CC BY
120
Инвестиционно-заемная система муниципальных образований
С. Глазков
консультант председателя Комитета государственных заимствований города Москвы, кандидат технических наук И. Мещеряков
руководитель проекта направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Муниципальные образования (МО) в соответствии с растущими потребностями имеют объективную необходимость в значительных капиталовложениях для развития муниципальной инфраструктуры. Обеспечение этих капиталовложений является одной из важнейших задач бюджетной политики администрации МО. Инструментом управления такими капиталовложениями является инвестиционно-заемная система муниципального образования (ИЗС МО).
Инвестиционно-заемная система муниципального образования предназначена для обеспечения управляемого взаимодействия двух составляющих ее подсистем (заемной и инвестиционной) для достижения единой цели - реализации инвестиционной программы МО за счет заемных средств. ИЗС МО - инструмент организации заимствований и управления финансовыми потоками в целях реализации инвестиционной программы МО.
ИЗС позволяет привлекать деньги в течение всего периода функционирования, обеспечивает постоянное присутствие МО (как эмитента, заемщика) на финансовом рынке, при этом осуществляется отбор, подготовка и реализация новых инвестиционных проектов.
ИЗС должна обеспечивать выполнение 4 основных задач:
1) заимствование денежных средств на финансовом рынке в необходимых объемах, в том числе с помощью периодического выпуска облигационных займов;
2) подготовку и реализацию инвестиционной программы МО;
3) финансирование за счет заемных средств инвестиционной программы МО;
4) мониторинг целевого использования и возвратности заемных средств, а также реализации инвестиционных программ.
Примерная структура инвестиционно-заемной системы МО представлена на рисунке 1.
Финансовые подразделения МО - отдел перспективного финансового планирования совместно с отделом долга - определяют предельные объемы инвестиционного бюджета и, соответственно, заимствований в текущем году. Предельные объемы заимствований определяются исходя из возможностей бюджета обслуживать и погашать долг в среднесрочной перспективе.
Администрация разрабатывает проект бюджета на очередной финансовый год и инвестиционную программу, финансирование которой предусмотрено в проекте бюджета. После принятия муниципальным собранием этих документов администрация МО приступает к их выполнению.
Реализация инвестиционной программы МО может создавать новую налогооблагаемую базу, которая будет генерировать дополнительные доходы, поступающие в бюджет МО. Рост доходов бюджета МО будет облегчать бремя по обслуживанию долга.
Заемная подсистема инвестиционно-заемной системы
Основная задача заемной подсистемы -поддерживать необходимый объем заемных средств в течение всего срока финан-
Рис. 1. Структура инвестиционно-заемной системы муниципального образования
сирования инвестиционной программы. Для осуществления муниципальных заимствований, их обслуживания и погашения необходимо создать специальный орган ис-
полнительной власти - подразделение заимствований МО (управления долгом). В задачи подразделения заимствований МО входят:
• участие в планировании муниципальной программы заимствований;
• разработка проектов ежегодной программы заимствований, бюджетных показателей, относящихся к долгу МО;
• подготовка стратегии заимствования и управления долгом МО;
• проектирование условий и параметров займов;
• привлечение займов и управление долгом;
• мероприятия по размещению займов (в том числе с помощью эмиссии муниципальных облигационных займов);
• управление долгом (выплата процентов по долгу, погашение займов, откуп облигаций, контроль за безопасным уровнем долга и т. п.);
• формирование оптимальной структуры долга МО.
Обеспечением займов, помимо всех доходов бюджета, может служить внебюджетный резервный фонд, а также залоговый фонд, в котором сосредоточивается имущество, специально выделяемое МО для этой цели.
Основной принцип работы ИЗС состоит в том, что все заемные средства направляются исключительно на финансирование инвестиционной программы МО.
Основная задача инвестиционной подсистемы ИЗС - отбор инвестиционных проектов (ИП), а также разработка и реализация сетевого графика выполнения работ по инвестиционным проектам, включенным в инвестиционную программу МО, выполнения финансовых платежей, мониторинг реализации проектов. В МО должен быть принят нормативный акт о порядке отбора ИП.
Функционирование ИЗС имеет циклический характер, что определяется следующим:
• периодическое заимствование денежных средств, которые переходят с финансового рынка в бюджет МО;
• регулярное обслуживание займов и их плановое погашение за счет расходов бюджета МО;
• финансирование инвестиционной программы из бюджета МО;
• восстановление средств залогового и резервного фондов;
• дополнительный приток налоговых платежей в бюджет МО за счет ввода в строй новых объектов, то есть расширение налогооблагаемой базы и т. д.
На аналогичных принципах может быть построена ИЗС субъекта Российской Федерации.
Перспективное финансовое планирование
Необходимое условие привлечения заимствований для финансирования капитальных вложений - наличие у муниципального образования перспективного финансового плана. Перспективный финансовый план составляется на 3-5 лет вперед и ежегодно корректируется, поскольку макроэкономические показатели, сбор налогов, исполнение бюджета за прошедший год могут отличаться от запланированных.
В соответствии со статьей 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительный орган муниципального образования или субъекта Российской Федерации обязан ежегодно готовить проект перспективного финансового плана.
До последнего времени перспективное финансовое планирование было затруднено из-за сложностей в прогнозировании нормативов отчислений. Сейчас согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» установление нормативов отчислений на ограниченный срок не допускается. В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации срок действия нормативов отчислений, установленных субъектом Российской Федерации для муниципальных образований, должен составлять не менее 3 лет и может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
Можно выделить две основные функции перспективного финансового плана:
1) политическая функция. Перспективный финансовый план является публичным документом, в котором могут отражаться долгосрочные обязательства области по от-
ношению к любым лицам (например обслуживание и погашение долга или долгосрочные обязательства в рамках государственно-частного партнерства). Это существенный фактор улучшения имиджа и повышения инвестиционной привлекательности региона. Наличие и публикация перспективного финансового плана также является необходимым условием реализации и среднесрочных целевых программ - одного из условий внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты;
2) аналитическая функция. Финансовая экономико-математическая модель, на основании которой составляются варианты перспективного финансового плана, может применяться для расчетов множества вариантов привлечения и погашения заимствований, финансирования инвестиционных программ, моделирования налоговой политики. Наличие такой модели полезно при проведении переговоров с вышестоящей и нижестоящими бюджетными организациями, кредиторами, инвесторами.
Наличие перспективного финансового плана - необходимое условие для прогнозирования долговой нагрузки на бюджет, планирования крупных инвестиционных проектов, целевых программ и внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
План финансовых потоков инвестиционной программы
Для нормального функционирования ИЗС необходимо не только перспективное планирование долга, но и четкое ежедневное планирование обслуживания долга и подрядных договоров в рамках финансового года.
План финансовых потоков инвестиционной программы (ПФПИП)1, представляющий собой аналог кэш-фло, формируется из нескольких взаимосвязанных потоков денежных средств:
• подневного плана привлечения и возврата заимствований;
• плана финансирования объектов ИП;
• плана привлечения средств на покрытие кассовых разрывов;
• плана временного отвлечения на покрытие кассовых разрывов средств, привлеченных в целом для финансирования ИП.
В идеальном случае ПФПИП должен представлять собой график с шагом в один день.
Заемное финансирование инвестиционных программ в отличие от финансирования за счет текущих доходов позволяет составить четкий план выплат подрядчикам в течение года и проводить им платежи в строгом соответствии с подтверждающими финансовыми документами.
Сотрудникам, ответственным за управление ПФПИП, необходимо решить, будет ли территория проводить эмиссию в один транш либо несколько траншей, когда понадобятся деньги на оплату авансирования и окончательную оплату по объектам инвестиционной программы. На некоторых объектах может работать один и тот же подрядчик, поэтому их финансирование может осуществляться не одновременно.
Что делать, если подрядчик срывает сроки либо увеличивает смету, а распределение этих рисков не учтено в договоре?
Во взаимодействии с отделом казначейского исполнения бюджета необходимо будет решить, в каких объемах и когда можно использовать средства займа для покрытия кассовых разрывов, когда и в каком объеме необходимо планировать новые выпуски и погашать старые. Могут возникнуть и другие вопросы.
Есть опасения, что средства, поступившие на счет финансового управления в результате размещения займа, в «пожарном» порядке будут направлены на финансирование текущих расходов. В принципе отвлечение средств займа на финансирование текущих расходов возможно, но, во-первых - только в рамках ПФПИП (то есть исключая «пожарный» порядок принятия решений), во-вторых - только в форме покрытия кассовых разрывов. Другими словами, с одной стороны, необходимо соблюдать принцип единства кассы, с другой -
1 Управление инвестиционно-заемными системами / Под ред. М.В. Климовича, С.М. Тумасянц. М.: Издательский дом «РЦБ», 1998.
внедрить на практике условное разделение бюджета на бюджеты текущих и капитальных расходов (бюджет развития). Цель формирования ПФПИП как раз и заключается в том, чтобы обеспечить реальное разделение текущего и капитального бюджетов.
Таким образом, формирование ПФПИП и управление им непосредственно связаны как с управлением долгом, так и с финансированием объектов инвестиционной программы. Управление ПФПИП предусматривает подготовку, мониторинг, корректировку и обеспечение выполнения внутригодового финансового плана заимствований и инвестиций. Возможно, выполнение этих функций в рамках концепции ПФПИП окажется нововведением для администрации, но мы полагаем, что повышение точности финансового планирования в конечном счете приведет к экономии бюджетных средств.
Отдел перспективного финансового планирования совместно с отделом долга определяют предельный объем инвестиционного бюджета и, соответственно, предельный объем заимствований в текущем году. Предельные объемы заимствований определяются исходя из возможностей бюджета обслуживать и погашать долг в ближайшие 3-5 лет. Если администрация не выполняет эту функцию, то предельные объемы заимствований определяются исходя из ограничений Бюджетного кодекса Российской Федерации для дефицита бюджета, но этого абсолютно недостаточно.
Учитывая данные о предельном объеме инвестиционного бюджета, отдел формирования инвестиционных программ формирует адресную инвестиционную программу, представляющую собой перечень объектов капитального строительства или реконструкции. На основании перечня проектов и информации, полученной от главных распорядителей средств инвестиционной программы, отдел финансирования инвестиционной программы готовит предварительный помесячный график финансирования объектов.
На основании информации, представленной отделом финансирования инвестиционной программы, казначейством, а также с учетом конъюнктуры финансового рынка отдел долга готовит проект ПФПИП и затем
программу заимствований и расчет расходов на обслуживание долга. Исходной информацией для подготовки ПФПИП являются график финансирования объектов, график финансирования текущих расходов, объемы привлечения заимствований.
В этом случае мы объединяем и решаем одновременно задачи разработки как среднесрочной программы заимствований, так и программы привлечения заимствований на покрытие кассовых разрывов. На этом этапе совместно с отделом финансирования инвестиционной программы учитываются возможности генподрядных организаций: согласование графиков выполнения и финансирования работ, возможности предоставления генподрядчиками официально оформленных товарных кредитов.
ПФПИП является основой для заключения договоров с генподрядчиками, что позволит финансировать капитальные расходы в точном соответствии с графиком. В противном случае потребность в кредитах возникает «внезапно», а генподрядчики по несколько месяцев вынуждены ждать оплаты работ. Город или регион теряют на завышенных процентных ставках либо вынуждены оплачивать пользование ненужными им в это время средствами.
Таким образом, оптимизация структуры управления заимствованиями и инвестициями в рамках ИЗС, в частности выделение подразделения, отвечающего за перспективное финансовое планирование и план финансовых потоков инвестиционной программы, позволит снизить расходы на обслуживание долга, существенно уменьшить кредитные риски и повысить доверие инвесторов и кредиторов, а подрядчики смогут получать финансирование по контрактам с точностью до одного дня.
Алгоритм принятия решения о привлечении заимствований
Порядок принятия решения о привлечении заимствования (рис. 2) состоит из следующих фаз:
• формирование реестра инвестиционных потребностей и адресной инвестиционной программы;
• оценка инвестиционных проектов, выделение неокупаемой части инвестиционных проектов;
• оценка возможности профинансировать адресную инвестиционную программу за счет заимствований, оценка кредитоспособности муниципального образования;
• разработка (корректировка) перспективного финансового плана, разработка плана финансовых потоков адресной инвестиционной программы;
• подготовка и проведение конкурса по выбору генерального агента по размещению облигационного займа либо банка, который предоставит кредит.
Прорабспка фоеетое на предмет вьрэпения неокупаемой части (разработка бизнес-плана)
1. Поиск резервов уменьшения текущих расходов и увегичения доходов йодмета 2. Подготовка затеки для фшансцхяашя гроектаиз вышестоящего бкдемзта
Подготовка плана Подготовка плана
финансовых потоков финансовых потоков
адресной адресной
инвестиционной инвестиционной
программы с учетом программы с учетом
привлечения кредита выпуска облигаций
Рис. 2. Порядок принятия решения о привлечении заимствования
