CC BY
122
Источники финансирования инвестиционных потребностей муниципальных образований и факторы их кредитоспособности*
И. Мещеряков
руководитель проекта направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Д. Жигалов
эксперт направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Инвестиционные проекты муниципальных образований можно разделить на два типа:
1) неокупаемые проекты (некоммерческие), реализация которых не предполагает получения денежных средств, но возможна экономия бюджетных средств;
2) частично окупаемые проекты, в результате реализации которых планируется получение денежных средств, но эти средства не покроют всю сумму затрат на строительство и содержание объекта в течение срока его эксплуатации.
В случае реализации второго типа проектов возникают следующие вопросы: кто будет управлять проектом и заниматься сбором денежных средств, поступающих в результате его осуществления; будет ли работа проводиться эффективно? Если такая услуга окажется платной (то есть возникнет необходимость отслеживать не только сам факт, но и объем предоставления услуги), целесообразно передать ее администрирование частному бизнесу.
Коммерческими проектами должен заниматься коммерческий сектор. Бюджетные средства необходимо направлять на реализацию тех инвестиционных проектов, которые улучшают качество жизни населения и качество бизнес-среды и не могут быть осуществлены частными структурами или реа-
* Статья опубликована в журнале «Рынок ценных разрешения авторов.
лизованы без софинансирования расходов со стороны органов власти.
Можно выделить 3 основных источника финансирования инвестиционных потребностей муниципалитета:
1) средства муниципального бюджета, в том числе заемные, и (или) вышестоящих бюджетов;
2) прямые инвестиции и различные формы частно-государственного (муниципального) сотрудничества;
3) средства организаций различных форм собственности в случае если проект может генерировать доходы (как, например, проекты в области жилищно-коммунального хозяйства).
С одной стороны, муниципалитет заинтересован уменьшить объем расходов бюджета, переложив по возможности бремя развития инфраструктуры на плечи частных инвесторов. С другой стороны, учитывая, что доходы от большинства инфраструктурных проектов формируются за счет тарифов, в том числе платежей населения, муниципалитет должен учитывать социальные последствия повышения тарифов (в результате введения в них инвестиционной составляющей).
Задача выбора источника финансирования проекта не должна рассматриваться муниципалитетом в качестве самостоятель-
бумаг» (2007. № 1 (328). С. 59-62). Печатается с
ной задачи, поскольку является частью общей задачи - подготовки бизнес-плана проекта, в том числе разработки его финансовой модели и схемы финансирования.
Почему муниципалитеты вынуждены занимать
Некоторые представители муниципальных образований задаются вопросом: привлечение заимствований - это плохо или хорошо? Этот вопрос занимает многих исследователей, и однозначного ответа на него нет. Одни говорят, что заимствования «связаны с «кредитной иллюзией» избирателей и желанием политиков разных уровней осуществлять желаемые расходы сегодня, а счет по их оплате предъявлять гражданам лишь завтра, возможно, уже после выбо-ров»1. Таким образом, привлечение заимствований считается несправедливым по отношению к будущим поколениям.
Другие придерживаются принципа «кто пользуется, тот и платит». То есть платить за капитальные объекты должны те поколения, которые ими пользуются.
С нашей точки зрения, привлечение заимствований оправданно, если привлеченные средства направляются на реализацию инфраструктурных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом. Если же не хватает средств на текущие расходы, то необходимо сокращать их объем, поскольку перекладывать на будущие поколения обеспечение «проедаемых» сегодня текущих расходов неприемлемо.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (БК РФ) расходы бюджета делятся на текущие и капитальные. В соответствии с пунктом 2 статьи 92 БК РФ текущие расходы бюджета не могут превышать доходы бюджета. Разница между расходами (сумма текущих и капитальных расходов) и доходами бюджета называется дефицитом (профицитом) бюджета. Таким образом, пункт 2 статьи 92 БК РФ требует, чтобы за счет увеличения дефицита бюджета финансировались не текущие, а капитальные расходы.
Статьей 96 БК РФ оговорены следующие источники финансирования дефицита местного бюджета:
• муниципальные облигационные займы;
• кредиты кредитных организаций;
• кредиты бюджетов других уровней бюджетной системы;
• поступления от продажи имущества;
• изменение остатков на счетах.
Очевидно, что на счетах муниципального
образования никогда не будет постоянного резерва, сопоставимого с объемом финансирования инвестиционного проекта или инвестиционной программы (адресной программы капитальных вложений) как совокупности инвестиционных проектов. Поступления от продажи имущества - единовременный источник финансирования, который нельзя рекомендовать для системного (ежегодного) покрытия дефицита, поскольку он связан с уменьшением активов муниципального образования. Кредиты других уровней бюджетной системы предоставляются, как правило, с целью покрытия кассовых разрывов на срок не более 1 года и не используются как источник финансирования инвестиционной программы. Кроме того, с точки зрения Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России), объем предоставляемых бюджетных кредитов будет постепенно сокращаться, так как функцию кредитования регионов и муниципалитетов возьмет на себя рынок.
Таким образом, муниципальное образование, принявшее решение реализовать проект и не рассчитывающее на помощь региона, встает перед выбором: накопить необходимый объем средств или взять в долг.
Как правило, поскольку строительство объекта требует времени, а потребность в нем ощущается остро, муниципальное образование принимает решение занять недостающие средства. Поэтому в качестве основного источника финансирования дефицита бюджета следует рассматривать облигационные займы и кредиты кредитных организаций.
1 Циммепман X. Муниципальные финансы. М.: Дело и Сервис, 2003.
Что сдерживает развитие рынка облигационных заимствований
Большинство объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструктуры, построенных в 1970-1980-х годах, постепенно приходят в упадок, и можно предположить, что сегодня города и регионы должны расходовать колоссальные средства на их обновление. Например, инвестиционные потребности российских муниципалитетов только в сфере водоснабжения и водоотведения составляют около 650 миллиардов рублей. Поскольку доля участия частных операторов в этой сфере пока незначительна, муниципальные образования вынуждены самостоятельно заниматься строительством и обновлением инфраструктурных объектов.
В коммунальном и дорожном хозяйствах, в сфере образования, культуры, здравоохранения наблюдается аналогичная ситуация. Темп старения основных фондов все еще опережает темп их обновления. Остроту ситуации сглаживают лишь сокращение объема бюджетных услуг населению и, как следствие этого процесса, высвобождение основных фондов, которые ранее использовались для предоставления этих услуг.
Учитывая большой объем инвестиционных потребностей, логично предположить, что рынок заимствований муниципальных и региональных органов власти переживает бум. Однако этого не происходит по четырем основным причинам.
Первая причина связана с низкой предпринимательской активностью кредитных организаций, уже работающих на финансовом рынке. В настоящее время ситуация на российском рынке регионального и муниципального кредитования напоминает ситуацию, сложившуюся на рынке потребительского кредитования в 2000 году, до начала работы на этом рынке банка «Русский Стандарт» -никто не хочет выходить на рынок первым.
Вторая по значимости причина заключается в том, что в администрациях городов и регионов почти не следят за тенденциями финансового рынка. Многие представители администраций преимущественно ориентируются на предыдущий опыт: если 3-4 года на-
зад администрации было отказано в получении кредита на 1,5 года, то, с их точки зрения, откажут и сегодня. Кроме того, управление заимствованиями и инвестициями не рассматривается в качестве единой системы.
На втором месте эта причина стоит потому, что, по нашему мнению, предложение в рассматриваемом случае первично. Именно активное предложение со стороны банков в конечном счете будет стимулировать спрос со стороны администраций.
Третья причина - в большинстве администраций качество управления финансами не всегда соответствует требованиям лучшей практики. В первую очередь это касается управления долгом, среднесрочного финансового планирования, управления инфраструктурными инвестиционными проектами.
Четвертая причина связана с тем, что государство проводит такую бюджетную политику, которая в недостаточной степени отвечает потребностям муниципального образования (МО). Финансовое положение муниципальных образований нестабильно, значительно меняется от региона к региону и от муниципалитета к муниципалитету при сохранении общего негативного фона.
Летом 2006 года по заказу фонда «Новая Евразия» была проанализирована готовность к выпуску облигационных займов 8 муниципалитетов Новгородской, Владимирской областей и Удмуртской Республики. Анализ ситуации в муниципалитетах включал в себя анализ местных бюджетов, долговой и инвестиционной политики. Оказалось, что характер финансовой политики МО в рассматриваемых регионах различен. При этом финансовая политика МО одного региона практически не различается, поскольку проекты муниципальных бюджетов, как правило, согласуются с региональным финансовым органом.
Можно выделить следующие ключевые отличия финансовой политики муниципалитетов:
1) Удмуртская Республика - муниципальные образования вынуждены заимствовать для балансировки преимущественно текущих расходов бюджета. Объем капитальных расходов меньше объема дефицита бюджета;
2) Новгородская область - муниципальные образования характеризуются бездефицитным бюджетом. Привлечение заимствований, по-видимому, не поощряется субъектом Российской Федерации, а капитальные расходы финансируются преимущественно в рамках региональной инвестиционной программы на условиях софинансирования;
3) Владимирская область - бюджеты ряда муниципальных образований имеют небольшой дефицит. Капитальные расходы финансируются преимущественно в рамках региональной инвестиционной программы на условиях софинансирования.
Ни одно из исследованных муниципальных образований не привлекало кредиты на срок более 1 года.
Необходимо повысить качество управления финансами
В таблице представлена оценка факторов качества управления финансами, влияющих на возможность осуществления заимствований муниципальными образованиями, участвующими в проекте. Полагаем, что существует 3 ключевых критерия качества управления общественными финансами:
1) наличие среднесрочного финансового плана и его качество. Для того чтобы разработать график погашения среднесрочных и долгосрочных заимствований, необходимо спрогнозировать доходы и расходы местного бюджета на среднесрочный период. Наличие перспективного финансового плана -необходимый (но недостаточный) признак того, что администрация может качественно выполнить этот план.
Перспективный финансовый план, отражающий возможность муниципалитета составить обоснованный график погашения принятых долговых обязательств, в части муниципальных образований либо отсутствует, либо составляется по упрощенной схеме - с использованием только одного показателя прогноза социально-экономического развития (индекса потребительских цен). Отсутствие перспективного финансового плана можно считать запретительным обстоятельством для выпуска муниципального займа;
2) наличие адресной инвестиционной программы (адресной программы капитальных вложений) и ее качество. Отсутствие адресной инвестиционной программы, или, другими словами, перечня проектов для финансирования, означает, что либо цели использования заемных средств не определены, либо за счет заемных средств будут финансироваться текущие расходы. И то и другое крайне нежелательно.
Например, в муниципалитетах Владимирской области выявилась высокая потребность в капиталовложениях при значительном недостатке бюджетных средств. При этом капитальные расходы осуществляются фактически только в рамках областных целевых программ на условиях софинансирования;
3) соблюдение ограничений БК РФ.
По степени важности эти ограничения можно распределить в следующем порядке:
а) ограничение по величине расходов муниципального бюджета на обслуживание долга (не более 15 процентов от суммы доходов без учета финансовой помощи);
б) ограничение по величине дефицита муниципального бюджета (не более 10 процентов от суммы доходов без учета финансовой помощи);
в) ограничение по величине муниципального долга (объем долга не должен превышать объем доходов муниципального бюджета);
г) ограничение по величине текущих расходов муниципального бюджета (расходы не должны превышать объем доходов бюджета).
Таким образом, основываясь на сформулированных ограничениях, мы не рекомендовали большинству исследованных муниципальных образований привлекать займы (за исключением краткосрочных заимствований на покрытие кассовых разрывов).
Для заимствований муниципалитетам следует внедрить среднесрочное финансовое планирование или повысить его качество, а также разработать муниципальные инвестиционные программы. Выбирая форму заимствований, необходимо учесть, что ведущие генеральные агенты вряд ли захотят работать с облигационными выпусками объемом менее 50 миллионов рублей. Следовательно, селу Завьялову, городу Суздалю, Гороховецкому, Валдайскому районам,
Таблица
Ключевые факторы, влияющие на возможность осуществления заимствований пилотными муниципальными образованиями
Муниципальное образование Максимальный объем заимствований в 2007 году в соответствии с ограничениями БК РФ, млн р. и * 1 1! 1 ® б о § «V Ч £ Расходы бюджета на 2006 год, млн р. Текущие расходы бюджета на 2006 год, млн р. Необходимость в перспективе рефинансировать краткосрочный долг Факторы качества управления финансами
£ 1 Ї О й & ^ Ї £2 ч: о а § ^ £ § 1 ? X § і :с наличие адресной инвестиционной программы (списка проектов) соблюдение всех требований БК РФ в 2006-2009 годах при условии привлечения заимствований
Ижевск 1 225 4 679 4 984 4 900 + (+) + -
Глазов 46,4 761 798 790 + + + -
Завьяловский район 11 431 442 423 - + + +
Гороховецкий район 13,1 229 229 227 - + - +
Суздаль 1,7 44 53 50 - + - -
Анопино 1,3 17 17 17 - - + +
Валдайский район 7 349 349 339 - + - +
Старая Русса и Старорусский район 10 578 578 577 - + - +
Старой Руссе и Старорусскому району целесообразнее ориентироваться на привлечение банковских кредитов.
Города Ижевск и Глазов удовлетворяют первому и второму условиям, но в отличие от остальных муниципальных образований эти города не полностью соблюдают требования БК РФ.
Полагаем, что это не является препятствием для рефинансирования долга с целью увеличения его дюрации и уменьшения расходов на его обслуживание. По-видимому, Ижевску в ближайшем будущем, а Глазову через 3 года потребуется рефинансировать краткосрочный долг. Рефинансирование долга можно осуществить путем выпуска муниципального облигационного займа.
Необходимо улучшить финансовое положение муниципалитетов
На финансовое состояние муниципальных образований в Российской Федерации
значительное влияние оказало реформирование местного самоуправления. Ведущую роль в структуре доходов бюджетов всех рассмотренных муниципалитетов играют безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов.
В 2006 году в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России создано более 24 тысяч муниципальных образований. Итоги первого полугодия работы органов местного самоуправления в новых условиях свидетельствуют о недостаточной финансовой автономии большинства муниципалитетов, понимаемой как их способность самостоятельно в пределах своей компетенции распоряжаться доходами, полученными из стабильных и предсказуемых источников. По информации Минфина России, 80 процентов муниципальных образований Российской Федерации дотируются более чем на 80 процентов.
Анализ итогов исполнения местных бюджетов за первое полугодие 2006 года позволяет сделать вывод, что положение большинства муниципальных районов и городских округов в результате проведения муниципальной реформы как минимум не ухудшилось. При этом большинство вновь образованных поселений оказались фактически лишены финансовой самостоятельности: в первом полугодии 2006 года их зависимость от финансовой помощи превысила 90 процентов.
В настоящее время безвозмездные перечисления распределяются между местными бюджетами в основном по единым формализованным методикам, утвержденным региональными законами. Но при этом объемы фондов, из которых распределяются безвозмездные перечисления, утверждаются ежегодно законами о бюджете субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это снижает качество перспективного финансового планирования, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных образований всех типов. Сегодня значительная часть трансфертов целевого характера в бюджеты муниципалитетов из фондов со-финансирования муниципальных расходов и фондов муниципального развития распределяется фактически по усмотрению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вследствие этого органы местного самоуправления, проводя самостоятельную инвестиционную политику, ограничены в возможностях определять конкретные объекты для инвестирования на своей территории.
Таким образом, в результате проведения реформы местного самоуправления во многих муниципальных образованиях Российской Федерации сложилось затруднительное
финансовое положение. Для повышения бюджетной обеспеченности и фискальной автономии муниципальных образований в местных бюджетах необходимо увеличить долю доходов, получаемых из стабильных и предсказуемых источников. Эту задачу можно решить путем передачи в местные бюджеты на постоянной основе части доходов от федеральных налогов. В ближайшие годы планируется ввести в действие систему учета розничной продажи алкогольной продукции2, что позволит закрепить за местными бюджетами часть доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию.
Необходимо повысить прогнозируемость безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, доля которых в бюджетах муниципальных образований очень велика. Субъектам Российской Федерации при осуществлении среднесрочного финансового планирования следует, кроме основных бюджетных показателей, также рассчитывать величину фондов финансовой помощи муниципальным образованиям.
Для повышения уровня фискальной автономии МО, а значит для увеличения возможностей для их заимствований, органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует увеличить объем нецелевой финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, сократив межбюд-жетные трансферты, имеющие целевой характер. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации безвозмездные перечисления нецелевого характера относятся к собственным доходам бюджета. Муниципалитет вправе самостоятельно в пределах своей компетенции определять направления использования собственных доходов, в том числе направлять их на обслуживание и погашение Муниципального долга.
2 В 2005 году в целях борьбы с нелегальным оборотом спиртного в Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» были внесены изменения, предусматривающие использование с 1 января 2006 года новых акцизных марок со штрих-кодом. Теоретически штрих-код позволяет проследить путь каждой бутылки спиртного от производителя до потребителя с помощью Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС).
