CC BY
36РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
А.П. ШЕРГИН,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
(ВНИИ МВД России)
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА1
Эффективная защита общественных отношений должна опираться на знание природы, проявлений, интенсивности угроз существующему правопорядку, системы мер противодействия правонарушениям. Одной из значительных угроз интересам личности, обществу, государству является административная деликтность. Под ней понимается совокупность всех совершаемых в стране (регионе, населенном пункте) деяний, признаваемых действующим законодательством административными правонарушениями. Наряду с преступностью административная деликтность представляет сложную деструктивную систему, опасность которой для правопорядка нельзя недооценивать. Административные правонарушения были и остаются наиболее распространенными видами противоправного поведения.
Масштабы административной деликтности, разнообразие форм ее проявлений, причиняемый вред предопределяют необходимость противодействия административным правонарушениям, снижения порога их опасности для защищаемых законом интересов. В этих целях государство совершенствует законодательство об административной ответственности, систему органов, осуществляющих предупреждение,
1 Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы «Консультант - Плюс».
пресечение административных правонарушений и наказание нарушителей, создает условия для соблюдения административно-правовых запретов. Столь значимая деятельность должна иметь необходимую научную базу. При этом возрастает на основе достигнутого уровня науки и действующего законодательства потребность разработки фундаментальных проблем правового регулирования административной ответственности, отраслевой идентификации административно-де-ликтных норм, роли административно-правовых запретов в современной российской правовой системе и др. В настоящей статье предпринята попытка обозначить пути решения этой научной задачи. С учетом ее сложности важна прежде всего разработка концептуальных проблем, связанных с уточнением предмета регулирования, содержания, институализацией административ-но-деликтного права. В рамках реализации этой задачи обратим внимание на ряд проблемных вопросов данной отрасли российского права.
1. АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Значимость отраслевой идентификации правовых норм трудно переоценить. Отрасли права упорядочивают регулирование автономных групп общественных отношений, обеспечивают применительно к ним определенный юридический ре-
жим правового регулирования1. Они исполняют роль несущих конструкций в механизме правового регулирования, делают его предметным и целенаправленным. Отраслевая идентификация норм позволяет определить основные составляющие системы права, обособить соответствующие блоки действующего законодательства, облегчить его применение и юридическую квалификацию дел, отыскание и толкование правовых предписаний. При этом структуризация права отражает не только зрелость однородной группы общественных отношений, но и уровень организации самого правового регулятора этих отношений. Поэтому важно определить отраслевую принадлежность тех или иных совокупностей правовых норм, а соответственно и их место в системе российского права.
Такая потребность применительно к рассматриваемой проблеме приобретает особое значение в силу не только «молодости» кодифицированного административно-деликтного законодательства, но и дискуссионности вопроса о статусе самих норм об административной ответственности. Разброс мнений весьма значительный: эти нормы - составная часть административного права, их совокупность представляет подотрасль административного права (Ю.Н. Ста-рилов и др.), данные нормы охватываются предметом полицейского права (К.С. Бельский), нормы об административной ответственности образуют самостоятельную отрасль российского права - административно-деликтного. Данная правовая общность, по нашему мнению, обладает всеми конститутивными признаками отрасли права, выработанными отечественной правовой доктриной (предмет, метод, нормативная обособленность) и составляет содержание админис-тративно-деликтного права.
Традиционно нормы об административной ответственности рассматривались в качестве одного из институтов административного права, и многие ученые не склонны отказываться от такой трактовки. Но право, отражая развитие регулируемых им общественных отношений, является динамичным феноменом. Для его развития характерны дифференциация и интеграция отраслей права, возникновение новых самостоятельных правовых общностей, меняющих содержание и масштаб правового регулирования определенных групп общественных отношений. Не исключение и административное право. Более того, оно является, наряду с гражданским, маточной отраслью российского права, ставшей колыбе-
лью многих отраслей права (предпринимательское, информационное и др.). Отождествление совокупности норм, регулирующих вопросы административной ответственности, с соответствующим институтом административного права, как уже не раз отмечалось в юридической литературе, не отражает их фактической роли в структуре российского права.
Определяющим для формирования соответствующей отрасли права является наличие своего предмета правового регулирования. Причем предмет - главное неправовое основание для обособления отрасли права2. Право лишь отражает какие-то общественные потребности. Наличие административной деликтности как серьезной деструктивной системы обусловливает необходимость защитной реакции государства, которая прежде всего выражается в установлении юридической ответственности за совершение административных правонарушений. Отношения, возникающие по поводу этих правонарушений, являются не чем иным, как отношениями административной ответственности, которые получили в литературе название «адми-нистративно-деликтных правоотношений»3, и дали наименование соответствующей отрасли права. Заметим, что предметом административного права, к которому традиционно пытаются относить нормы об административной ответственности, являются общественные отношения, складывающиеся в процессе и по поводу осуществления государственного управления (исполнительной власти), т.е. отношения управленческого характера4.
Для понимания предмета и роли отрасли права в системе права следует обратиться к выработанной правовой теорией концепции разделения правовых норм и отношений на регулятивные и охранительные. В соответствии с этой концепцией нормы, связанные с предоставлением субъектам права или возложением на них обязанностей в целях обеспечения нормальной организации общественных отношений, именуются регулятивными, или первичными. Нормы, устанавливающие правовые последствия правонарушений, называются охранительными (вто-ричными)5. Анализируя с этих позиций содержа-
1 См.: Алексеев С.С. Структура советского права: Монография. М.: Юрид. лит., 1975. С. 162.
2 См.: Алексеев С.С. Указ. раб. С. 170.
3См., напр.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: Монография. Киев: Вища школа, 1979;
Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений: Дис... д-ра юрид. наук. СПб., 2002; и др.
4 См., напр.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право России. М.: ТЕИС, 1994. Ч. 1. С. 18; и др.
5 См., напр.: Мотовиловкер Е.Я. Теория регулятивного и охранительного права. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1990. С. 9-10; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.1. С. 67; и др.
ние норм, относимых к административному праву, видный ученый-правовед С.Н. Братусь еще задолго до кодификации законодательства об административных правонарушениях выделял собственно административно-правовые нормы, регулирующие нормальные отношения в сфере государственного управления, и нормы, предусматривающие составы административных проступков и взыскания за их совершение1. При этом автор подчеркивал универсальность норм об административной ответственности по аналогии с уголовным правом, охранительная функция которых не сводится к защите от правонарушений общественных отношений, регулируемых только административным правом. Поэтому он обоснованно резюмировал: «было бы правильно нормы, определяющие признаки всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права, регулирующих их отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства»2. Эта группа норм и составляет, по его мнению, админист-ративно-наказательное право. Аналогично определяют данную группу норм болгарские ученые (П. Стайнов, И. Дерминджиев и др.), германская правовая доктрина (УетаКипдээ^а^есМ)3. Другие ученые, разделяя это суждение, данную совокупность правовых норм связывают с адми-нистративно-деликтным правом4. Его предмет -административно-деликтные правовоотношения, содержанием которых является обязанность нарушителя нести ответственность и правомочие субъектов административной юрисдикции применить к нему предусмотренную законом меру административного наказания.
Отличаются рассматриваемые правоотношения от управленческих и по юридическим фактам, влекущим их возникновение, изменение и прекращение. Значение юридических фактов в механизме правового регулирования состоит в том, что они являются связующим звеном между нормой и конкретным правоотношением. Более того, типология юридических фактов, их классификация, обоснованно подчеркивает В.Б. Иса-
1 См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 135.
2 Там же. С. 136.
3 См.: Стайнов П. Особенности юрисдикции в области... София, 1956; Дерменджиев И. Административный процесс в НРБ. София, 1975. Ч. 2; и др.
4 См., напр.: Скворцов С.М. Административно-деликтное
право в системе советского права// Проблемы административной ответственности на современном этапе. М.: ВНИИ
МВД СССР, 1989. С. 10,11; Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы административного проступка: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 1994; Денисенко В.В. Системный анализ ад-министративно-деликтных отношений: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 2001; и др.
ков, являются необходимым средством изучения правовых отношений, определения их отраслевой принадлежности5. Для управленческих отношений характерна многочисленность разнообразных юридических фактов, в большинстве своем связанных с позитивной организацией общественных отношений. Для возникновения ад-министративно-деликтных правоотношений законодатель устанавливает только один правовой императив - совершение административного правонарушения. Причем каждый из этих юридических фактов предельно детализирован в нормах Особенной части КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, и установление в действиях лица признаков конкретного правонарушения является одной из основных обязанностей субъектов административной юрисдикции. Таким образом, предметом рассматриваемой отрасли права являются административно-де-ликтные отношения, в рамках которых реализуется административная ответственность.
Данные отношения по своему содержанию и направленности наиболее близки к уголовно-правовым. Об этом свидетельствует схожесть основных институтов административно-деликтного и уголовного права, наличие значительного числа смежных составов (около ста) административных правонарушений и преступлений в Особенных частях КоАП РФ и УК РФ. Такое обширное общее поле защиты посредством норм административ-но-деликтного и уголовного права - объективная реальность, позволяющая сделать вывод о том, что административно-деликтное право является составной частью семьи охранительного (делик-тного) российского права.
Рассматриваемую отрасль права характеризует и присущий ей особый метод правового регулирования, т.е. совокупность правовых приемов воздействия на общественные отношения. Отраслевой метод зависит прежде всего от сочетания запретительного, обязывающего и дозволительного способов правового регулирования6. Для административно-деликтного права доминирующим является первый из них. Именно запрет путем императивного определения законодателем опасных для общества деяний и угрозы применения административного наказания в случаях их совершения раскрывает суть метода регулирования административно-деликтного права. Однако такое определение очерчивает лишь общую модель данного отраслевого метода. Для
5 См.: Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве: Монография. М., 1984. С. 29.
6 См.: Алексеев С.С. Указ раб. С. 178.
его уяснения важно определить позиции, которые занимают субъекты определенного вида правоотношений. Общее юридическое положение субъектов, их правовой статус, обращает внимание С.С. Алексеев, являются решающей чертой отраслевого метода правового регулирования1. Субъекты административно-деликтных правоотношений обладают особым правовым статусом. Он выражается в законодательном закреплении круга участников производства по делам об административных правонарушениях, их прав и обязанностей (гл. 25 КоАП РФ), жестком регулировании системы субъектов административной юрисдикции и их компетенции (Раздел 3 КоАП РФ), закреплении совокупности правовых средств выявления административных правонарушений, установления виновности лиц, их совершивших, и др. Причем наличие у субъектов административной юрисдикции полномочий по применению административных наказаний не означает бесправности других участников админи-стративно-юрисдикционного процесса.
Все содержание и развитие административ-но-деликтных правоотношений пронизывает принцип состязательности участников этих отношений, которые наделяются соответствующими процессуальными правами. Так, в соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и др. Именно принцип состязательности, отражая реалии правового государства, придает особое своеобразие адми-нистративно-деликтным правоотношениям, формирует специфический правовой режим.
Административно-деликтное право имеет не только свой предмет и метод правового регулирования, но и соответствующую организацию нормативного материала. В процессе развития права его структурные подразделения не остаются без изменения. На формирование отрасли права значительное влияние оказывают уровень зрелости, способ закрепления обособленной группы норм. Нередко такая общность развивается в недрах другой отрасли права. Так было и с нормами, регулирующими административную ответственность, которые включались в состав административного права. Возражения против выделения этих норм в самостоятельную отрасль права сводятся обычно к тому, что не следует растаскивать административное право. Такой аргу-
13 См.: Алексеев С.С. Указ. раб. С. 179.
мент - скорее эмоциональный, чем сущностный. Административное право - маточная отрасль российского права, и его развитие неизбежно приводило и, видимо, будет приводить к обособлению тех или иных групп правовых норм. Качественный скачок в организации норм об административной ответственности в виде кодексов союзных республик об административных правонарушениях в 1984-1985 гг. завершил, по существу, нормативное оформление административ-но-деликтного права. Следует особо подчеркнуть, что КоАП РФ 2001 г. демонстрирует новый уровень организации норм об административной ответственности, отражает потребность юрисдик-ционной защиты общественных отношений современной России, ставшей на путь строительства правового демократического государства. Действующий КоАП РФ содержит не только нормы об административной ответственности, но и принципы, «цементирующие» единство всех норм административно-деликтного права (принцип презумпции невиновности, равенства перед законом и др.). Именно такая высокая степень организации этих норм позволяет делать вывод о самостоятельности, «суверенности» данной отрасли российского права.
Таким образом, административно-деликт-ное право - самостоятельная отрасль российского права, осуществляющего материально-правовое регулирование административной ответственности. Совокупность составляющих его норм имеет свой предмет, метод правового регулирования и обособленную организацию нормативного материала в виде КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные нормы определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, и административные наказания за их совершение. Административно-деликтное право служит средством противодействия административной деликтности и входит в семью охранительного (деликтного) российского права.
2. ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА
Каждая отрасль права имеет свою внутреннюю организацию. В структурном плане в ней выделяются различные объединения правовых норм - основные (главные) институты, институты (субинституты), ассоциации правовых норм, т.е. происходит организация нормативного материала на отраслевом уровне. Методологической основой выделения структурных подразделений административно-деликтного права
является то, что сам предмет регулирования сложен и для оптимального регулирования различных его сторон требуются различные комбинации правовых средств (правовая норма, ассоциация норм, правовой институт). С понятием института связывается группа правовых норм, регулирующих более или менее однородную совокупность общественных отношений. Вместе с тем по предмету регулирования, масштабу и функциональному назначению правовые институты весьма различны. Одни из них регулируют локальную группу общественных отношений (например, институт давности привлечения к административной ответственности), другие -охватывают фундаментальные блоки админист-ративно-деликтного права, определяющие сущность данной отрасли российского права. Содержательная характеристика этих структурных элементов административно-деликтного права, к сожалению, за редким исключением1 не привлекла внимания исследователей.
Институализация рассматриваемой отрасли права предполагает прежде всего обращение к основным ее институтам2, к которым относятся административное правонарушение и административное наказание. Необходимость такого рода институтов обусловлена потребностью единообразного регулирования наиболее общих вопросов административно-деликтного права. Не случайно основные институты данной отрасли права как бы выносятся вперед - в Общую часть КоАП РФ, чтобы подчеркнуть их приоритетный характер по отношению к другим нормам администра-тивно-деликтного права. Так, к примеру, нормы, закрепляющие понятие, цели, систему и виды административных наказаний, правила их применения (ст. 3.1-3.12 КоАП РФ) являются обязательными при применении любых других норм административно-деликтного права, касающихся выбора вида и размера административного наказания. Тем самым основные институты не только содержат более обобщенные правовые предписания, они осуществляют сквозное правовое регулирование, что находит отражение в однотипной структуре всех статей Особенной части КоАП РФ (диспозиция, определяющая признаки конкретного вида административного правонарушения, и санкция, предусматривающая вид и размер, срок соответствующего административного наказания), имеют исходное значение при
толковании и применении других норм админис-тративно-деликтного права. Такие правовые обобщения более высокого порядка - неотъемлемая составная часть административно-деликт-ного права.
В последние годы внимание исследователей обращено преимущественно на разработку проблем административных наказаний3, что способствовало совершенствованию системы этих правовых санкций. Содержание другого основного института - административного правонарушения, несмотря на законодательную новелизацию его понятия, исследовалось в меньшей мере. Наиболее дискуссионными до сих пор являются вопросы о пределах административной ответственности юридических лиц, понятии вины этих субъектов, разграничении их ответственности с должностными лицами и др.
Несмотря на богатый выбор литературных источников, посвященных понятию, сущности и видам административного правонарушения, остается без исчерпывающего ответа главный вопрос - как оно становится таковым, что определяет перевод фактического поведения в юридическую конструкцию «административное правонарушение». Такой перевод социального в юридическое получил наименование административной деликтолизации4. Последняя в общем виде может быть определена как нормативное признание деяния административным правонарушением. Административная деликтолизация является тем инструментом, с помощью которого государство реализует свою политику в области противодействия административной деликтнос-ти, нормативно определяя, какие деяния относятся к административным правонарушениям. Введение административно-правового запрета всегда связано с ограничением свободы поведения субъектов права. Чем обусловлено установление или отмена административной ответственности за то или иное деяние? Этот вопрос постоянно возникает перед законодателем.
Ответ на него следует искать прежде всего в социальной действительности, поскольку законодатель «не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений»5. Но социальные про-
1 См. подробнее: Основные институты административ-но-деликтного права: Учебн. пособие / Под общ. ред. А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 1999.
2 В правовой теории они именуются по разному - общие, общезакрепительные, основные институты. (См.: Алексеев С.С. Указ. раб. С. 144-146).
3 См., напр.: Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система: Монография. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та. 2003; ДугенецА.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003; и др.
4 См. подробнее: Шергин А.П. Нужна теория административной деликтолизации //Право и государство: теория и практика. 2005. № 1. С. 41-45.
5 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 162.
цессы преломляются в сознании лиц, участвующих в разработке и принятии нормативных актов. Поэтому субъективные оценки характерны для административной деликтолизации деяний. Юридизация тех или иных нежелательных видов поведения осуществляется законодателем, который решает, придать им форму противоправности или нет. Пока законодатель руководствуется интуицией, предыдущим опытом правоприменения - его продукция (закон) не имеет четко определенных критериев. Не случайно многие поведенческие акты легко обретают ранг административных правонарушений, утрачивают свое юридическое «лицо», переводятся в разряд преступлений. В отличие от криминологии, где понятие криминализации деяний разработано в научном и прикладном планах, феномен административной деликтолизации практически не освоен в современной правовой доктрине. Пока исследования в данной области носят скорее постановочный характер, и их результаты недостаточны для использования в законотворческой деятельности1. Потребность разработки теории административной деликтолизации очевидна, она необходима не только для познания такого социально-правового явления, как административная деликтность, но и для ориентации законодателя при решении вопроса об установлении (отмене) очередного административно-правового запрета. Не претендуя на бесспорность и полноту высказанных суждений, попытаемся выделить основные положения, которые, по нашему мнению, необходимо учитывать при нормативном определении деяний как административных правонарушений.
Во-первых, должна быть выявлена социальная потребность административно-юрисдик-ционной защиты общественных отношений. Прежде всего речь идет о девиантном (отклоняющемся) поведении как физических, так и юридических лиц2. Здесь важен учет всех затрагиваемых таким поведением интересов (государственных, корпоративных, личных), поскольку нежелательным оно становится, сталкиваясь с принятой в социуме системой оценок. Причем диапазон оценок одного и того же поведения у различных групп населения может быть весьма
1 См., напр.: Поспелова Л.И. Проблемы кодификации ад-министративно-деликтного законодательства: Дис... канд. юрид. наук. М., 2001; Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002; МышляевН.П. Административная деликтология: вопросы теории и практики. М., 2002.
2 См.: Социальные отклонения. Введение в общую теорию. М., 1984; Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. М., 2001; и др.
значительным (например, по поводу запрета парковки транспортных средств в жилой зоне мнения автовладельцев и остальных вряд ли совпадут). Поэтому административная деликтоли-зация деяния - чаще всего результат компромисса между различными социальными группами, мнение которых должен учитывать законодатель. Но пределы такого компромисса должны быть разумными, поскольку корпоративный эгоизм нередко завышает (занижает) действительную оценку опасности того или иного деяния.
Для выявления потребности установления административно-правового запрета необходим учет многих факторов (распространенность, причиняемый вред общественным отношениям, возможности административных наказаний в превенции соответствующих деяний и др.). Введение (отмена) административно-правового запрета должно отражать реальные изменения в социальном бытии. Так, демократизация общественной жизни в современной России повлекла отмену многих административно-правовых запретов, ограничивающих свободу передвижения, занятие предпринимательской деятельностью. Но вместе с тем потребовалось установление административной ответственности за действия, нарушающие права избирателей, потребителей и др. Поэтому важно учитывать динамику факторов, лежащих в основе административной деликтолизации, их неоднозначность проявления.
Во-вторых, необходима юридическая обоснованность административной деликтолизации деяния. Последнее должно поддаваться описанию с помощью правовых конструкций, терминов (признаки состава административного правонарушения и др.). При этом следует иметь в виду весь комплекс юридических вопросов в связи с нормативным признанием деяния административным правонарушением: соответствие общему понятию административного правонарушения, определение соответствующего субъекта административной юрисдикции, возможности установленной процедуры и др. При конструировании признаков состава административного правонарушения важно уйти от наименований конкретных нормативных актов, определяющих соответствующие правила. Это позволит сохранить стабильность административно-деликтных норм, назначение которых - защищать определенные группы общественных отношений. Нормативные акты, регулирующие эти отношения, меняются чаще. За последние годы существенно реформировано земельное, водное, лесное, градостроительное, банковское законодательство, что потребовало значительной корректировки административной ответственности за наруше-
ние норм этих отраслей российского права (только в 2006 г. принято 26 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в КоАП РФ).
Особое внимание следует уделять конструированию составов отдельных видов административных правонарушений. Одной из основных характеристик административно-правовых запретов является их строгая определенность. Анализируя ленинскую статью «Новый фабричный закон», С.С. Алексеев обращает внимание на важность перечисления запрещаемых действий «с полной точностью»1. Полнота предполагает наличие в правовой норме всех существенных признаков административного правонарушения, при отсутствии любого из них она теряет свою качественную определенность. Точность ориентирует на оптимальный вариант изложения признаков состава правонарушения, правильную передачу смысла нормативной формулы. Здесь важна роль законодательной техники. Не случайно технико-юридический уровень правовых документов признается одним из важнейших показателей общей и правовой культуры. «От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизации»2. К сожалению, вопросам законодательной техники при подготовке административно-деликтных норм уделялось недостаточное внимание в научной литературе. Вместе с тем административно-правовой запрет имеет широкий круг адресатов (граждан, юридических лиц, правоприменителей), и нормативный его язык должен быть понятен всем. Разумеется, юридизация социальных явлений предполагает специфику терминологии закрепления признаков состава административного правонарушения. Но она не должна затруднять понимание установленного закона. Обилие в действующем административно-деликтном законодательстве норм с оценочными признаками и отсутствие их официального толкования в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ нередко приводит к неправильной правовой оценке содеянного3.
В-третьих, установление (отмена) админис-
1 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 256.
2 Аннерс Э. История европейского права. М., 1994. С. 7. Потребности совершенствования технологии подготовки нормативных актов обусловили появление нового научного направления - нормографии. (См.: Нормография: Учебно-методическое пособие / Под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзама-сова. М.: Академический проект; Трикста, 2007).
3 О роли оценочных понятий в административно-деликт-ном праве см.: Игнатенко В.В. Оценочные понятия и админис-тративно-деликтный закон. Иркутск, 1964; Тимошенко И.В. Оценочные категории законодательства об административной ответственности: Монография. Ростов н/Д.: Ростиздат, 2006.
тративной ответственности за определенные деяния должно быть согласовано с современной административной политикой государства, ориентированной на предупреждение общественно опасных деяний, на минимизацию административно-правовых запретов. Иными словами, запрет может быть установлен только тогда, когда конфликт между личностью и государством не может быть разрешен с помощью других средств социального управления. Особенно осторожно следует относиться к новациям органов исполнительной власти, под прессом которых формируется административно-деликтное законодательство. Деспотия исполнительной власти проявляется в стремлении решать возникающие проблемы с помощью установления новых запретов. Поэтому при административной делик-толизации важен учет мнения не только властных структур, но и общества. Здесь необходимы общественная независимая экспертиза законопроектов об установлении административной ответственности за те или иные деяния, учет мнения социальных групп, интересы которых будут затронуты очередным административным запретом.
В-четвертых, необходим учет возможных последствий установления административно-правового запрета. Прогноз таких последствий (позитивных и негативных) должен быть составной частью обоснования соответствующего законопроекта. Реализация при административной де-ликтолизации принципа «не навреди» позволит избежать социальных, экономических и других потерь от установления нового административно-правового запрета. Разумеется, просчет возможных последствий установления того или иного запрета должен опираться на научную базу. К сожалению, законодатель не всегда внемлет предостережениям ученых о нецелесообразности административной деликтолизации тех или иных деяний, что приводило нередко к большим издержкам (например, антиалкогольные законы 80-х годов).
В-пятых, установление (отмена) административно-правовых запретов должно быть согласовано с другими видами противоправного поведения. Важность этого требования обусловлена близостью административного правонарушения и преступления, подвижностью их границ. В идеале любой перевод преступления в разряд административного правонарушения и наоборот должен сопровождаться одновременным внесением соответствующих изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ. Нормотворческая практика пока далека от такого идеала. Например, в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ осуществлена либерализация
уголовного законодательства, ряд деяний был дек-риминализирован1, но в КоАП РФ соответствующие изменения внесены были значительно позднее. Приходится в очередной раз говорить о том, что пакетный принцип при разработке уголовного и административно-деликтного законодательства не стал правилом в нормотворческой практике.
В-шестых, административная деликтолиза-ция должна осуществляться с учетом двухуровневой структуры действующего административно-деликтного законодательства. В КоАП РФ следует устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это правило, установленное п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, является основным ориентиром для разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в области установления административной ответственности. Как правило, законами субъектов Российской Федерации устанавливается административная ответственность за деяния, не предусмотренные КоАП РФ. Но следует иметь в виду наличие смежных составов административных правонарушений в федеральном и региональном законодательстве (например, нецелевое использование бюджетных средств ст. 15.14 КоАП РФ и соответствующие статьи законов субъектов Российской Федерации). Поэтому здесь важно четко определить отличительные признаки таких составов. Одним из способов решения этой задачи была бы подготовка модельных законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности.
В-седьмых, выбору оптимальной нормы об административной ответственности способствует мониторинг правоприменительной практики. Такой мониторинг, проводимый на постоянной основе, способствует выявлению пробелов, коллизий в административно-деликтном законодательстве. Опыт применения норм об админис-
1 Декриминализация ряда деяний была осуществлена без учета важности охраняемых уголовным законом общественных отношений, опасности совершаемых на них посягательств. Вызывает серьезную озабоченность декриминализация неосторожного причинения вреда здоровью средней тяжести. Во всех статьях УК РФ о транспортных преступлениях этот признак исчез, чем значительно ослаблена роль уголовного закона в защите здоровья людей. Отрицательно оценивая такие новации, Н.Ф. Кузнецова - авторитетный ученый криминолог, пишет: «Невероятно, но факт, криминологически и социально это совершенно не обосновано» (См.: Кузнецова Н. Мнение ученых о реформе УК // Уголовное право. 2004. № 1. С. 26). Здесь законодатель явно переоценил превентивные возможности административного наказания. Ежегодно в ДТП гибнет более 30 тыс. человек, 150 тыс. получают телесные повреждения различной тяжести. Если раньше этот вал сдерживала угроза уголовной ответственности, то теперь и ее не стало. Сотрудники ГИБДД и криминологи прогнозируют рост ДТП с человеческими жертвами.
тративной ответственности дает возможность последующей «выбраковки» неработающих норм, корректировки отдельных составов административных правонарушений, установления новых административно-правовых запретов. К сожалению, при разработке КоАП РФ не была осуществлена с учетом правоприменительной практики ревизия всех норм об административной ответственности. Этому не стоит удивляться, поскольку регулярное обобщение практики всех органов административной юрисдикции, о необходимости которого говорили многие ученые, не стало еще реальностью.
Что касается другого основного института -административного наказания, то следует отметить существенную новеллизацию его нормативной базы. Она коснулась прежде всего правового регулирования административного штрафа. Законодатель отказался от его исчисления в минимальных размерах оплаты труда2. В соответствии с новой редакцией ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и выражается в рублях, значительно повышены его максимальные размеры. Для граждан он не может превышать пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей. Соответственно пересмотрены санкции всех статей Особенной части КоАП РФ, а также расширен круг административных правонарушений, за которые предусмотрены административный арест и административное приостановление деятельности. Налицо явное усиление административной ответственности, обусловленное повышением общественной опасности многих видов административных правонарушений (особенно в сфере экономики, общественной безопасности). Вопрос же об оптимальном размере, сроке административного наказания остается открытым. Законодатель при решении этого вопроса исходит в основном из опыта применения соответствующих норм, который также не дает на него точного ответа. Необходим не только постоянный анализ правоприменительной практики, но и социологические исследования эффективности административных наказаний за определенные виды правонарушений. К сожалению, такие исследования датируются лишь семидесятыми годами прошлого века3.
Приведенные суждения еще раз подтверждают обоснованность вывода о сложности внутренней структуры административно-деликтного права, о
2 См.: Федеральный закон от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение» // Рос. газета. 2007. 27 июня.
3 См., напр.: Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. М.: ВНИИ МВД СССР, 1976.
необходимости дальнейшей научной разработки отдельных его блоков (основных институтов, институтов, правовых норм). Исследование этих проблем не только углубляет теорию административно-деликт-ного права, но и служит совершенствованию законодательства об административной ответственности и практики его применения.
3. АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
Одной из проблем теории административ-но-деликтного права является соотношение материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Напомним, что действующий КоАП РФ исходит из совместной кодификации обеих групп этих норм. Анализ доктрины свидетельствует о неоднозначности трактовки содержания административно-деликтного права: является ли оно комплексной отраслью права, охватывающей материальные, компетен-ционные и процессуальные нормы об административных правонарушениях, которые аккумулированы в действующем КоАП РФ, либо его содержанием охватываются только материальные нормы об административной ответственности?
Думается, что предметом данной отрасли служат отношения собственно юридической ответственности за административные правонарушения. Этот вывод базируется на том, что применение материальных норм об ответственности осуществляется в рамках соответствующего вида юридического процесса. Исходя из требований системности российского деликт-ного законодательства, можно утверждать, что формой реализации административно-деликт-ного права является административно-юрис-дикционный процесс (административно-деликт-ный процесс). Мы не разделяем «широко-узких» трактовок административного процесса. В правовом смысле правомерно говорить только о соответствующем виде юридического процесса как нормативной категории. Таковой предполагает обслуживание материальных норм о юридической ответственности (гражданско-правовой, уголовной, административной). Именно эта роль лежит в основе парной структуризации действующего де-ликтного законодательства (ГК РФ - ГПК РФ, УК РФ - УПК РФ), которую следует распространить и на нормы об административной ответственности. Несмотря на совместную кодификацию материальных и процессуальных норм, процессуальный блок представлен в действующем КоАП РФ как один из видов юридического процесса. Подчеркнем, что юридический процесс - не просто совокупность процессуальных норм (производств). Это сложное правовое образование, в котором нормативно закреплены определенность процессуальных действий, их группировка в стадиях,
круг участников процесса и их правовые позиции, доказательства как средства установления объективной истины и т.д. Таким требованиям отвечает и административно-юрисдикционный процесс, в рамках которого осуществляются функции административного преследования лиц, совершивших административные правонарушения, и защиты законных прав участников данного процесса.
Вывод о разграничении административно-деликтного права и административно-юрисдик-ционного процесса предполагает целесообразность раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Углубленная разработка проблем административной ответственности должна основываться на теоретической концепции административно-деликтного права и признании административно-юрисдикционного процесса самостоятельным видом юридического процесса. Совместная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в одном нормативном акте, как это сделано в КоАП РФ, - не лучший вариант организации ее нормативной основы. Одной из первоочередных задач, по нашему мнению, должна стать разработка двух самостоятельных кодексов Российской Федерации: Кодекса об административной ответственности, регулирующего материальные отношения данного вида юридической ответственности, и Административно-деликтного процессуального кодекса, регулирующего процессуальные отношения реализации административной ответственности. Данная идея не только нашла поддержку в научной литературе, но и реализована в авторских проектах названных кодексов Республики Казахстан1, в принятии Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях2. Такое нормативное решение отвечало бы требованиям системности российского деликтного законодательства, способствовало более четкой нормативной регламентации административной ответственности.
В настоящей статье мы попытались, не претендуя на полноту и бесспорность суждений, обозначить основные концептуальные проблемы ад-министративно-деликтного права - новой отрасли российского права. По существу, это приглашение к дальнейшим научным разработкам, ориентированным на развитие теории административно-де-ликтного права и процесса, совершенствование законодательства об административной ответственности и практики его применения.
1 См.: ТатарянВ.Г. Административно-деликтное законодательство государств - участников Содружества Независимых Государств: проблемы теории и законодательного регулирования: Монография. Астана: НМС Минюста РК, 2000.
2 См. подробнее: Круглов В.А. Административный (адми-нистративно-деликтный) процесс в Республике Беларусь: Монография. Минск: Амалфея, 2007.
