Administrative law. Herald of the Economic Security Academy], 2015, № 4 [in Russian].
Shishkina 2015 — Shishkina O.E. Transformaciya instituta administrativnoj otvetstvennosti v gody perestrojki i pervoe postsovetskoe desyatiletie [Transformation of the institute of administrative responsibility in the years of perestroika and in first post-Soviet decade]. Rossiya i ATR, 2015, no. 4 [in Russian].
Sokolov, Lakaev 2018 — SokolovA. Yu., Lakaev O.A. Novelly i nedostatki proekta novogo kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah. Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii [Nivels and shortcomings of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offence's project. Gerald of the Saratov State Law Academy], 2018, no. 1 (120) [in Russian].
Ulozhenie 1845 — Ulozhenie o nakazaniyah ugolovnyh i ispravitel'nyh 1845 goda [Code of criminal and correction charge]. St. Petersburg, 1845, 922 p. [in Russian].
Ulozhenie 1903 — Novoe ugolovnoe ulozhenie, vysochajshe utverzhdennoe 22 marta 1903 goda [New criminal Code, highly approved on March 22, 1903]. St. Petersburg, 1903. 250 p. [in Russian].
Ustav 1876 — Ustav o nakazaniyah, nalagaemyh mirovymi sud'yami. Sudebnye ustavy 20 noyabrya 1864 [Charter of punishments inflicted by justices of the peace], part. 4. St. Petersburg, 1867. 200 p. [in Russian].
К.В. Кабачевская
Магистрант 1 курса Крымского филиала ФГБОУ «Российский государственный университет правосудия» (г. Симферополь).
E-mail: [email protected]
М.И. Никулин
Доктор юридических наук, проф. Крымского филиала ФГБОУ «Российский государственный университет правосудия» (г. Симферополь).
К.У. Kabachevskaya
Master student of first year of the Crimean branch of Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice» (Simferopol).
E-mail: [email protected]
M.I. Nikulin
D.Sc. (Law), Professor of the Crimean branch of Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice» (Simferopol).
