CC BY
3
УДК 94(470)
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В ПРОФИЛАКТИКЕ НЕГАТИВНЫХ ЯВЛЕНИЙ В ДЕТСКО-ПОДРОСТКОВОЙ СРЕДЕ РОССИИ КОНЦА XX ВЕКА
© 2024 С. А. Бражников1, А. В. Третьяков2
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории России, докторант
e-mail: s. a. brazhnikov @ mail. ru доктор исторических наук, профессор кафедры истории России, профессор
e-mail: dr_tretiyakov @ mail. ru
Курский государственный университет
В статье рассмотрено применение программно-целевого подхода при профилактике безнадзорности, социальной и школьной дезадаптации, девиантного поведения, правонарушений несовершеннолетних в условиях становления новой российской государственности.
Исследование проведено на общегосударственном уровне на основе принципов объективности и историзма. Оно позволило осветить и оценить с позиций исторической науки основные этапы разработки и претворения в жизнь соответствующих федеральных целевых программ в конкретно-исторических условиях в период с конца 1991 по 1999 г.
Привлечение к исследованию разноплановых нормативных и литературных источников дало возможность обеспечить обоснованность и аргументированность авторских выводов, характеризующих вклад программно-целевого планирования в обеспечение системной профилактики негативных социальных явлений в детско-подростковой среде, границы его практического применения, факторы, оказавшие воздействие на результативность реализации программно-целевых мероприятий, а также его значение для достижения цели благополучного и безопасного детства в современных условиях.
Ключевые слова: Российская Федерация, детско-подростковая среда, негативные социальные явления, профилактика, программно-целевое планирование.
THE USE OF PROGRAM-TARGETED PLANNING IN THE PREVENTION OF NEGATIVE PHENOMENA IN THE CHILD AND ADOLESCENT ENVIRONMENT OF RUSSIA AT THE END OF THE XX CENTURY
© 2024 S. A. Brazhnikov 1, A.V. Tretyakov 2
1Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Russian History, doctoral student e-mail: s.a.brazhnikov@mail.ru 2Doctor of Historical Sciences, Professor of the Department of Russian History, Professor e-mail: dr_tretiyakov @ mail. ru
Kursk State University
The article considers the application of a program-targeted approach in the prevention of neglect, social and school maladaptation, deviant behavior, juvenile delinquency in the conditions of the formation of a new Russian statehood. The study was conducted at the national level on the basis of the principles of objectivity and historicism. It made it possible
to highlight and evaluate from the standpoint of historical science the main stages of the development and implementation of relevant federal target programs in concrete historical conditions in the period from the end of 1991 to 1999.
The involvement of diverse normative and literary sources in the study made it possible to ensure the validity and reasonableness of the author's conclusions characterizing the contribution of program-targeted planning to the provision of systemic prevention of negative social phenomena in the child-adolescent environment, the boundaries of its practical application, the factors that had an impact on the effectiveness of implementation
Keywords: Russian Federation, child and adolescent environment, negative social phenomena, prevention, program and target planning.
Актуальность темы, исследуемой в рамках настоящей статьи, определяется повышенным значением для современной правоохранительной системы результатов разноформатного анализа и обобщения имеющегося опыта организации деятельности государственных и негосударственных субъектов по профилактике противоправного поведения детей, подростков, юношей, поскольку проблема обеспечения должной эффективности превентивного воздействия на правонарушительство несовершеннолетних в РФ остается нерешенной.
Установление надежного контроля над развитием количественных и качественных характеристик противоправных деяний, совершаемых подростково-юношеским контингентом, является одной из важнейших задач, стоящих в настоящее время перед заинтересованными структурами на общегосударственном уровне [1]. В этой связи изучение в историческом аспекте применения программно-целевого подхода в сфере профилактики негативных социальных явлений в детско-подростковой среде имеет особую значимость, поскольку позволяет получить научно обоснованные результаты, обладающие определенной ценностью в контексте современной правоохранительной практики.
Программно-целевое планирование в соответствующих областях общественных отношений традиционно используется там, где другие методики их упорядочения не дают должного эффекта. Такая разновидность планирования придает профилактике системный характер, ориентирует ее на конкретные цели, которые достигаются решением комплекса соответствующих задач на основе дифференцированного задействования имеющихся сил и средств на различных направлениях и участках в зависимости от развития ситуации.
В начале 90-х гг. ХХ в. в РФ наблюдался фактически неконтролируемый процесс криминализации подростково-юношеской среды (количество преступлений, совершенных несовершеннолетними, в 1991 г. - 173 тыс., в 1992 г. - 199 тыс., в 1993 г. - 225 тыс., в 1994 г. - 221 тыс., в 1995 г. - 209 тыс., в 1996 г. - 202 тыс., в 1997 г. -182 тыс., в 1998 г. - 189 тыс., в 1999 г. - 208 тыс. [2; 3; 4]). В целях снижения уровня детско-подростковой безнадзорности, социальной и школьной дезадаптации, девиантного поведения детей, подростков, юношей как основных факторов, определявших развитие противоправной активности подраставшего поколения, а также подростково-юношеского правонарушительства, высшими органами государственной власти в июне 1992 г. было принято решение о разработке и реализации комплексных профилактических мер с позиций программно-целевого подхода. Активная работа в данном направлении осуществлялась заинтересованными субъектами под руководством Минсоцзащиты России, которое обеспечило подготовку Федеральной программы «Дети России» [5; 6]. В 1993 г. расходы из федерального бюджета на реализацию ее мероприятий составили 34,97 млрд рублей [7].
В рассматриваемый период важная роль в предупреждении негативных проявлений в детско-подростковой среде отводилась органам внутренних дел, которые
располагали специализированными подразделениями, осуществлявшими соответствующую воспитательно-профилактическую работу с несовершеннолетними.
Следует отметить, что работа органов внутренних дел в значительной мере осложнялась количественным и качественным несоответствием предъявляемым требованиям их материально-технической базы. Обеспеченность от норм табельной положенности: автотранспортом составляла 65 %, средствами связи - 84 %, мобильными криминалистическими лабораториями - 42,5 %. Из 612 технических средств, которые оценивались как крайне необходимые, в распоряжении органов внутренних дел имелось только 272, четвертая часть которых нуждалась в ремонте или замене. В связи с этим 26 сентября 1993 г. Советом министров - Правительством РФ был утвержден проект Государственной программы поэтапного решения вопросов материально-технического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на 1993-1995 гг. Общий объем финансирования программных мероприятий составлял 3,88 трлн рублей. Их основной целью являлось доведение обеспеченности структур МВД России необходимыми ресурсами до уровня, позволявшего надлежащим образом выполнять стоявшие перед ними оперативно-служебные задачи [8].
24 мая 1994 г. был в установленном порядке утвержден проект Федеральной программы РФ «О неотложных мерах по усилению борьбы с преступностью на 19941995 годы». В этом документе предусматривались следующие основные мероприятия, направленные на профилактику противоправной активности подростково-юношеского контингента: предоставление несовершеннолетним необходимого количества рабочих мест в государственных и негосударственных организациях, создание соответствовавшей требованиям времени системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, открытие во всех субъектах РФ учреждений для детей, подростков, юношей, нуждавшихся в социальной профилактике и реабилитации. Для выполнения данных программных мероприятий привлекались силы и средства на федеральном и региональном уровне [9].
В целях обеспечения решения важнейших общегосударственных задач в ходе реализации федеральных программ Президент РФ Б.Н. Ельцин 1 июля 1994 года утвердил Положение о президентских программах. Этим документом предусматривалась возможность создания специальных фондов, в том числе международных, предназначенных для осуществления президентских программ [10].
Федеральная программа «Дети России» получила статус президентской программы 18 августа 1994 г. Ее разработчики отметили то, что в 1994 г. в РФ проживало 39,4 млн малолетних и несовершеннолетних детей, то есть более 26 % от общего числа населения страны. Развивавшийся кризис в социально-экономической сфере значительно обострил проблемы детства и определил необходимость их скорейшего решения. Крайне негативное влияние на положение несовершеннолетних оказывали следующие основные факторы:
1) снижение доступности услуг в области внешкольного образования, детского отдыха, культурной сфере;
2) увеличение уровня безнадзорности, наркомании, социального сиротства в детско-подростковой среде;
3) рост подростково-юношеской преступности [11].
В состав Федеральной программы «Дети России» вошла Федеральная целевая программа «Дети-сироты», направленная на создание наиболее благоприятных условий для подготовки детей, подростков, юношей, лишившихся по различным причинам родительского попечения, к самостоятельной жизни в обществе, а также на обеспечение их надлежащей адаптации к социальной среде. Количество таких
несовершеннолетних в РФ превышало 0,5 млн человек. При этом значительную их часть составляли не сироты, а дети, родители которых добровольно отказались от их воспитания или были лишены родительских прав. Федеральная целевая программа «Дети-сироты» предусматривала проведение работы по следующим направлениям:
1) предупреждение социального сиротства;
2) совершенствование системы социализации детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей;
3) научно-методическое обеспечение деятельности в сфере социальной защиты детства;
4) кадровое обеспечение системы воспитания детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей;
5) нормативное обеспечение социально-правовой охраны детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей;
6) информационное обеспечение социально-правовой охраны детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей [11].
В 1994 г. объем финансового обеспечения мероприятий Федеральной программы «Дети России» из федерального бюджета составил 178,2 млрд рублей. Причем статья бюджетных расходов по данному направлению подлежала защите и финансировалась в полном объеме [12].
15 сентября 1994 г. Б.Н. Ельцин утвердил проект Федеральной программы «Молодежь России», которая включала комплекс мероприятий, направленных на противодействие подростково-молодежной преступности. На период с 1994 по 1997 г. планировалось осуществление комплексной работы в сфере обеспечения занятости, досуга и отдыха несовершеннолетних. На ее финансирование в 1994-1995 гг. предусматривалось выделение 252 млрд рублей [13].
21 ноября 1994 г. был образован Фонд президентских программ, который являлся некоммерческой организацией и, в соответствии с установленными полномочиями, осуществлял мобилизацию внебюджетных финансовых средств для реализации мероприятий президентских программ. Он формировался за счет средств его участников, добровольных взносов юридических и физических лиц, других поступлений [14].
16 февраля 1995 г. Б.Н. Ельцин обратился с посланием к Федеральному собранию РФ. В ходе выступления он уделил внимание вопросам обеспечения снижения уровня криминализации общества и отметил то, что Федеральная программа РФ «О неотложных мерах по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы» явилась первым официальным документом, который на общефедеральном уровне определил широкий перечень мер по противодействию преступности. При этом он констатировал факт крайне слабого финансового обеспечения программных мероприятий в 1994 г., что повлекло невыполнение запланированного объема работы [15] (32 мероприятия, требовавшие вложения значительных средств и трудовых затрат, не были реализованы, 7 мероприятий были реализованы частично [16]).
6 марта 1995 г. был образован Национальный фонд молодежи, основной задачей которого являлось создание возможностей для внебюджетного финансового и кадрового обеспечения реализации детских и молодежных программ. Кроме того, эта организация осуществляла разработку предложений по реализации Федеральной программы «Молодежь России». Организационное содействие его деятельности оказывала Администрация Президента РФ [17].
В 1995 г. объем финансирования Федеральной программы «Дети России» составил 420,77 млрд рублей. Для реализации мероприятий Федеральной программы «Молодежь России» из федерального бюджета было выделено 21,2 млрд рублей [18].
В 1996 г. вопросы охраны и защиты детства от влияния негативных социальных явлений продолжали находиться в поле зрения высших органов государственной власти. Так, 19 февраля 1996 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин принял решение о пролонгировании действия Федеральной программы «Дети России» на 1996-1997 гг. [19]. Правительство РФ 17 мая 1996 г. утвердило проект Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг. с общим объемом бюджетного финансирования 42,23 трлн рублей. Программные мероприятия были разработаны на основе соответствующих криминалистических прогнозов и с учетом результатов работы по противодействию преступности, проведенной в 1994-1995 гг. В целях предупреждения преступности несовершеннолетних предусматривалось обеспечить:
1) повышение ответственности педагогических коллективов учебных заведений за организацию и состояние воспитательной работы с обучавшимися;
2) надлежащую занятость несовершеннолетних;
3) системное исследование причин и условий, способствовавших возникновению групповой преступности в подростково-юношеской среде, а также опыта работы органов внутренних дел по ее предупреждению [20].
27 июля 1996 г. Правительство РФ утвердило проект Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1997-1998 гг. [21]. Ее мероприятия были нацелены в первую очередь на решение задач:
1) по формированию нормативно-правовой базы профилактики безнадзорности и правонарушительства в детско-подростковой среде;
2) улучшению координации работы субъектов, задействовавшихся в профилактике детско-подростковой безнадзорности и правонарушительства в детско-подростковой среде;
3) повышению качества кадрового обеспечения органов и учреждений, осуществлявших деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушительства в детско-подростковой среде;
4) обеспечению проведения научно-исследовательской работы по проблемным аспектам профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
5) изучению, обобщению и внедрению в практическую деятельность положительного опыта работы в области профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
6) обеспечению условий для необходимой поддержки и реабилитации детей, подростков, юношей, в том числе с отклонениями в поведении и различными аномалиями психического развития [22].
Финансовое обеспечение реализации данных мероприятий осуществлялось с задействованием средств федерального и региональных бюджетов и внебюджетных источников. Объем финансирования из федерального бюджета в 1997-1998 гг. составил 87,92 млрд рублей [22].
В июле 1996 г. в журнале «Социальное обеспечение» была опубликована информация о результатах обсуждения Комиссией по координации работ, связанных с выполнением Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в РФ, итогов реализации федеральных целевых программ в составе Федеральной программы «Дети России» в 1993-1995 гг. В обсуждении приняли участие представители аппарата Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, Счетной палаты РФ, министерств и ведомств. Проведенный анализ, в частности, показал, что в ходе
осуществления Федеральной целевой программы «Дети-сироты» было открыто 200 центров психолого-педагогической и медицинской помощи детям и подросткам и 8 центров временного пребывания детей, оставшихся без попечения родителей. Был разработан новый механизм передачи детей на усыновление. Шло создание федерального и регионального банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Была проведена комплексная диагностика психологического развития детей-сирот разных возрастных групп, проживавших в различных типах учреждений г. Санкт-Петербурга. По итогам обсуждения министерствам и ведомствам, являвшимся заказчиками федеральных целевых программ, было рекомендовано принять меры к повышению действенности реализации программных мероприятий, формированию оптимального организационно-финансового механизма с исполнителями, целевому и эффективному использованию средств федерального бюджета. К таким мерам были отнесены: контроль за своевременным и полным выполнением условий договоров исполнителями программных мероприятий, обеспечение всесторонней экспертизы проектов и завершенных работ, осуществление контроля за выполнением порученных работ с выездом на места, исключение нецелевого расходования выделенных средств и другие [23].
В августе 1996 г. на страницах журнала «Народное образование» выступила начальник Отдела детских домов и школ-интернатов Минобразования России Л.К. Сидорова с информацией о ходе и результатах реализации Федеральной целевой программы «Дети-сироты» в составе Федеральной программы «Дети России» в 19931995 гг. Она отметила, что в условиях социально-экономической и политической нестабильности в российском обществе наблюдался постоянный рост количества детей, лишившихся по различным причинам родительского попечения. На 1 января 1995 г. было выявлено 102 тыс. таких детей. При этом в 1993 г. Федеральная целевая программа «Дети-сироты» не финансировалась. В последующие годы бюджетные ассигнования в рамках ее финансирования выделялись со значительной задержкой. Так, в 1994 г. первое поступление денежных средств началось только с августа. В 1995 г. финансирование программных мероприятий производилось ежемесячно небольшими суммами в пределах 594 млн рублей на 482,6 тыс. детей-сирот. При таком объеме ассигнований на одного ребенка приходилось всего лишь 1,2 тыс. рублей в год. В связи с этим Л.К. Сидорова высказала сомнение в возможности существенного влияния реализации программных мероприятий на положение детей-сирот в РФ. По причине недостаточного финансирования в 1993-1995 гг. детские дома и школы-интернаты не имели возможности обеспечить учебный процесс, организовать нормальный быт воспитанников. Более или менее гарантированно выделялись средства только на питание, заработную плату и коммунальные услуги. При этом она указала на то, что организационная структура образовательных учреждений для детей-сирот нуждалась в создании новых форм их содержания. Отсутствие научно обоснованных технологий развития ребенка-сироты и недостаток квалифицированных специалистов приводили к тому, что педагоги основное внимание уделяли обеспечению соответствующего режима в образовательных учреждениях для детей-сирот, а о формировании личности воспитанников заботились мало. Недостаточные контакты в социально-культурной сфере усугубляли социальную депривацию, снижали степень готовности воспитанников к вступлению в самостоятельную жизнь. С учетом остроты проблемы социально-профессионального самоопределения воспитанников детских домов и школ-интернатов для детей-сирот Министерством образования России был подготовлен пакет методических пособий для учащихся и преподавателей по внедрению новых технологий трудовой подготовки и профессионального самоопределения учащихся. В рамках Федеральной целевой программы «Дети-сироты»
была разработана и внедрена в практику новая технология обучения воспитанников школ-интернатов по вопросам рыночной экономики, менеджмента, предпринимательства. На базе 7 учреждений для детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения, были созданы школы экономики. Осознавая важность ранней профессиональной ориентации, хорошо организованного трудового воспитания, педагоги расширяли содержание и формы трудового обучения, стремились соединить его с производительным трудом, повысить его интеллектуализацию. Руководители Пятницкой школы-интерната (Белгородская область), Сыктывкарской школы-интерната (Республика Коми), Могочинской школы-интерната (Читинская область), Хохотуйской школы-интерната (Читинская область), Междуреченского учебно-воспитательного комплекса «Единство» (Кемеровская область) и другие видели в этом один из путей реальной подготовки воспитанников к самостоятельной жизни, самую надежную форму их социальной защищенности. В рамках научно-методического обеспечения Федеральной целевой программы «Дети-сироты» были подготовлены 7 выпусков методических пособий по вопросам диагностики развития личности ребенка, рационально-трудовой адаптации детей группы социального риска, улучшения здоровья детей-сирот. Вместе с тем работа по выполнению федеральных целевых программ не координировалась должным образом. Не проводился независимый анализ целесообразности конкретных программных мероприятий. Не принимались меры по объединению усилий и средств, преодолению разобщенности всех заинтересованных государственных и негосударственных структур. Негативное влияние оказывало также отсутствие взаимодействия между разработчиками проектов федеральных целевых программ при планировании программных мероприятий. Кроме того, не были определены приоритетные направления государственной политики помощи детям в целом. Каждое ведомство осуществляло организацию работы в рамках Федеральной программы «Дети России» прежде всего исходя из своих интересов [24].
С 1 сентября 1996 г. в РФ в целях стабилизации финансово-экономических показателей было временно прекращено выполнение всех решений, следствием которых являлся рост расходов федерального бюджета. В то же время данные положения не распространялись на расходы в отдельных значимых отраслях социально-экономической деятельности, определявшихся нормативными документами, в числе которых был и Указ Президента РФ от 19 февраля 1996 г. № 210 «О продлении действия президентской программы "Дети России"». Это обстоятельство свидетельствует о том, что высшими органами государственной власти предпринимались попытки решения проблем детства в приоритетном порядке [25].
18 сентября 1996 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин принял решение о включении Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1997-1998 гг. в состав Федеральной программы «Дети России», имевшей статус президентской программы [26].
В 1996 г. в целях обеспечения выполнения мероприятий Федеральной программы «Дети России» из федерального бюджета было выделено 673,83 млрд рублей [27].
В феврале 1997 г. Счетной палатой РФ была проведена проверка расходования финансовых средств в рамках реализации Федеральной целевой программы «Дети-сироты», государственным заказчиком которой являлось Минобразования России. Изучение нормативных и финансовых документов показало, что в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1995 г. № 228-ФЗ «О федеральном бюджете на 1996 год» Минобразования России были выделены средства только на прочие текущие расходы, отнесенные к защищенным статьям. На финансирование образовательных учреждений для детей-сирот было направлено 489,1 млн рублей
(65,3 % от общей суммы выделенных денежных средств). При этом проверочные мероприятия показали, что руководителями таких учреждений в Красноярском крае, Белгородской области, Владимирской области, Тамбовской области, г. Санкт-Петербурге, Корякском автономном округе были допущены нарушения финансовой дисциплины. В частности, были выявлены факты нецелевого использования денежных средств, непредставления и несвоевременного представления документов о произведенных расходах, нарушения порядка оформления финансовых документов. Все это свидетельствовало об отсутствии контроля за использованием средств, выделенных на реализацию программных мероприятий, со стороны органов управления образованием на местах [28].
В мае 1997 г. на страницах журнала «Социальное обеспечение» выступил заместитель министра труда и социального развития РФ А.М. Панов с информацией об итогах реализации федеральных целевых программ в составе Федеральной программы «Дети России» в 1996 г. Он, в частности, отметил, что мероприятия, предусмотренные Федеральной целевой программой «Дети-сироты», были направлены на предупреждение социального сиротства, формирование государственной помощи детям-сиротам, развитие новых форм устройства детей в семьи граждан, создание федерального и региональных банков данных о детях-сиротах. В результате увеличилось число детей-сирот, переданных на усыновление, под опеку и попечительство. В ряде территорий удалось снять напряженность на рынке труда при трудоустройстве выпускников детских домов. Была впервые создана комплексная психолого-педагогическая экспериментальная система изучения отклонений психического развития детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения. К 1 января 1997 г. текущие расходы, предусмотренные на 1996 г. по Федеральной целевой программе «Дети-сироты», были профинансированы в среднем на 82,3% от запланированных объемов. Недофинансирование в ноябре и декабре 1996 г. было вызвано трудностями с исполнением федерального бюджета и необходимостью погашения задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы. Финансовое обеспечение инвестиций, не относящихся к защищенным статьям федерального бюджета, и погашение задолженности в строительстве за 1995 г. по Федеральной целевой программе «Дети-сироты» осуществлялись в 1996 г. в основном путем зачета задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет, а также привлечения средств коммерческих банков [29].
18 июня 1997 г. Правительство РФ в установленном порядке утвердило проект Федеральной целевой программы «Молодежь России (1998-2000 годы)», нацеленной, прежде всего, на совершенствование социально-экономических условий гражданского становления и самореализации подростково-молодежного контингента, а также на решение задач по снижению уровня детско-подростковой безнадзорности, преступности несовершеннолетних, алкоголизации и наркотизации детей, подростков, юношей. В данном программном документе отмечено, что в период с 1995 г. по 1996 г. наблюдались отклонения от стратегии практической реализации мероприятий в рамках Федеральной программы «Молодежь России». В качестве основных причин этого указывались следующие: недостатки в нормативно-правовом обеспечении, несформированность на региональном уровне органов по делам молодежи, недостаточное финансирование (фактически было выделено менее 70 % от запланированного объема денежных средств), сложная кадровая ситуация, организационные просчеты, слабое материально-техническое снабжение [30].
15 августа 1997 г. Федеральная целевая программа «Молодежь России (19982000 годы)» в соответствии с решением Президента РФ Б.Н. Ельцина получила статус президентской программы [31].
Правительство Российской Федерации 19 сентября 1997 г. рассмотрело и утвердило проекты федеральных целевых программ «Дети-сироты» (с объемом финансирования 947,3 млн рублей) и «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1998-2000 гг. (с объемом финансирования 97,1 млн рублей). Необходимость их разработки и реализации определялась продолжавшимся ростом социального сиротства, количества воспитанников в детских домах, уровня детско-подростковой безнадзорности и подростково-юношеского правонарушительства. В ходе осуществления мероприятий Федеральной целевой программы «Дети-сироты» на 1998-2000 гг. решались задачи:
1) по созданию правовой основы, проработке и апробированию на практике обновленных форм семейного устройства детей-сирот;
2) обеспечению необходимой поддержки кризисным семьям и несовершеннолетним, воспитывавшимся в таких семьях;
3) формированию системы профориентации и начальной профессиональной подготовки подростков и юношей, находившихся на воспитании в детских домах;
4) расширению внедрения в практику наиболее востребованных форм организации досуга подростков и юношей, находившихся на воспитании в детских домах;
5) обеспечению развития разнообразных форм технического и художественного творчества детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей;
6) обеспечению духовно-нравственного воспитания и всестороннего развития детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей;
7) педагогическому, психологическому и медицинскому сопровождению обучения и воспитания детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам попечения родителей [32].
Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1998-2000 гг. имела целевым предназначением создание основ комплексного решения проблем профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушительства в подростково-юношеской среде, социальной реабилитации несовершеннолетних в обществе. В результате осуществления программных мероприятий решались задачи:
1) по координации и совершенствованию работы субъектов системы профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
2) обеспечению оказания необходимой помощи и поддержки детям, подросткам, юношам, в том числе с отклонениями в поведении и психическом развитии;
3) активизации формирования сети социально-реабилитационных учреждений, задействованных в работе по профилактике детско-подростковой безнадзорности и правонарушительства среди несовершеннолетних;
4) модернизации нормативно-правовой основы профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушительства среди несовершеннолетних;
5) организации научно-исследовательской работы по проблемам в сфере профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушительства среди несовершеннолетних;
6) выявлению, обобщению и транслированию положительного опыта деятельности по профилактике детско-подростковой безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних;
7) обеспечению квалифицированными специалистами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [32].
В сентябре 1997 г. журнал «Социальное обеспечение» опубликовал материалы об обсуждении Правительством РФ результатов работы по реализации мероприятий Федеральной программы «Дети России». Президиум Правительства РФ отметил, что в ходе выполнения программных мероприятий начала создаваться самостоятельная сфера социального обслуживания семьи и детей. Фактически была сформирована система профилактики детско-подростковой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По итогам проделанной работы было принято решение о целесообразности дальнейшего продолжения работы по выполнению Федеральной программы «Дети России» и закреплению имевшихся позитивных тенденций [33].
Претворение в жизнь Федеральной программы «Дети России» внесло существенный вклад в становление системы и развитие учреждений социального обслуживания детей, нуждавшихся в помощи и поддержке со стороны государства. Более чем в два раза возросло количество детей, подростков и юношей, которым были оказаны соответствующие услуги данными учреждениями. В ходе осуществления мероприятий Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на плановой основе создавалась система специальных учреждений, позволявших обеспечивать полноценную социальную реабилитацию несовершеннолетних. В течение 1997 г. в РФ было создано 60 социально-реабилитационных центров и 114 социальных приютов для обслуживания лиц, не достигших совершеннолетнего возраста [34].
В 1997 г. объем государственного финансирования Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1997-1998 гг. составил 21,2 млрд рублей [35].
В январе 1998 г. по решению Президента РФ Б.Н. Ельцина действие федеральных целевых программ «Дети-сироты» и «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» было продлено до 2000 г. [36].
На 1998 г. были запланированы следующие объемы финансового обеспечения программных мероприятий:
1) по Федеральной целевой программе «Дети-сироты» - 65,4 млн рублей;
2) по Федеральной целевой программе «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» - 44,3 млн рублей;
3) по Федеральной целевой программе «Молодежь России (1998-2000 годы)» -16,8 млн рублей) [37].
С января по июнь 1998 г. на финансирование Федеральной целевой программы «Дети-сироты» было выделено из федерального бюджета 1,5 млн рублей, что позволило осуществить запланированные мероприятия в 44 субъектах РФ и способствовало укреплению материально-технической базы детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, лишившихся по различным причинам родительского попечения, а также созданию устойчивой системы профессиональной ориентации, начальной профессиональной подготовки и специализации их воспитанников. Объем финансирования Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» составил 6,82 млн рублей. В результате освоения этих денежных средств более 130 спецучреждений, осуществлявших социальную реабилитацию несовершеннолетних в 51 регионе, и 7 учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних с девиантным поведением в 6 регионах были оснащены необходимым оборудованием, оргтехникой, автотранспортом и другим имуществом [38].
5 ноября 1998 г. Государственной думой Федерального собрания РФ были рассмотрены результаты работы, проделанной в рамках выполнения Федеральной программы «Дети России» в 1995-1998 гг. Проведенный анализ показал наличие
многочисленных фактов нарушений объемов финансирования программных мероприятий, а также несвоевременного выделения денежных средств. В целях повышения уровня финансовой дисциплины и усиления контроля за целевым расходованием денежных ресурсов Государственной думой были разработаны и в установленном порядке представлены Правительству РФ соответствующие рекомендации [39].
9 декабря 1998 г. Государственная дума Федерального собрания РФ приняла постановление, в котором отметила, что в период с 1995 по 1997 г. финансирование мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой «Молодежь России», не обеспечивалось должным образом. Из федерального бюджета было выделено не более 20 % от запланированного объема денежных средств [40].
Результаты работы, проделанной в 1998 г. в рамках выполнения мероприятий, предусматривавшихся Федеральной программой «Дети России», были рассмотрены руководством Минтруда России. Так, заместитель министра труда и социального развития РФ Г.Н. Карелова в интервью журналу «Человек и закон» привела данные о том, что в ходе практической реализации Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» заинтересованными субъектами было выявлено и учтено для последующей профилактической работы свыше 100 тыс. родителей, не исполнявших должным образом обязанности по воспитанию детей и своим антиобщественным поведением способствовавших развитию подростково-юношеского правонарушительства. Семьям (около 325 тыс.), находившимся в социально опасном положении, была оказана необходимая поддержка, было обеспечено в установленном порядке оздоровление около 100 тыс. несовершеннолетних, 66 тыс. подростков и юношей было трудоустроено. В результате предпринятых мер было улучшено материально-техническое оснащение свыше 240 различных специальных учреждений, занимавшихся социальной реабилитацией несовершеннолетних, и 40 специальных учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних с отклоняющимся поведением. При этом Г.Н. Карелова отметила, что комплекс программных мероприятий не был реализован в запланированном объеме по причине недостаточного финансирования [41].
В марте 1999 г. Правительство РФ утвердило проект Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 гг. Ее разработчики отнесли к основным проблемам интенсивное развитие преступности несовершеннолетних и недостаточную эффективность системы профилактики правонарушительства, а в перечень задач, требовавших решения, включили реализацию комплекса мероприятий по созданию эффективной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних с задействованием сил и средств правоохранительных органов и общественных структур. На осуществление соответствующих мер в 1999 г. предусматривалось выделить 1,8 млрд рублей [42].
В октябре 1999 г. Счетная палата РФ проверила деятельность Минобразования России за 1998 г. и шесть месяцев 1999 г. Было выявлено нецелевое расходование денежных средств в процессе реализации мероприятий Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». За допущенные финансовые нарушения виновные должностные лица аппарата Минобразования России были привлечены к дисциплинарной ответственности правами министра образования Российской Федерации [43].
В 1999 г. в рамках финансирования Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 19982000 гг. было выделено из федерального бюджета 84,4 млн рублей. Федеральная
целевая программа «Молодежь России (1998-2000 годы)» получила финансовое обеспечение в размере 39,6 млн рублей [44].
В целом итоги 1999 г. показали, что подавляющее большинство мероприятий Федеральной программы «Дети России» было профинансировано в соответствии с плановыми показателями в полном объеме [45].
Итоги реализации комплексных мероприятий Федеральной программы «Дети России» в рассматриваемом периоде получили положительную оценку Правительства РФ, которое, в частности, отметило, что результатом принимавшихся мер в рамках этой программы стала активная работа по противодействию социальному сиротству во многих субъектах РФ. Был сформирован и поддерживался в актуальном состоянии государственный банк данных о несовершеннолетних, лишившихся по различным причинам родительского попечения. Это позволило обеспечить устройство значительно большего количества детей, подростков и юношей. Получила развитие новая форма устройства детей-сирот в виде передачи для обеспечения полноценного воспитания в семью. Были созданы и введены в действие современные учреждения, оказывавшие социальную, педагогическую, психологическую, медицинскую помощь несовершеннолетним. В детских домах 76 субъектов РФ была обновлена материально-техническая база. На средства, поступившие в рамках финансирования программных мероприятий, были открыты 9 учреждений для детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения. В результате реализации Федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» была несколько снижена острота проблем социального сиротства и детской безнадзорности. В период с 1994 по 1999 г. количество специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждавшихся в социальной реабилитации, в РФ увеличилось с 30 до 701. Эти учреждения, а также центры психолого-педагогической и медико-социальной помощи детям, специальные учебно-воспитательные учреждения, центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел были обеспечены оборудованием, техникой и автотранспортом, что позволило улучшить условия содержания детей и подростков и обеспечить их медико-психологическую и социальную реабилитацию [46].
Принимая во внимание вышеизложенное, представляется возможным аргументированно утверждать следующее.
1. В 90-е гг. ХХ в. программно-целевое планирование внесло существенный вклад в обеспечение системного профилактического воздействия на негативные социальные явления в детско-подростковой среде на всей территории РФ.
Действие соответствующих программно-целевых профилактических мероприятий распространялось практически на все основные негативные социальные проявления в детско-подростковой среде.
2. Успешной реализации программно-целевого подхода в сфере профилактики негативных социальных явлений в детско-подростковой среде во многом способствовало то, что перспективное планирование программно-целевых мероприятий осуществлялось уполномоченными субъектами на основе результатов, достигнутых в предыдущих периодах, с учетом выявленных недостатков, упущений и просчетов.
3. На результативности реализации целевых программ отрицательно сказывались системные перебои в финансировании запланированных мероприятий, а также нецелевое использование денежных средств, выделявшихся из федерального бюджета, являвшееся следствием упущений в сфере ведомственного контроля за состоянием финансовой дисциплины. Эти проблемы удалось решить в определенной степени только к концу рассматриваемого периода.
4. Многолетняя положительная практика применения программно-целевого планирования в сфере профилактики негативных социальных явлений в детско-подростковой среде на общегосударственном уровне позволяет рассматривать его как одно из эффективных средств достижения цели благополучного и безопасного детства, являющейся в последние годы одним из основных национальных приоритетов РФ.
Библиографический список
1. Об утверждении Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 22.03.2017 г. № 520-р // КонсультантПлюс: [Сайт]. - URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 23.09.2023).
2. Преступность и правонарушения. 1991: статистический сборник. - Москва, 1992. С. 36.
3. Преступность и правонарушения. 1995: статистический сборник. - Москва, 1996. С. 51.
4. Преступность и правонарушения. 1999: статистический сборник. - Москва, 2000. С. 50.
5. О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы: Указ Президента РФ от 01.06.1992 г. № 543 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 23. - Ст. 1276.
6. О создании рабочей группы по подготовке Федеральной программы «Дети России»: Распоряжение Правительства РФ от 02.07.1992 г. № 1190-р // Собр. актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 1. - Ст. 30.
7. О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год: Закон РФ от 14.05.1993 г. № 4966-I // Российская газета. - 1993. - 1 июня.
8. О Государственной программе поэтапного решения вопросов материально-технического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на 1993-1995 годы: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 26.09.1993 г. № 988 // ГА РФ. - Ф. 10200. - Оп. 1. - Д. 90. - Л. 64-104.
9. О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы: Указ Президента РФ от 24.05.1994 г. № 1016 // Российская газета. - 1994. - 1 июня.
10. О президентских программах: Указ Президента РФ от 01.07.1994 г. № 1387 // СЗ РФ. - 1994. - № 10. - Ст. 1117.
11. О президентской программе «Дети России»: Указ Президента РФ от 18.08.1994 г. № 1696 // СЗ РФ. - 1994. - № 17. - Ст. 1955.
12. О федеральном бюджете на 1994 год: ФЗ от 01.07.1994 г. № 9-ФЗ // Российская газета. - 1994. - 6 июля.
13. О Федеральной программе «Молодежь России»: Указ Президента РФ от 15.09.1994 г. № 1922 // СЗ РФ. - 1994. - № 22. - Ст. 2459.
14. О Фонде президентских программ: Указ Президента РФ от 21.11.1994 г. № 2092 // Архив Фонда «Президентский центр Б.Н. Ельцина». - Ф. 8. - Оп. 1. - Д. 75. -Л. 145-150.
15. О действенности государственной власти в России: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16.02.1995 г. // Российская газета. - 1995. - 17 февраля.
16. Коротков А.П. Программа исполняется. Преступность не снижается / А.П. Коротков // Рос. юстиц. - 1995. - № 7. - С. 8-9.
17. О Национальном фонде молодежи: Указ Президента РФ от 06.03.1995 г. № 242 // Российская газета. - 1995. - 31 марта.
18. О федеральном бюджете на 1995 год: ФЗ от 31.03.1995 г. № 39-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 7 апреля.
19. О продлении действия президентской программы «Дети России»: Указ Президента РФ от 19.02.1996 г. № 210 // Российская газета. - 1996. - 28 февраля.
20. О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы: Постановление Правительства РФ от 17.05.1996 г. № 600 // Российская газета. - 1996. - 24 июля.
21. Для борьбы с беспризорностью // Соц. обеспеч. - 1996. - № 9. - С. 6-7.
22. О Федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 27.07.1996 г. № 906 // СЗ РФ. - 1996. - № 33. - Ст. 3991.
23. «Дети России»: вчера, сегодня, завтра... // Соц. обеспеч. - 1996. - № 7. -С. 8-10.
24. Сидорова Л.К. Программа «Дети России» - надежды и реальность / Л.К. Сидорова // Народное образование. - 1996. - № 6. - С. 10-11, 14, 16-17.
25. О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета во втором полугодии 1996 г.: Указ Президента РФ от 18.08.1996 г № 1208 // Российская газета. - 1996. - 27 августа.
26. О Федеральных целевых программах «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и «Развитие социального обслуживания семьи и детей» на 1997-1998 годы»: Указ Президента РФ от 18.09.1996 г. № 1367 // Российская газета. - 1996. - 24 сентября.
27. О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год: ФЗ от 23.08.1996 г. № 128-ФЗ // СЗ РФ. -
1996. - № 35. - Ст. 4138.
28. Об итогах проверки целевого использования средств Федеральной программы «Дети-сироты»: письмо Минобразования России от 03.04.1997 г. № 15/324-6 // Вестник образования. - 1997. - № 6. - С. 25-28.
29. Панов А.М. «Дети России»: итоги за год / А.М. Панов // Соц. обеспеч. - 1997. - № 5. - С. 26-27.
30. О Федеральной целевой программе «Молодежь России (1998-2000 годы)»: Постановление Правительства РФ от 18.06.1997 г. № 746 // Российская газета. - 1997. -1 июля.
31. О Федеральной целевой программе «Молодежь России (1998-2000 годы): Указ Президента РФ от 15.08.1997 г. № 890 // Российская газета. - 1997. - 21 августа.
32. О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 годы: Постановление Правительства РФ от 19.09.1997 г. № 1207 // Российская газета. - 1997. - 23 октября.
33. Программы будут продлены // Соц. обеспеч. - 1997. - № 9. - С. 16-17.
34. О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину «О Федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации»: Постановление ГД ФС РФ от 07.04.2000 г. № 251-Ш ГД // Ведомости ФС РФ. - 2000. - № 11. - Ст. 478.
35. О федеральном бюджете на 1997 год: ФЗ от 26.02.1997 г. № 29-ФЗ // СЗ РФ. -
1997. - № 9. - Ст. 1012.
36. О президентской программе «Дети России» на 1998-2000 годы: Указ Президента РФ от 15.01.1998 г. № 29 // Российская газета. - 1998. - 21 января.
37. О федеральном бюджете на 1998 год: ФЗ от 26.03.1998 г. № 42-ФЗ // СЗ РФ. -
1998. - № 13. - Ст. 1464.
38. Ложкин, Д. «Дети России»: итоги первого полугодия / Д. Ложкин. // Соц. обеспеч. - 1998. - № 11. - С. 28-29, 31-33.
39. Об итогах выполнения Федеральной программы «Дети России» в 1995-1998 годах и о потребностях в ее финансировании в 1999-2000 годах: Постановление ГД ФС РФ от 05.11.1998 г. № 3201-II ГД // СЗ РФ. - 1998. - № 48. - Ст. 5870.
40. О необходимости усиления мер по социально-правовой защите детей и молодежи: Постановление ГД ФС РФ от 09.12.1998 г. № 3344-II ГД // СЗ РФ. - 1998. -№ 52. - Ст. 6356.
41. Карелова, Г.Н. Защитим наше будущее / Г.Н. Карелова // Человек и закон. -1999. - № 6. - С. 29-30, 32-33.
42. О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы: Постановление Правительства РФ от 10.03.1999 г. № 270 // СЗ РФ. - 1999. - № 12. - Ст. 1484.
43. О результатах проверки Счетной палатой Российской Федерации полноты поступления, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников за 1998 год и первое полугодие 1999 года в Минобразовании России и подведомственных учреждениях: приказ Министра образования РФ от 12.10.1999 г. № 536 // КонсультантПлюс: [Сайт]. - URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 05.10.2023).
44. О федеральном бюджете на 1999 год: ФЗ от 22.02.1999 г. № 36-ФЗ // СЗ РФ. -1999. - № 9. - Ст. 1093.
45. Второй периодический доклад, представленный 12.01.1998 г. РФ Комитету по правам ребенка ООН в соответствии со ст. 44 Конвенции о правах ребенка от 20.11.1989 г. (CRC/C/65/ADD.5) // База данных договорных органов ООН [Сайт]. -URL: https://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 25.10.2023).
46. О Федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы: Постановление Правительства РФ от 25.08.2000 г. № 625 // СЗ РФ. - 2000. - № 37. - Ст. 3712.
