CC BY
28
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
ИСХОДНОЕ СОСТОЯНИЕ И ЧТО НАДО СДЕЛАТЬ ДЛЯ НАВЕДЕНИЯ ДОЛЖНОГО ПОРЯДКА В ЛЕСНЫХ ДЕЛАХ РОССИИ
Н.А. МОИСЕЕВ, академик РАСХН, д-р экон. наук
Сравнение исходного состояния использования лесов и ведения лесного хозяйства в России с зарубежным опытом наглядно показывает, что к числу недостатков отечественной практики всего лесного дела в стране относятся: сведение к недопустимому минимуму организационных форм лесопользования; ошибочная ориентация на расширение только одной единственно допустимой Лесным Кодексом (2006) формы аренды, расширяющей границы и без того присущей ей монополии на лесные ресурсы; нарушение баланса экономических интересов между основными субъектами лесных отношений путем использования узаконенных административных способов при установлении платы за лесные ресурсы в угоду частному капиталу; лоббистский характер формирования и принятия лесного законодательства; недееспособные формы государственного управления лесами, которые привели к убыточности лесопользования и лесного хозяйства и, как следствие, к деградации лесов и сдерживанию поступательного развития всего лесного сектора экономики.
«Управление, - как говорил известный мудрец Конфуций, - это исправление». Без устранения отмеченных недостатков немыслимо представлять прогресс в лесных делах России, тем более организацию устойчивого пользования и управления лесами, требование которого лишь декларативно значится в 1 статье Лесного Кодекса, но не работает на практике.
Определение понятия устойчивого управления лесами и механизма перехода к нему с учетом исходных реалий
В специальной литературе, в т.ч. посвященной нормативно-правовому обеспечению лесных отношений, нет строгого общепринятого его определения. Авторы, занятые этой проблематикой, отмечают, что он многоас-
moiseev@mgul.ac.ru
пектен, многомерен, «многолик». Но все они соглашаются, что фундаментальной основой является известный в многовековой истории лесоуправления принцип постоянства, ныне законодательно закрепленный в формулировке принципа непрерывного неистощительного пользования лесом (ННПЛ) применительно ко всему расширяющемуся во времени ассортименту ресурсов и услуг леса (рыночных и нерыночных), которые отражают систему целей - социальных, экономических, экологических и культурных (духовных) - для лесного хозяйства на перспективу, для формирования лесов многоцелевого значения. Каждая из этих целей отражает определенный аспект или составляющую лесоуправления.
Социальный аспект означает ориентацию воспроизводства в лесном хозяйстве на сбалансирование спроса и предложения на ресурсы и услуги леса для данного общества, повышение его занятости, жизненного уровня и комфортности окружающей среды, что выражается в критерии «качество жизни».
Экономический аспект этого требования означает баланс экономических интересов основных субъектов лесных отношений, который должен обеспечить безубыточность деятельности для каждого из них. Нарушение этого разрушает экономическую среду, а рыночную экономику превращает в «квазирыночную», которая и господствует в нынешнем лесном секторе России.
Экологический аспект означает такую деятельность в лесу, которая не только соответствует охране и защите лесов, но и в более широком плане охраны окружающей среды способствует их улучшению в перспективе. Эта сторона деятельности особенно важна для лесного хозяйства в связи с долгосрочной спецификой лесовыращивания как главного профиля отрасли.
Наконец, культурный (духовный) аспект предусматривает формирование лесов в
6
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
рамках ландшафтов разного уровня высоких эстетических качеств, способствующих воспитанию людей и общества в целом высокого духовного уровня.
Все эти цели должны быть тесно взаимосвязаны в общей системе многоресурсного лесоуправления как главной общей мировой тенденции развития не только лесного хозяйства, но и всего лесного сектора отраслей в их органическом единстве, в рамках нередко используемого понятия «лесной кластер».
И вот тут, если не ограничиваться частностями, а руководствоваться генеральной линией развития лесоуправления, в котором должны быть увязаны все цели, чтобы они не противоречили друг другу, то с позиции именно такого системного подхода - его еще нередко называют интегративным - и следует оценить, насколько ныне главенствующий тип хозяйствующего субъекта соответствует генеральной линии устойчивого развития, оценить его недостатки и наметить возможные с учетом реалий меры по их устранению или, как минимум, к смягчению. Безусловно, следует подумать, как вообще устранить монополию на пользование лесными ресурсами, сдерживающую развитие лесного сектора и государственного управления лесами, которая должна быть координатором действий для всех хозяйствующих субъектов, а не послушной слугой лоббирующих. Заслуживают особого внимания вопросы: какие дополнительные хозяйствующие субъекты могли бы «разбавить» застойную монопольную среду и как вернуть государству и его уполномоченному органу управления лесами ту роль, которую по общественному предназначению оно должно выполнять. Вот вопросы первостепенного значения, к которым и следует обратиться, несмотря на их остроту и неоднозначное понимание каждым субъектом лесных отношений.
Но прежде чем обратиться к этим вопросам, следует обозначить сам механизм организации устойчивого пользования лесами, как ту «дорожную карту», которой должны руководствоваться все основные субъекты лесных отношений: и государство как владелец лесов, и бизнес в обобщенном лице всех
лесопользователей, и само общество, которое выступает и владельцем лесов, и потребителем продуктов и услуг леса, и участником общего производственного процесса, и, наконец, выразителем общественных интересов, которыми должны руководствоваться все субъекты лесных отношений, в т.ч. все ветви государственной власти.
Экономический и правовой механизм организации устойчивого пользования и управления лесами должен исходить из сути этого главенствующего требования, и потому должен обеспечить не только непрерывное неистощительное пользование ресурсами и услугами, но, что не менее важно, гарантировать их воспроизводство для сохранения самих лесов, их ресурсного и экологического потенциала, включая биоразнообразие. Для гарантии воспроизводства используемых ресурсов необходимо законодательными мерами обеспечить финансирование затрат на проведение соответствующих природе лесов и условиям их произрастания региональных систем лесохозяйственных мероприятий (РСЛХМ), затраты на которые составляют себестоимость воспроизводства используемых ресурсов, которая должна быть одной из составных частей их платежей. Рыночная цена на ресурсы леса как товар на рынках, в зоне влияния которых находятся леса, должна определяться на аукционе в условиях конкуренции. Но перед выставлением на аукцион (лесные торги) органы управления лесами должны определять стартовые (не минимальные, как до сих пор) цены на основе рентообразующих факторов. Разница между рыночной ценой ресурсов леса и себестоимостью их воспроизводства и составляет чистый доход, за счет которого можно осуществлять меры по расширенному воспроизводству лесных ресурсов.
В общий механизм перехода на устойчивое развитие входит и такое адресное распределение рыночных цен за ресурсы леса по финансовым потокам, которое должно обеспечить баланс экономических интересов субъектов лесных отношений. При этом финансирование затрат на воспроизводство используемых ресурсов должно направлять-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
7
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
ся на счета тех юридических лиц, которые непосредственно ответственны за обязательства по ведению лесного хозяйства. В числе их должны быть арендаторы, обремененные такими обязательствами, а на неарендованных освоенных лесных площадях - органы местного управления лесами, которые организуют за этот счет привлечение подрядчиков на контрактной основе для выполнения соответствующих лесохозяйственных мероприятий. Что касается чистого дохода, то он по законодательному соглашению должен распределяться между бюджетами разных уровней, за счет которых могут финансироваться инвестиции для создания соответствующей инфраструктуры, в т.ч. для строительства магистральных лесных дорог и противопожарного обустройства лесов, а также для реконструкции лесов, научных исследований, подготовки кадров и других мероприятий.
В практике промышленно развитых зарубежных стран с рыночной экономикой обычным приемом определения размера платы за древесину на корню является его приравнивание к остаточной стоимости, получаемой путем вычитания из рыночной цены лесоматериалов издержек производства по всей сквозной технологической цепочке, включая и нормативную прибыль предпринимателя. В составе этой остаточной стоимости выделяется плата на воспроизводство используемого ресурса, которую канадцы, например, назвали «нижним порогом». Она рассчитывается по нормативам с учетом состава лесов и планируемых для их воспроизводства мероприятий и предназначена для прямого целевого использования.
В России этот «нижний порог» назвали «минимальной платой», но изменили ее назначение. Вместо того чтобы ее оставить на региональном и местном уровнях для финансирования лесного хозяйства, в т.ч. и для оплаты возложенных обязанностей на арендатора, ее отправляют в федеральный бюджет (в среднем за последние три года около 75 %). Откуда по несовершенной методике в виде субвенций часть возвращается на исполнение переданных полномочий по управлению лесами. Но при этом не обеспечивается
даже простое воспроизводство используемых лесов, что приводит к продолжающейся смене пород и снижению лесного потенциала в качественном отношении.
Типы хозяйствующих субъектов и условия их кооперации в рамках лесного сектора экономики
Перейдем к вопросу, какие дополнительные хозяйствующие субъекты могут разбавить ныне существующую монополию на пользование ресурсами леса.
К числу нынешних арендаторов следует добавить в качестве хозяйствующего субъекта прежде всего мелкий и средний бизнес, которые были вытеснены крупным бизнесом после принятия последнего Лесного Кодекса.
Практика последних лет также показала, что незаслуженно принижена роль и бывших лесхозов, которые сохранились в тех субъектах РФ, где была компетентная и ответственная исполнительная власть.
Вот три типа хозяйствующих субъектов, которые должны занять достойное и подобающее им место в развитии лесного сектора экономики на перспективу. Но они должны занять только соответствующее для своего типа место в этом секторе, соответственно этому месту получить и должное функциональное назначение. Но, чтобы эти типы хозяйствующих субъектов могли слаженно функционировать и даже в идеале тесно сотрудничать между собою, не обойтись без преобразования ныне парализованного государственного управления лесами, которое должно быть не слугой подкупающего его монопольного лесопользователя, а распорядителем, эффективно регулирующим лесные отношения между всеми названными типами хозяйствующих субъектов в принадлежащих самому обществу лесах и от имени которого только и должна действовать эта уполномоченная государством власть.
Вкратце рассмотрим возможный образ названных типов субъектов лесных отношений и желательный характер их действий. Начнем с ныне действующего главного юридического лица на лесной арене - предста-
8
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
вителя крупного бизнеса в лице инвесторов, который по кодексу и в дополнение к нему известным постановлением приоритетных инвестиционных проектов был выведен на сцену, чтобы организовать и форсировать широкомасштабную глубокую переработку древесного сырья, без которой немыслимо поднимать лежащий на боку нынешний лесной сектор, занимающийся преимущественно односторонней деятельностью по заготовке и механической обработке древесины.
Не будем трогать с насиженного места ныне действующие пока немногочисленные крупные компании и корпорации, уже взявшие леса в аренду. Что касается будущих инвестиционных проектов, то в части глубокой переработки, судя по их положению в условиях финансового кризиса, если они и состоятся, то за пределами наступающего десятилетия. А к тому времени может кардинально измениться и мировая, и отечественная обстановка и, вполне возможно, что им тогда, может быть, не потребуется существующая ныне весьма архаичная форма долгосрочной аренды, которая в мире отжила свой век.
По словам представителя крупного финского бизнеса Ханса Солстрема, исполнительного вице-президента ИРМ, три известных крупных корпорации Финляндии лишь на 10 % удовлетворяют потребности в древесине за счет принадлежащих им лесов. Все остальное закупают по договорам из государственных и частных лесов, пользуясь услугами подрядчиков по контрактам на аукционной основе. И оказывается, что при этом они действуют более эффективно, чем наши нынешние крупные арендаторы, пользующиеся арендными договорами.
Автор этих строк припоминает участие в крупном совещании, организованном Федеральной государственной службой лесного хозяйства России в 1997 г. в Санкт-Петербурге, посвященном арендным договорам. На этом совещании генеральный директор Сегежского ЦБК говорил примерно так, зачем ему такая обуза, как аренда лесов, и необходимость связывать себя с несвойственными профилю предприятия обязательствами по лесному хозяйству, когда ему и без всякой
аренды поставят по предварительно заключенным договорам необходимые балансы в виде мелкотоварной древесины и древесных отходов, от которых рады освободиться руководители лесозаготовительных и лесопильных предприятий. В принципе он был прав, и это могло бы вполне состояться и быть даже более эффективным вариантом кооперации данного ЦБК с предприятиями по заготовке древесины и лесопилению, чем та аренда, которую позже заключили другие много раз сменившиеся собственники и руководители этого ЦБК, но которая так и не смогла удовлетворительно решить проблему обеспечения древесным сырьем. Чтобы реализовать первоначально предлагавшийся вариант, руководство республики Карелии в партнерстве с предпринимателями могли бы и должны были организовать должную кооперацию между хозяйствующими субъектами, занятыми лесным бизнесом, и отрегулировать их экономические отношения. Эта проблема остается злободневной и поныне.
С самого начала надо четко определить место арендной формы лесопользования в лесах России. Как по первоначальной концепции предлагалось, ее место только в тех многолесных районах, где отсутствует конкуренция на лесные ресурсы и где доминируют леса эксплуатационного назначения. Ибо, как наглядно доказала мировая практика, лесной бизнес, мотивированный, как и любой другой, на максимализацию прибыли, не заинтересован в сохранении и тем более в воспроизводстве нерыночных ресурсов и услуг - общественных благ, которые не дают дохода, а сопряжены с расходами, Попытки же искусственной их комерциализации, как показывает практика аренды рекреационных услуг, мотивирована лишь скрытым желанием «тихой» приватизации этих лесов и перевода их под другие категории землепользования, в т.ч. под строительство, что наглядно подтверждают многие подобные случаи в лесах Московской области (и не только), ставшие достоянием прессы.
Между тем, как характеризуют данные таблицы, аренда оказалась широко представленной во всех регионах, в т.ч. в малолесных
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
9
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
Таблица
Характеристика удельного веса арендной формы лесопользования и среднего размера платежей по Федеральным округам в 2010 г.
Наименование Ед. измер. СО Й О 1) ц о о Рн Малолесные и среднелесистые Многолесные
Центральный ФО S Ьй о В О о О оа 5 6 Уральский ФО Южный и Северо-Кавказский ФО Всего Северо-Западный ФО Сибирский ФО к 5 н о О S © и е СЗ п Всего
Объем заготовки млн м3 173,6 16,7 28,5 15,0 0,9 61,1 46,9 50,4 15,2 112,5
в т.ч. по аренде млн м3 120,7 10,9 16,5 9,7 0,1 37,2 36,8 34,6 12,1 83,5
Уд. вес аренды % % 69,5 65,2 57,9 64,7 11,1 60,9 78,5 68,7 79,6 74,2
Платежи за древесину на корню руб./м3 78,7 100 86 68,5 92 85,5 96 57 69 75
и среднелесистых (за исключением Южного и Северо-Кавказского), относящихся к «эпицентру» внутреннего лесопотребления, где аренда тоже занимает доминирующий удельный вес, в среднем около 60 %, как и в многолесных регионах (74 %), несмотря на то что леса здесь давно освоены, имеют многоцелевое значение и все предпосылки для других (помимо аренды) организационных форм лесопользования, в т.ч. «купли-продажи» древесины на корню через аукционы.
Из-за преобладания аренды невысока средняя обезличенная цена древесины на корню, незначительно и их различие по двум группам округов (85,5 и 75 руб./м3) относительно средней цены по Рослесхозу (79 руб./м3).
Отсюда и низкая доходность лесопользования в целом по стране, уступающая в среднем за последние годы в два раза величине расходов на лесное хозяйство, которое остается на крайне экстенсивном уровне.
Недостатки аренды лесов в части выполнения обязательств по лесному хозяйству общеизвестны. Во-первых, эти обязательства далеко не охватывают все необходимые лесохозяйственные мероприятия в общей системе. За пределами их не номинально, а практически остаются меры по охране лесов от пожаров, защите от вредителей и болезней, а также от всякого рода лесонарушений. А при плохом лесоуправлении именно эти мероприятия выходят на первый план, почему, например, и горят в первую очередь плохо управля-
емые леса. Во-вторых, у арендаторов неважно обстоят дела и с лесовосстановлением, что особенно касается уходов за формирующимися молодняками на протяжении первых двух десятилетий, что обесценивает значение всех других проводимых мер в этом направлении. Выполнение вышеуказанных мер при неподготовленности самих арендаторов возможно и целесообразно путем привлечения лесхозов по предварительно заключенным с ними договорам там, где эти организации еще сохранились. В пользу этого варианта говорит положительный пример отдельных субъектов, например, республик Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Марий-Эл, где лесхозы технически оснащены, в т.ч. и противопожарным оборудованием, и обеспечивают эффективную охрану лесов от пожаров и от лесонарушений, а также лесовосстановление.
И, в-третьих, следует подчеркнуть, что весьма пагубным обстоятельством явилась преждевременная замена разрешительного порядка лесопользования (он до сих пор остается в силе в Канаде, опыт которого пробуют использовать в России) на заявительный, при котором даже введенный многоступенчатый допуск арендатора к ресурсам (договор, проект освоения лесов, его экспертиза и затем ежегодные декларации) на практике остается фикцией, ибо при этом новом порядке отсутствует материально-денежная оценка древостоев, отводимых в рубку, и потому резко занижается лесной доход, а арендная плата не заменяет ее, ибо она не более чем плата за
10
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
допуск к праву пользования лесом, но отнюдь не за ежегодно отводимые древостои в рубку. Как следствие, арендатор, пользуясь искусственно заниженной стоимостью древесины, стремится к первоочередной вырубке лучших высокотоварных древостоев, оставляя на корню худшие, ускоряя истощение закрепленных за ним лесов по типу выбытия известных в истории периодически действующих или временных предприятий.
Проект освоения лесов представляет не перспективный план сбалансированных способов рубок и лесовосстановления, а лишь набор кварталов с перечнем выделов, их запасов и породного состава, со ссылкой на лесохозяйственный регламент по лесничеству, который, как средняя температура по больнице, не соответствует ни характеру лесов арендатора, ни способам их рубок и возобновления леса.
Теперь даже у руководства государственных органов управления лесами, включая Рослесхоз, созрело убеждение, что арендные отношения требуют совершенствования. Но чтобы приступить к решению этой злободневной задачи, назрела необходимость вначале провести тщательную инвентаризацию положения дел при этой форме лесопользования, притом, по примеру Канады, обязательно с помощью независимой организации от лесопользователя и от органов управления лесами, которые до сих пор мирились с существующими недостатками нерадивых арендаторов. На первом этапе проверку следует начать с выборки отдельных типичных субъектов по федеральным округам. В последующем же должен стать нормой периодически (через каждые пять лет, как в Канаде) независимый аудит по всем без исключения арендаторам для решения вопросов о сохранении арендных договоров и неукоснительного устранения вскрытых недостатков. Только такой подход может помочь усовершенствовать эту форму лесопользования, пока она окончательно не дискредитировала себя.
Усилия отдельных представителей бизнеса перевести арендованные леса в частные лесовладения рассчитаны на возможность использования лесов по своему усмот-
рению, ухода от общественного контроля. В монографии «Политика лесных концессий» проф. Дж. А. Грей, обобщив опыт многих стран мира, делает аргументированный вывод, что приватизация государственных лесов в медленно растущих бореальных лесах неэффективна и уступает государственной форме собственности на леса, которая лучше соответствует общественным интересам. И он же делает вывод, что приватизация эффективна лишь для быстрорастущих промышленных древесных плантаций с короткими оборотами рубок. Что, например, привлекло финские корпорации в Латинской Америке? Возможность получить там посредством плантаций за 8-10 лет ту же кондиционную древесину, на выращивание которой в бореальной зоне требуется 50-80 лет.
К тому же надо иметь в виду, что во всех странах мира усиливается давление общественности на ограничение концессий и аренд, на допуск принимаемых в них решений и даже на участие в управлении ими местного населения, особенно коренного, в защиту прав которых все настойчивее выступают представители разных слоев общества.
Демократизация обстановки, связанной с арендой как монопольной формы пользования лесом, возможна и должна бы совершаться за счет более широкого привлечения мелкого и среднего бизнеса, оказавшегося «за бортом» после принятия Кодекса. В прошлом именно с этим бизнесом была тесно связана занятость местного населения и его жизненный уровень.
Но сотрудничество крупного бизнеса с мелким и средним должно быть не в порядке снисхождения первого по отношению ко вторым, а на паритетных началах, которые должны выстраиваться на балансе их экономических интересов. Но, как показывает практика лесного бизнеса, добровольно никто не уступает своих прав в пользу других. И без участия государства, его исполнительной власти, в обязанности которой входит регулирование лесных отношений, в т.ч. и в особенности экономических, сами по себе возникающие конфликты стихийно не разрешаются. В этом отношении весьма ха-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
11
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
рактерен недавний пример разрешения конфликта, связанного с монополией «Монди СЛПК» на окружающем его рынке балансовой древесины, где доля влияния последнего достигает 85 %. Этот монополист предлагал лесозаготовительным предприятиям цены за балансы значительно ниже их себестоимости, несмотря на систематический рост энергетических и транспортных тарифов и рост цен на продукцию у самого «Монди СЛПК», что не давало шансов на развитие предпри-ятий-поставщиков. В разрешение конфликта вынуждено было вмешаться Правительство Республики Коми. По его настоянию «Мон-ди» вынужден был скорректировать цены на лиственные балансы, повысив их на 32 %, хотя в целом ценовая политика еще не обеспечивает эффективной работы лесозаготовительных предприятий.
Отмеченная конфликтная ситуация не единственная, она присуща многим крупным компаниям, в т.ч. и по отношению даже к собственным леспромхозам, принадлежащим им. Периодически знакомясь с лесными предприятиями Архангельской области, автор этих строк убеждался в наличии тех же конфликтных ситуаций, являющихся следствием монопольного положения крупного арендатора в зоне его деятельности.
Устранение этой уже многолетней хронической болезни возможно, если власть всех уровней, в т.ч. и ее антимонопольные органы, будут не безучастными созерцателями, а участниками регулирования экономических отношений между хозяйствующими субъектами по всей сквозной технологической цепочке, в особенности при регулировании ценовой политики. Пример такого рода показали даже первые лица государства, вынужденные принимать участие в регулировании ценовой политики в агропромышленном комплексе (АПК), поскольку это было непосредственно связано с продовольственной безопасностью страны и уровнем жизнеобеспечения населения. Кардинально же изменить ситуацию возможно, если ограничить форму аренды только многолесными регионами и устранить отмеченные недостатки, в т.ч. принятием мер государственного регулирования.
Что же касается регионов с освоенными лесами, в т.ч. «эпицентра» внутреннего рынка лесопотребления, где более высокая плотность населения, есть необходимая инфраструктура и большие резервы неиспользуемого годичного прироста в размере, превышающем объем лесозаготовок в целом по стране, то здесь для крупных инвестиционных проектов в обеспечении их древесным сырьем следует по примеру промышленно развитых стран с продвинутым лесным сектором (Финляндия, США и др.) шире переходить на привлечение малого и среднего бизнеса на контрактной основе через аукционы, что будет способствовать демократизации ситуации в лесном секторе, несравнимо расширит участие населения, его занятость и платежеспособность, что явится толчком и к развитию внутреннего рынка, а соответственно и к подъему лесного сектора. В этих районах важно развивать такие жизненно необходимые направления для населения, как домостроение, а также производства таких импортозамещающих товаров, как бумага, картон, а в будущем и продуктов биоэнергетики, что удешевит энергообеспечение производств в ЛПК и местного населения в зоне их деятельности.
Формы участия мелкого и среднего бизнеса могут быть самыми разными, от индивидуальных и семейных подрядов до объединений предпринимателей в ассоциации, а при государственной поддержке на начальном этапе в народные предприятия и даже корпорации, которые занимают значимое место в разных странах, в т.ч. в США.
Однако нельзя умолчать о важной роли, которую могут и должны сыграть лесхозы в форме государственных предприятий, государственных и автономных учреждений. Оценивая роль этого хозяйствующего субъекта в перспективе следует иметь в виду, что за арендной формой лесопользования закреплено около 140 млн га, или 18 % от всей лесопокрытой площади страны, с установленным отпуском древесины около 200 млн м3, из которых в 2010-2011 гг. освоено было лишь 60-70 % названного норматива.
12
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
Если в ближайшие 5-10 лет арендатор освоит полностью эту часть лесопокрытой площади, встает вопрос, а кто будет охранять леса и вести хозяйство, включая и использование лесов на остальной площади лесного фонда? Претендента на решение этой задачи, кроме лесхоза, пока не предвидится. Не говоря уже о том, что в защитных лесах, доминирующих в малолесных и среднелесистых районах, сохраняется строгий режим рубок леса и где давно назрела нужда в обновлении и реконструкции накопившихся здесь спелых и перестойных древостоев. Но более подготовленного субъекта для решения такой задачи не подобрать. Тем более, как показывает опыт Польши, именно на базе лесхозов возможно широкое привлечение мелкого и среднего бизнеса на контрактной аукционной основе к выполнению самых разнообразных лесных работ: от заготовки древесины до лесовосстановления и других лесохозяйственных мероприятий.
Более того, именно лесхозам можно доверить хозяйство в рекреационных лесах, которые обеспечат облагораживание лесов, очистку от накопившегося хлама, создадут условия для массового отдыха людей и охрану от пожаров и лесонарушений, особенно в опасный пик совпадений с массовым наплывом людей именно в летний период. Все эти работы довольно затратны и на начальном этапе низкорентабельны, если не убыточны даже на заготовке древесины при разработке прошлых ветровалов, горельников и древос-тоев, пострадавших от вредителей (типа короеда типографа) и болезней (корневая губка).
Есть и дополнительная проблема защитного лесоразведения, которая для засушливых малолесных и безлесных регионов остается важнейшей стратегической государственной задачей. Засуха, посетившая эти регионы летом 2012 г., напомнила о значимости этой задачи.
Но в услугах лесхозов будут нуждаться и не подготовленные к лесному хозяйству арендаторы.
Как видим, по общей совокупности задач, объему и значимости лесхозы в перс-
пективе могут выйти на первый план не только в области лесного хозяйства, но даже и по удельному весу заготовки древесины в общем объеме по стране. Тем более, что именно они являются более демократичной площадкой для объединения усилий широкого круга мелких и средних представителей лесного бизнеса и именно они способны открыть широкий доступ населению к трудовой занятости в условиях второй волны мирового кризиса.
Поэтому лесхозам, которые государственными органами незаслуженно были задвинуты в ходе необдуманных реформ на задний план, предстоит выйти на передний. И этому, безусловно, должны способствовать и государственная власть, и само предпринимательское сообщество, в т.ч. униженный мелкий бизнес, оказавшийся за бортом после революционных законодательных реформ. Лесхозы, безусловно, заслуживают особого внимания научного сообщества, ибо на базе этих организаций гораздо легче проводить инновационные эксперименты. Практика показала, что крупный лесной бизнес пока скуп на сотрудничество с наукой. Подтвердил это и бывший Президент РФ Д.А. Медведев, заявив, что пока этот бизнес «спит», не проявляет заинтересованности в инновациях.
Но полноценное государственно-частное партнерство для организации устойчивого управления и пользования лесами может состояться при условии, если к этому будет не просто привлечено, а в авангарде эффективное государственное управление лесами на всех его уровнях.
Вкратце охарактеризуем, каким оно в последние годы стало и каким оно должно быть в интересах подъема всего лесного сектора экономики. О нынешнем его состоянии автор уже писал в недавних публикациях, характеризуя его как «парализованное» («Лесная газета» от 14 и 17 июля 2012 г.).
Для России как федерального государства с лесами, находящимися в федеральной собственности, государственное управление лесами должно сохранять преемственную органическую связь его органов по всей федеральной вертикали. При смене политических и экономических систем на протяжении
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 9/2012
13
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
последних более чем двух столетий это положение для государственных лесов оставалось незыблемым постулатом. Совершенная с 2006 г. передача субъектам РФ управления, владения и пользования федеральными лесами означает резкое снижение его качества и переход к конфедеративному типу государственного управления лесами, подобно Канаде с ее государственным устройством по типу конфедерации. Представим ситуацию, когда по примеру лесов в ведение субъектов будут переданы и другие природные ресурсы, в т.ч. рудные, месторождения газа и нефти, золотые и алмазные прииски, которые неравномерно размещены по территории страны. При слабости федеральной власти Президент России Б.Н. Ельцин, чтобы локализовать противостояние с властью субъектов, пошел на соглашения, заключая договора с отдельными из них, в которых подтверждалась собственность субъектов на природные ресурсы. Придя ему на смену, В.В. Путин, чтобы спасти страну от распада и укрепить федеральную вертикаль, по существу аннулировал соглашения о собственности субъектов на природные ресурсы, в т.ч. и на леса.
Никакой необходимости не было возвращаться к шагам вспять, ибо это не укрепляет государственную власть и не способствует более эффективному управлению лесами. Наоборот, оно по существу оказалось вообще недееспособным.
Переваливание всех накопившихся проблем лесного сектора с федерального уровня на региональный, многие из которых вообще не решаемы на уровне субъектов РФ из-за отсутствия таких возможностей, лишь отодвигает их решение на неопределенное будущее. К числу таких проблем, например, относятся: определение и реализация национальной лесной политики, разработка федеральных программ с обоснованием оптимального размещения в масштабах страны наиболее значимых инвестиционных проектов (разработанная «Стратегия развития лесного комплекса России до 2020 г.» пока не может приниматься в расчет, ибо она даже не удостоилась внимания Правительства и утверждения); создание разрушенного в
ходе перестройки лесного машиностроения; строительство магистральных лесных дорог для освоения резервных лесов; возрождение доведенной до жалкого состояния сферы высшего и среднего профессионального образования и отраслевой лесной науки, без чего несерьезно говорить о модернизации и об инновациях в лесном секторе. Это только выборочный перечень проблем, которые не решаются на уровне субъектов РФ и относятся к сфере государственного управления на федеральном уровне. Последнее отвечает не только за состояние лесов, но и за их использование и хозяйство в них, которые осуществляются посредством обоснованного взаимодействия всех субъектов лесных отношений на всех уровнях управления лесами.
В нынешнем виде Рослесхоз как федеральный орган, призванный, казалось бы, отвечать за эффективное государственное управление лесами по всему спектру задач, не располагает такими полномочиями, кроме функции надзора, которая ни в коей мере не может подменять государственное управление лесами и определять его результативность. При этом невольно вспоминаются слова господина Г. Грефа, бывшего Министра МЭРТ как идеолога последнего лесного кодекса, заявившего в одном из интервью после принятия кодекса, что он теперь не видит места Федеральному агентству лесного хозяйства. Такой момент, по-видимому, теперь наступил, когда благодаря принятому вопреки общественному мнению кодексу федеральный орган лишился основных полномочий по управлению лесами.
Не в лучшем положении оказался и местный орган управления, на который всегда опиралась верховная власть в общей системе государственного управления. Оно так же сведено до надзорной функции, которую этот орган не способен осуществлять из-за малочисленности при больших площадях (в среднем до 750 тыс. га на районное лесничество) при бумагообороте, до 75 % отнимающего рабочее время. По существу ни федеральный, ни местный органы управления лесами при нынешнем их состоянии недееспособны, чтобы обеспечить должное государственное уп-
14
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ ЛЕСА
равление лесами. Но даже если бы они обладали возможностями контроля, то и при этом, по словам отечественного лидера лесоуправления проф. М.М. Орлова, сам по себе контроль лишь регистрирует недостатки, которые при долгосрочном периоде лесовыращивания часто уже неисправимы. А потому важно не допускать их, что возможно только в результате контроля, совмещенного с руководством самим процессом управления лесами.
Итак, когда многие проблемы лесного сектора не решаемы на региональном уровне из-за отсутствия необходимых для этого возможностей, а федеральный и местный уровни управления лишены необходимых для этого полномочий, то о каком государственном управлении лесами в России может вообще идти речь? В итоге нет должного управления лесами, нет надежной охраны, нет и надлежащего хозяйства в них. Полный простор в лесу для свободы действий главного лица, заинтересованного в прибыли. Каков будет результат, остается только догадываться.
Хотелось бы надеяться и рассчитывать, что первые лица государства, без которых обычно не решаются судьбоносные вопросы, вмешаются в неблагополучное положение с управлением лесами, как это было после катастрофических пожаров лета 2010 г., и исправят недопустимое отношение к лесам самой многолесной державы, которая у всего мира на виду.
Что же следовало бы предпринять в качестве первоочередных мер для исправления отмеченного выше исходного положения?
Чтобы не доводить дело до крайностей, следует, прежде всего, восстановить федеральную вертикаль управления лесами в составе единого федерального органа, придав ему отнятые с мая 2006 г. элементарные полномочия, которыми владеют государственные лесные службы других стран, например США, Финляндии, Германии.
В составе федеральной вертикали особого внимания заслуживает укрепление лесничества как органа управления на местном уровне, где и «кипят» основные страсти. Исторически, как подчеркивал и проф. М.М. Орлов, лесничий должен быть «центром и ду-
шой» государственного лесоуправления, ибо именно ему доверено большое «государственное имущество», которое он призван не только охранять, но и организовать наиболее эффективное использование. Каждое лесничество, как писал в 20-х гг. ХХ столетия акад. В. Переход, должно быть рентабельным, обеспечивая не только самоокупаемость лесного хозяйства, но и получение максимально возможного чистого дохода в казну государства. Как не раз напоминает член-корр. РАС-ХН И.В. Шутов, лесное хозяйство в казенных лесах царской России было высокорентабельным.
Но и предприниматель не может быть в убытке. Искусство государственного управления лесами сводится к тому, чтобы деятельность обеих сторон - владельца лесов (государства и его специально уполномоченного органа) и предпринимателя были бы эффективны и создавали взаимозаинтересованный баланс экономических интересов. Что это вполне возможно, показывает опыт многих стран. И на международной конференции 1921 июля 2012 г. «Устойчивое развитие лесного сектора: вызовы рынка» (в г. Пушкино Московской обл.) докладчики многих стран (Польши, Канады, скандинавских стран и др.) наглядно демонстрировали это. Только несведущим людям непонятна аксиома, что в освоенных лесах деятельность обоих партнеров - и лесничества, и предпринимателя - не может быть убыточной.
Но как это ни парадоксально, лесное хозяйство в России вот уже два десятка лет оказывается убыточным и держится только на дотациях государства, а потому и остается крайне экстенсивным.
Чтобы организовать эффективное пользование и управление лесами, надо начинать с планирования, без которого в лесном хозяйстве не обходится ни одна страна мира. Лесной план был основой деятельности и в царское время, и в советское. И вот теперь, в ходе перестройки, когда надо переходить к организации устойчивого пользования и управления лесами, что стало требованием для всех стран мира, реформаторы России решили последним кодексом упразднить лесной
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 9/2012
15
