CC BY
136
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани QE. Кутафина (МГЮАЗ
Бакурова Н. Н.
Исполнение постановлений о назначении отдельных видов административных наказаний: общая характеристика исполнительного производства_
ИСПОЛНЕНИЕ ПОСТАНОВЛЕНИИ О НАЗНАЧЕНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
В статье автор характеризует исполнение постановлений о назначении отдельных видов административных наказаний, рассматривает сущностные признаки исполнительного производства, вносит предложения по совершенствованию административного законодательства. Ключевые слова: исполнение постановлений о назначении отдельных видов административных наказаний, производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство.
N. N. BAKUROVA,
Senior Lecturer of Administrative Law аnd Procedure Department of Moscow State University of Law by the name O.E. Kutafin (MSLA),
Candidate of Law
ENFORCEMENT OF DECISIONS TO IMPOSE INDIVIDUAL TYPES OF ADMINISTRATIVE PENALTIES: GENERAL CHARACTERISTICS OF EXECUTION PROCEEDINGS
The author deals with characteristics of enforcement of decisions to impose individual types of administrative penalties, analyses essential features of execution proceedings and makes suggestions for improving administrative laws. Keywords: enforcement of decisions to impose individual types of administrative penalties, proceedings in respect of cases concerning administrative offences, execution proceedings.
Современный этап развития административного права и процесса можно охарактеризовать как период выработки качественно новых подходов к проведению в жизнь основных направлений административной политики. Сегодня научным юридическим сообществом пересматриваются основные концепции и терминология отдельных институтов административного права. Продолжается дискуссия по поводу содержания и структуры административного процесса. На юридических форумах остро ставятся вопросы о новых вызовах и тенденциях в отношении определения понятия «административное правонарушение»; разграничения компетенции судов и органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях; целесообразности такого субъекта административной ответственности, как юридическое лицо; видов административных наказаний; размеров административных штрафов.
Наталья
Николаевна
БАКУРОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры
административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Ш m К
4 □
"О
й "О
5 Е S X m п
К
□
S
НАУКИ
>
© Н. Н. Бакурова, 2014
ВВСВДПЕЕ ШИВВРЭИ'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В то же время единообразным остается подход ученых в отношении обязательности исполнения постановлений по делу об административных правонарушениях и неотвратимости административных наказаний.
Исполнение постановления о назначении административного наказания является последней стадией производства по делу об административном правонарушении, «завершающим этапом правоприменительного процесса в сфере реализации федерального и регионального законодательства об административной ответственности»1. В одних случаях исполнение такого рода может сводиться к разовому действию, как, например, вручение постановления или направление его копии в случае назначения административного наказания в виде предупреждения. В других оно представляет собой совокупность действий различных субъектов права, изначально характеризующихся либо добровольностью их совершения со стороны лица, в отношении которого вынесено постановление, либо принуждением.
Добровольным исполнением постановления о назначении административного наказания является такое, которое исполнено в установленный законом срок физическим или юридическим лицом, совершившим административное правонарушение и в отношении которого вынесено такое постановление, самостоятельно, без участия государственного органа, осуществляющего принудительное исполнение, т.е. до начала исполнительного производства судебным приставом-исполнителем.
Принудительное исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с КоАП РФ к компетенции судебных приставов-исполнителей, принимает форму исполнительного производства и имеет следующие черты:
— в основе исполнительного производства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении лежит публичный интерес;
— деятельность по исполнению постановления органа или должностного лица по делу об административном правонарушении принудительно осуществляется в сфере государственного управления и непосредственно представляет собой реализацию исполнительной власти;
— исполнительное производство осуществляется компетентным органом, должностным лицом;
— оно строго регламентировано и производится на основе норм закона;
— оно формализовано;
— являясь стадией производства по делу об административном правонарушении, само имеет стадийный характер;
— основанием начала исполнения постановления по делу об административном правонарушении и его окончания является юридический факт;
— исполнительное производство направлено на достижение соответствующего результата — исполнения постановления по делу об административном правонарушении в качестве исполнительного документа, поступившего в компетентный орган в установленном законом порядке;
— фиксация действий, относящихся к исполнительному производству по исполнению постановления по делу об административном правонарушении, производится в документах, которые составляют материалы исполнительного производства и аккумулируются по поводу исполнения каждого постановления по делу об административном правонарушении, составляют индивидуальное дело.
Дугенец А. С., Масленников М. Я. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении: содержание и социально-правовое значение стадии // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 2-11.
ВВОИПЕШ Бакурова Н. Н.
Исполнение постановлений о назначении отдельных видов Л
административных наказаний: общая характеристика 9 1
имени О.Е. Кутафина (МГКИА] исполнительного производства
Кроме того, для принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями постановлений по делам об административных правонарушениях также характерно:
— с одной стороны, оно является логическим продолжением производства по делу об административном правонарушении, с другой — имеет статус самостоятельного юрисдикционного производства2;
— поводом для начала принудительного исполнения постановления по делу об административном правонарушении является неисполнение лицом, обязанным исполнить такое постановление органа или должностного лица о назначении административного наказания, добровольно;
— инициатива начала исполнительного производства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении исходит от судебного пристава-исполнителя Федеральной службы судебных приставов (ФССП России);
— правовой статус сторон административных правоотношений, возникающих по поводу исполнения постановления по делу об административном правонарушении принудительно, — судебного пристава-исполнителя и физического или юридического лица, принудительно исполняющего указанное постановление, — установлен административными правовыми нормами;
— принудительное исполнение сопровождается изданием актов судебного пристава-исполнителя, «направленных на практическую реализацию юрисдикцион-ных решений, в них реально претворяется в жизнь властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретному лицу»3;
— осуществляется на основе норм КоАП РФ, Федерального закона «Об исполнительном производстве», иных правовых актов;
— ограничено временными рамками — должно быть исполнено в установленный законом срок, в течение которого исполнительный документ должен быть исполнен, санкция реализована;
— позволяет применить (реализовать) государственное принуждение;
— может рассматриваться как самостоятельный вид правоохранительной деятельности в целом или как заключительная стадия административного юрисдикци-онного производства в узком смысле;
— представляет собой юрисдикционную деятельность, поскольку в ходе исполнительного производства судебный пристав-исполнитель вправе применять меры принудительного исполнения — вид мер государственного принуждения: обратить взыскание на имущество; осуществлять розыск должника, его имущества; временно ограничить выезд должника из Российской Федерации и т.п.;
— за совершенное в ходе принудительного исполнения постановления по
делу об административном правонарушении нового административного правонару- в
шения, относящегося к компетенции ФССП России, уполномоченные должностные К
лица органа вправе привлечь лицо, совершившее административное правонаруше- О
ние, к административной ответственности; "О
Й
"О
2 Цуканов Н. Н. О границах производства по делам об административных правонарушениях // Д
Перспективы оптимизации административного процесса : материалы Междунар. науч.-практ. И
конф. М. : ВНИИ МВД России. 2011. С. 225 ; Он же. О соотношении производства по делам
об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о на- С
значении административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. № 10. К
Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М. : й
Юридическая литература, 1966. С. 171. НАУКИ
3
ВВСВДПЕЕ ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
— в процессе принудительного исполнения постановления о назначении административного наказания в установленных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» случаях к должнику применяется специфический вид государственного принуждения — исполнительский сбор.
Судебные приставы исполняют постановления о наложении административного штрафа; о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения; об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства; об административном приостановлении деятельности; о назначении обязательных работ.
Ежегодно для принудительного исполнения в ФССП России поступают тысячи исполнительных документов, каждый четвертый из которых — это постановление должностного лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения о назначении административного штрафа4.
Хотелось бы отметить, что в странах Европейского Союза добровольно оплачивается 90 % подобного рода административных штрафов5.
Административное законодательство Российской Федерации в этой сфере постоянно совершенствуется, оптимизируется, однако меры, которые принимаются на разных этапах развития института исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, недостаточны для повсеместного и полного исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Так, в 2011 г. не удалось взыскать 16 млрд руб. административных штрафов по делам об административных правонарушениях. По словам Председателя Верховного Суда РФ, «сегодня плохая работа приставов снижает доверие граждан к суду, подрывает авторитет страны в мире и оставляет казну без доходов в виде невзысканных штрафов»6.
До 2011 г. срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания составлял 1 год. В 2011 г. это правило было изменено. В настоящее время постановление по делу об административном правонарушении не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение 2 лет со дня его вступления в законную силу7. Постановления о назначении административных штрафов, поступающие в ФССП России по истечении указанного срока, не могут быть исполнены. Увеличение срока давности позволяет исполнять постановления по делам об административных правонарушениях в большем числе случаев.
Позднее был увеличен вдвое и срок добровольного исполнения постановления о наложении административного штрафа. До 2013 г. КоАП РФ устанавливал, что административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. В настоящее время у лица, совершившего административное правонарушение и привлеченного к административной ответственности в виде административного штрафа, есть 60 дней, чтобы исполнить административное наказание добровольно, и только после истечения этого срока постановление поступает в ФССП России для принудительного исполнения со всеми вытекающими для должника в исполнительном производстве последствиями.
4 Интервью директора Федеральной службы судебных приставов газете «Известия». 19.03.2013 // Официальный сайт ФССП России. URL: http://fssprus.ru.
5 Интервью директора Федеральной службы судебных приставов РИА « Новости». 01.11.2013 // Официальный сайт ФССП России. URL: http://fssprus.ru.
6 Процент пристава // Московские новости. 19.07.2012. № 323. URL: http://www.mn.ru.
7 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 21.04.2011 № 71-ФЗ). Ст. 31.9.
ВВОИПЕШ Бакурова Н. Н.
Исполнение постановлений о назначении отдельных видов административных наказаний: общая характеристика имени О.Е. Кутафина (МГКИА] исполнительного производства
Административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении. Для принудительного исполнения судебному приставу постановление об этом поступает соответственно раньше, чем по иным видам административных штрафов.
При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах по истечении срока добровольного исполнения судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют в течение 10 суток, а в случае административного штрафа, назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, — в течение одних суток постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, за неуплату административного штрафа в отношении лица, не уплатившего административный штраф, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ: неуплата административного штрафа в установленный КоАП РФ срок. По делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьей, по которым административный штраф не уплачен вовремя, протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, составляет судебный пристав-исполнитель. Исключение составляют случаи неуплаты административного штрафа иностранными лицами и лицами без гражданства, если он был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, поскольку за неуплату административного штрафа в срок не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ к административной ответственности эти лица не привлекаются.
Предполагалось, что увеличение срока добровольного исполнения административного наказания сократит число соответствующих постановлений, поступающих в ФССП России. Однако приходится констатировать, что система так называемого добровольного исполнения по-прежнему не работает8. Лишь 20 % постановлений о назначении административных наказаний исполняется добровольно, 80 % поступает в
в ФССП России для принудительного исполнения. К
Общеизвестно, что механизм принудительного исполнения является сложным, О
трудоемким, затратным в организационном, финансовом и временном смыслах. о
Одной из проблем в сфере исполнения постановлений о назначении админи- й
стративных наказаний является незнание лица, совершившего административное И
правонарушение, о том, что оно привлечено к административной ответственности. На Д
первый взгляд в XXI, информационном, веке эта проблема представляется надуман- Ч
Е
П
8 Из выступления директора ФССП России в Государственной Думе ФС РФ на заседании кру- °
глого стола по теме «Законодательство об административных правонарушениях: проблемы й
и перспективы развития» 3 марта 2014 г. НАУКИ
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ной. Но зачастую в ситуации, когда судебный пристав-исполнитель после возбуждения исполнительного производства оповещает должника о необходимости исполнить постановление о назначении административного наказания в виде административного штрафа, должник впервые об этом узнает и незамедлительно его исполняет.
Также следует сказать о том, что КоАП РФ не содержит положений, касающихся надлежащего уведомления лиц, совершивших административное правонарушение, равно как не апеллирует понятием факта надлежащего уведомления. Отсутствие нормативных установлений порождает проблемы в правоприменительной практике, нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Еще одной проблемой исполнительного производства является невозможность принудительно исполнить постановление о назначении административного наказания в случае заочного рассмотрения дел в судах (это 60 % всех рассматриваемых дел). Нередко юридические лица, привлеченные к административной ответственности, на момент исполнения постановления о назначении им административного наказания являются уже недействующими. В ФССП России из судов для принудительного исполнения приходит 15 % исполнительных документов в отношении фирм-однодневок или умерших граждан, в отношении которых вынесены постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа или обязательных работ.
Представляется, что в административном законодательстве должна быть четко прописана процедура надлежащего уведомления лица, совершившего административное правонарушение. Возможно, система электронного уведомления лица, совершившего административное правонарушение, а также уведомление посредством системы мобильной связи могли бы быть отнесены к надлежащим формам уведомления наравне с письменной формой (на бумажном носителе) и закреплены в КоАП РФ в качестве таковых.
Кроме того, одним из возможных решений проблем, связанных с исполнением постановлений о назначении административных наказаний, является дифференциация размеров административных штрафов в зависимости от сроков их уплаты. Зарубежный опыт показывает успешность такого механизма. Не исключено, что если бы в законе появилось правило, согласно которому административный штраф, уплаченный в сокращенный по сравнению с общим сроком временной период (например, в 10-или 14-дневный срок из 60 дней, предоставленных для добровольного исполнения), был бы снижен наполовину, оно применялось бы результативнее. Однако внедряя такой дифференцированный подход, следует более взвешенно подходить к увеличению и без того больших административных штрафов в так называемые увеличенные, более длительные, сроки их уплаты.
