CC BY
27
Задача управления состоит в том, чтобы достичь взаимодействия между разноуровневыми органами государственного управления в иерархической структуре, преодолеть противоречия между статической совокупностью правовых норм и их действием, между юридическим и фактическим статусами как государственных учреждений в составе системы, так и лиц, возглавляющих их. Рассогласованность системы создавала противоречия в первую очередь в управленческом звене, которое, по определению, должно быть системообразующим признаком пенитенциарной политики.
Управление местами лишения свободы как элемент пенитенциарной политики есть приоритетное направление и юридически закреплено законом. Как системообразующий признак пенитенциарной политики в законодательстве выделяются все виды управления, и они будут называться центральными и местными органами управления. Все изложенное выше дает основания полагать, что государство, являясь субъектом власти, передавало право управления другим органам, ему подчиненным и от него зависящим [1, с. 7]. «Исполнение наказания с точки зрения выполнения органами государства соответствующих функций представляет собой не что иное как исполнение судебных предписаний» [2, с. 30]. В складывающихся уголовно-правовых отношениях сторонами отношений выступают государство и преступник, а их направленность нацелена на реализацию уголовного наказания.
В конкретно-исторических условиях уголовно-политического периода реализуется управляющее государственное воздействие в специфическом варианте, а его объектами выступают среднее и низшее звенья государственных учреждений. Они являются важнейшими элементами управляющей компоненты. Спектр отношений между ГТУ, губернской тюремной инспекцией и исправительными учреждениями охватывается категорией взаимодействия. Объективно оно складывается между аппаратами при получении или передаче информации о формируемой системе исполнения наказания. Во взаимодействии всех звеньев управления, в котором персонал тюремного ведомства выполняет специфические функции, возникает динамика управления, вытекающая из целей организации, планов их достижения.
Осуществляется контроль за деятельностью исправительных учреждений, за соблюдением законности, обеспечением прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Тем самым обеспечивается единство взаимодействующих частей и системообразующих связей системы, условий содержания арестантов и ряда форм уголовно-правового контроля за реализацией закона.
Взаимодействие понимается как совместное или согласованное движение двух или большего числа субъектов и осознаваемых ими целей [3, с. 17]. Следовательно, в тюремном управлении система элементов, включающихся в его структуру, их взаимосвязь имеют методологическое значение. В прямых вертикальных связях норма права, обладая прямыми связями преимущественно властного характера, при реализации уголовного наказания направлена к органам, исполняющим наказания. В нормах права содержится информация об условиях реализации изложенных в них функций карательно-воспитательного характера. Прямые связи, обладая системообразующей связью в функциональном аспекте, характеризуют уголовно-пенитенциарную систему как динамично развивающуюся, способную к устранению возникающих противоречий на различных уровнях иерархии управления. С прямыми вертикальными связями в тюремном управлении тесно связаны обратные связи.
Управление местами лишения свободы как элемент пенитенциарной политики есть приоритетное направление и юридически закреплено законом. Как системообразующий признак пенитенциарной политики в законодательстве выделяются все виды управления, и они называются центральными и местными органами тюремного управления. Чтобы получить адекватное представление о системе специфического государственного управления, необходимо иметь представление о связях, существующих между субъектом управления и объектом управляющего воздействия. С прямыми вертикальными связями в тюремном управлении тесно связаны обратные связи.
Исследование закономерностей взаимодействия органов управления - исправительных учреждений с ГТУ, губернской тюремной инспекцией в процессе исполнения наказания при внешнем управляющем воздействии - моделирует отношения по исправлению и перевоспитанию арестантов, сохранению стабильности системы в процессе ее функционирования. Структурно-функциональная
связь между важнейшими элементами в управлении в конкретно-исторических условиях создала условия эффективной деятельности Главного тюремного управления, обеспечила положительную динамику в реализации закона. В 1890 г. в штат губернского правления введена тюремная инспекция. Это совершенно новый элемент в иерархии управления, введенный в губернии, который имел целью обеспечить связь и взаимодействие между губернской тюремной инспекцией и исправительными учреждениями. Она обладала специально-юридическими функциями, главной из которых являлось оперативное выполнение конкретных задач в местах лишения свободы, к которым относятся контроль и надзор, руководство местными тюремными администрациями.
Правоохранительное регулирование управленческих процессов в местах лишения свободы, идущее по линии МЮ-ГТУ через систему отмеченных управленческих звеньев, призвано поддерживать правопорядок и предполагает издание продуманных циркулярных распоряжений. Установленными правилами режима порядок содержания наказания предусматривает определенное количество свиданий, осуществление прогулок, учебу, духовно-нравственное воздействие. Четко налаженная деятельность тюремной администрации непременно ведет к результату частного предупреждения преступности в местах лишения свободы. Кроме того, информация ГТУ определяет пути эффективного исполнения управленческих решений изложенных в них функций карательновоспитательного характера, а информация из ГТУ определяет пути эффективного исполнения управленческих решений.
Специфика прямых вертикальных связей обладает возможностью волевым путем влиять на среду функционирования и «по отношению к системе объектов, влияющих на получение результатов» [3, с. 17]. Так, например, Устав о содержащихся под стражей устанавливает тюремный режим: о приеме и размещении арестантов с правилами размещения заключенных (ст. 142 Устава) [4, с. 12], о раздельном содержании различных категорий арестантов (ст. 144. Устава), соблюдении правил гигиены (ст. 165-174 Устава) [4, с. 36-38].
Циркулярным распоряжением ГТУ от 1 сентября 1909 г. № 44 было дано указание по предупреждению случаев нападения арестантов на служащих состава тюремной администрации и своевременное заковывание опасных преступников в кандалы*. Назначение прямых связей от субъекта управления к объекту предназначено для устранения внутренних противоречий пенитенциарной системы. Лишь при устранении противоречий между декларируемой нормой права и практикой ее реализации можно достичь устойчивых результатов в исполнении наказания, когда информационные потоки от одного элемента - субъекта управления - к другому в иерархии управления достигают цели.
После принятия решения об образовании Главного тюремного управления - непосредственно общее управление вверяется по всей империи его начальнику. В первую очередь осуществляются мероприятия по улучшению качества тюремной администрации и надзора. Циркуляром Главного тюремного управления принимаются меры к установлению в тюрьмах надлежащего порядка и к предупреждению побегов**. Преступники, совершившие повторное преступление, должны содержаться отдельно.
Анализ управления местами лишения свободы исполнением наказания показывает, что прямые вертикальные связи обладают обязательными административными требованиями. Взаимосвязь исторического и логического в исследовании закономерностей специфического государственного управления в прежней практике выявило тенденцию доминирования использования возможностей административного регулирования исполнения наказания. Однако в пенитенциарной политике со второй половины XIX столетия становится возможным обеспечение условий гуманизации исполнения наказания. По существу, речь идет о теоретико-методологическом понимании обеспечения исправления арестантов, роли и места в нем обратных связей в оптимизации тюремного управления.
Обратная связь специфического государственного управления «представляет собой не что иное, как одно из проявлений высшего типа причинно-следственной связи взаимозависимости или взаимодействия, в котором каждый элемент структуры и все процессы выступают и как причина, и как следствие» [5, с. 90]. «В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результативности и др.» [6, с. 84].
«Без наличия обратных связей процесс управления был бы невозможен.» [7, с. 146]. Это касается в том числе реформативной стороны управленческих решений. Так, на этапе модернизации уголовнопенитенциарного законодательства во второй половине XIX столетия радикально меняется лестница наказаний, т.к. прогрессивная система исполнения оказалась неубедительной, а ссылка имела чрезвычайный, репрессивный характер.
Характер обратных связей с мест лишения свободы был различным. Относительно исполнения наказания обратная связь выражается в форме отчетов, проводимых инспекцией в местах лишения свободы, других неформальных отношений лиц руководящих органов управления с непосредственными функционерами, организаторами пенитенциарно-педагогической деятельности в местах лишения свободы. Они дают возможность узнать об управляемой системе в центральном органе управления.
С передачей тюремной системы под юрисдикцию Министерства юстиции тюремная деятельность определенным образом перестраивается в соответствии с новыми условиями и новыми требованиями, становится динамичной. Другими словами, в местах лишения свободы реализация права предусматривает необходимый перечень карательно-воспитательных мероприятий (режим, труд, воспитание). Свойством динамичности обладает система тюремного управления, т.к. она является развивающейся и изменяющейся, в которой количественные соотношения прямых и обратных связей создают условия для принятия управленческих решений.
В целях профилактики мер предупреждения преступности в местах лишения свободы особенность специально-предупредительной деятельности состояла в координации действий между различными видами правоохранительных органов: суда, прокуратуры, тюремной инспекции, управления полиции, комитета попечительного о тюрьмах. Деловое сотрудничество и партнерство между ними создавали атмосферу доверия в интересах правильного применения закона, обеспечения условий для исполнения наказаний.
Типичные, на наш взгляд, принимаются меры в изучении тюремной системы и изменения управления в 60-70-х гг. XIX столетия. Об обратных связях с мест заключения можно судить о состоянии системы в целом, о ее управляемости, в связи с предстоящими тюремными преобразованиями. Общественное мнение как канал обратной связи стояло на стороне правосудия, обеспечения справедливости при вынесении судебного приговора.
Инспекция ГТУ как элемент управляющей компоненты осуществляет контроль за исполнением наказания. Следовательно, инспектирование мест лишения свободы одновременно является важнейшим элементом системы управления, и в ГТУ рассматривался как канал обратной связи с исправительными учреждениями. Так, инспекцией ГТУ в Радомской и Келецкой тюрьмах в 1909 г. было установлено: содержание арестантов осуществлялось с нарушением принципа их
классификации [8, с. 24]; нарушался тюремный режим, связанный с перепиской [9, л. 5], назначением свиданий арестантов с родственниками [10, л. 71]. ГТУ через соответствующие делопроизводства, календарь контроля и проверки исполнения собственных постановлений осуществляет функции учета, своевременно принимает меры по обеспечению эффективности функционирования системы.
Главное тюремное управление в порядке обратной связи получало информацию в виде отчетов о деятельности губернской тюремной инспекции. Так например, в отчете Екатеринославского губернского инспектора формулируется просьба об увеличении денежного оклада надзирателей ввиду крайнего вздорожания цен на предметы первой необходимости [11, л. 120]. Сообщается о нарушении тюремного режима в Тобольской каторжной тюрьме № 1. Арестанты содержатся в общих камерах (одиночных келий нет), а потому условия содержания арестантов, требуемые новым Уложением 1903 г., не выполняются [12, л. 57 об.]. Следует отметить, что автор отчета о содержании арестантов не только сообщает о недостатках их размещения, но и предлагает ввести одиночное заключение и выделить на это финансовые средства.
Обратная связь представляет собой взаимозависимость между объектом управляющим и объектом управляемым. Отсюда следует, что она выступает основным принципом управления, при котором осуществляется обратное воздействие изменений, происходящих в тюремной системе, на причины, их вызывающие. Применительно к деятельности органов, исполняющих наказания, причинноследственная связь элементов системы означает обеспечение надлежащей организации, поддержание
взаимодействия всех структурных подразделений управляющей компоненты. Знание в ГТУ о надежности взаимодействия с управляемыми объектами показывает как уровень информационной деятельности, так и ее содержание.
Главная инспекция ГТУ через установленную вертикаль власти осуществляет контроль за однообразным исполнением закона в местах лишения свободы, следит за тем, чтобы между различными видами лишения свободы были установлены правильные соотношения, при которых они, действительно, серьезно отличались бы по внутреннему своему устройству соответственно преследуемым ими задачам. Именно взаимосвязь отдельных элементов управления, в том числе и по руководству строительством новых тюрем с элементами надзора в исправительных учреждениях в соответствии с Общей инструкцией 1915 г., потенциально обусловила способность системы менять свое качество при изменении одного из элементов.
Объективно взаимодействие формируется между аппаратами при получении или передаче информации о складывающейся системе исполнения наказания. Во взаимодействии всех звеньев управления, в котором персонал тюремного ведомства выполняет специфические функции, возникает динамика управления, вытекающая из целей организации, планов их достижения.
При введении тюремных инспекций в 90-х гг. XIX столетия типичными обратными связями их деятельности в Главное тюремное управление поступали сведения об исполнении закона, правильном его применении, недостатках в реализации норм права, эффективности управленческих решений. В них иногда сообщалось о некоторых затруднениях тесного сотрудничества с другими губернскими учреждениями.
Екатеринославский инспектор сообщает в ГТУ, что до сих пор не удалось убедить, что тюремное отделение находится в составе губернского правления и его возглавляет губернский тюремный инспектор. Там же не сложились деловые отношения между тюремной инспекцией и начальниками тюрем, тюремным надзором. Всякое замечание и требование инспектора устранить недостаток в работе не находит логического завершения. Такие тревожные сигналы в виде отчетов о результатах работы инспекции рассматривались в МВД-ГТУ и в судебном порядке издавались приказы министра внутренних дел.
В пенитенциарной политике крупным шагом является отмена ссылки 10 июня 1900 г., которой предшествовало ее системное изучение. Переписка ГТУ с губернаторами о состоянии местного тюремного управления привела к изменению территориального губернского тюремного управления.
Таким образом, тюремное управление, выступающее в форме прямых и обратных связей, позволило найти оптимальную форму сотрудничества между субъектами тюремного управления. Обратные связи в системе управления исправительными учреждениями позволили снизить накал противостояния между тюремной администрацией и осужденными, где ранее доминировали лишь властные полномочия тюремных функционеров.
