CC BY
118
ЭКОНОМИКА
Интеграционные дилеммы Единого экономического пространства
С.А. Афонцев
В статье рассмотрены политико-экономические дилеммы, связанные с развитием интеграционного проекта Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Беларуси и Казахстана. Проанализированы вопросы, связанные с выбором оптимального формата интеграционного взаимодействия, перспективами расширения ЕЭП за счет новых стран-членов и устранением барьеров для торгово-инвестиционного сотрудничества. Показана целесообразность скорейшей выработки единых норм экономического регулирования (в том числе на основе гармонизации технических стандартов ЕЭП с техническими стандартами ЕС), а также заключения соглашений о свободной торговле с ЕС и странами Азиатско-Тихоокеанского региона.
Углубление экономической интеграции на постсоветском пространстве является одним из главных приоритетов внешней политики России, реализация которого имеет принципиальное значение для повышения роли страны в мировой системе. В последние годы на этом направлении достигнут значительный прогресс, связанный с созданием в 2010 г. Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана, а также с последующим формированием на его основе Единого экономического пространства (ЕЭП) с развитым набором наднациональных институтов. Политическая воля, продемонстрированная руководством трех стран, позволила успешно преодолеть «интеграционную инерцию», долгое время царившую в регионе СНГ. В то же время дальнейшее развитие интеграционного проекта ЕЭП неизбежно связано с решением ряда содержательных вопросов, требующих учета как международного опыта формирования региональных интеграционных объединений (РИО), так и политико-экономических интересов ключевых
участников интеграционного взаимодействия, включая правительства стран-членов и стран -потенциальных кандидатов на вступление в ЕЭП, а также экономических акторов, представляющих соответствующие страны. При этом традиционные для изучения интеграционных процессов дилеммы - такие, как противоречие между углублением и расширением интеграции или выбор между единой траекторией интеграции и стратегией «разноскоростной интеграции», - в случае ЕЭП отходят на второй план, уступая место другим, политически не менее острым дилеммам.
Модель ЕС или «новый регионализм»?
До середины 1990-х гг. большинство исследователей и экспертов исходило из существования единой модели формирования РИО, для которой была характерна доминирующая роль политических драйверов интеграции и высокая степень институционализации, связанная с передачей на наднациональный уровень развернутого набора функций экономического
Афонцев Сергей Александрович - д.э.н., профессор МГИМО(У) МИД России, заведующий отделом экономической теории ИМЭМО РАН. E-mail: afontsev@gmail.com
Статья подготовлена при выполнении НИР по теме «Международно-политические и правовые аспекты интеграционных проектов с участием Российской Федерации», проводимой в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (Соглашение № 8015).
регулирования. При этом предполагалось, что близкий уровень экономического развития и высокая степень общности интересов стран-членов должны обусловливать последовательное движение каждого вновь создаваемого РИО по своеобразной «лестнице интеграции» - от зоны свободной торговли через таможенный союз и общий рынок к экономическому и валютному союзу, а возможно, и к политической интеграции. Восхождение на каждую новую «ступеньку» интеграции воспринималось как передача на наднациональный уровень все более широкого круга функций, логически вытекающая из достижений предыдущей стадии интеграции и создающая предпосылки для перехода на следующую, более высокую стадию.
Во второй половине 1990-х гг. стало очевидно, что единственное РИО, отвечающее традиционной модели «лестницы интеграции», является Европейский союз. Напротив, большинство РИО - как вновь создаваемых, так и уже функционировавших на протяжении длительного времени - очевидным образом не укладывалось в описанную схему. Наиболее важное отличие заключалось в том, что большинство эффективно функционирующих РИО имело характер зон свободной торговли (ЗСТ) либо по официальному, либо по фактическому статусу, но не проявляло реальных признаков движения вверх по «лестнице интеграции»1. При этом ключевыми для формирования региональных группировок стали экономические, а не политические факторы. Принятие политических решений выступало не в качестве самостоятельной движущей силы интеграции, а в качестве реакции на проблемы экономического характера и интеграционные инициативы, исходящие непосредственно от представителей бизнес-сообществ.
В 2000-х гг. данная модель, получившая название «нового регионализма», получила дальнейшее развитие. С одной стороны, наблюдается устойчивый дрейф соглашений о свободной торговле в сторону формата ЗСТ+, для которого характерна не только либерализация торговли между странами-членами, но и либерализация движения капитала, в первую очередь - прямых иностранных инвестиций. С другой стороны, по модели «нового регионализма» стали формироваться не только РИО, но и региональные сети двусторонних и многосторонних соглашений о свободной торговле (в том числе с участием региональных РИО как полноправных сторон соответствующих соглашений). Особенно активно этот процесс идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе, где знаковыми событиями стало создание ЗСТ между КНР и блоком АСЕАН в 2010 г., а также выдвижение инициативы создания Азиатско-Тихоокеанской зоны свободной торговли (БТААР), поддержанной декларацией Саммита АТЭС во Владивостоке в сентябре 2012 г.2.
Опыт реализации интеграционного проекта ЕЭП (создание интеграционного объединения
в форме таможенного союза с форсированным выходом на более высокие уровни интеграции, создание полномочных наднациональных институтов, доминирующая роль политических драйверов в принятии интеграционных решений), а также заявления политических лидеров недвусмысленно указывают на желание повторить «историю успеха» Европейского союза. Все они свидетельствуют о том, что модель ЕС является основным ориентиром для интеграции на постсоветском пространстве. В то же время существует ряд факторов, указывающий на настоятельную необходимость дополнить интеграционную модель ЕЭП механизмами, присущими модели «нового регионализма»:
- во-первых, масштаб внутриблоковой торговли стран ЕЭП (порядка 15%) существенно уступает не только показателям ЕС (свыше 60%), но даже южноамериканскому МЕРКОСУР3. При этом анализ страновой структуры внешней торговли стран-членов ЕЭП показывает, что фактически только торговля Беларуси с Россией и импорт Казахстана из России играют определяющее значение для внешнеторговых связей соответствующих стран4;
- во-вторых, имеющиеся на сегодняшний день данные не позволяют говорить о том, что реализация интеграционного проекта ЕЭП привела к опережающему росту торговли стран-членов. В частности, темпы восстановления экспорта России и Казахстана в страны-партнеры по ЕЭП в 2010-2011 гг. были заметно ниже, чем темпы восстановления совокупного экспорта России и Казахстана5. Максимальные темпы роста экспорта в страны ЕЭП продемонстрировала Беларусь, однако даже здесь картина неоднозначна. В 2011 г. темпы роста белорусского экспорта в Россию и Казахстан (43,4 и 35,9% соответственно) оказались меньше темпов роста белорусского экспорта в не входящие в ЕЭП Украину (63,0%), Молдову (47,0%) и Азербайджан (42,7%)6;
- в-третьих, несмотря на значительный потенциал инвестиционно-технологического сотрудничества между странами ЕЭП, основными их партнерами в данной сфере на обозримый период останутся экономически развитые страны, существенно опережающие их как по технологическому уровню, так и по инвестиционным возможностям. В этих условиях приоритетным направлением развития внешнеэкономических связей является сотрудничество в формате «нового регионализма» между ЕЭП и ЕС (с выходом на реализацию идеи ЗСТ «от Лиссабона до Владивостока», выдвинутой В.Путиным в 2010 г. и подтвержденной им в ходе предвыборной кампании 2012 г.7), а также со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Важнейшими пилотными проектами могут стать переговоры по созданию ЗСТ с Вьетнамом и Южной Кореей, опыт которых впоследствии может быть распространен на взаимодействие ЕЭП с другими странами региона.
Темпы расширения: торопиться или нет?
Принципиальное значение для будущего ЕЭП имеет вопрос о том, состоится ли (и если состоится, то когда и в каком формате) его расширение за счет новых стран-членов. К настоящему времени в качестве реальных кандидатов на присоединение к ЕЭП рассматриваются Украина, Кыргызстан и Таджикистан. Хотя данные страны объективно имеют высокий потенциал углубления сотрудничества с нынешними членами ЕЭП, существует целый ряд обстоятельств, заставляющих с осторожностью относиться к возможности их форсированного включения в ЕЭП:
1) Украина и Кыргызстан, как члены ВТО, имеют более низкий средневзвешенный уровень импортных таможенных пошлин, чем страны ЕЭП. По условиям присоединения к ВТО Россия по истечении переходного периода должна выйти на средневзвешенный уровень импортных пошлин, составляющий 7,1%, что существенно превосходит текущие показатели Украины (менее 4%) и Кыргызстана (порядка 5%). Как страны-члены ВТО, Украина и Кыргызстан не могут привести свои импортные пошлины в соответствие со ставками Единого таможенного тарифа ЕЭП (даже при том, что он будет адаптирован к обязательствам России перед ВТО) без значительных штрафных санкций, а возможно, и исключения из организации, что повлечет за собой непоправимые репутационные издержки;
2) оценки экономических последствий расширения ЕЭП не позволяют говорить о возможности получения значительных выгод как для нынешних, так и для потенциальных стран-членов. В частности, применительно к Украине положительный эффект вхождения страны в ЕЭП (без дополнительных предположений о повышении технологического уровня экономики) к 2020 г. не превысит 1% ВВП8. Фигурирующие в прессе оптимистичные оценки выгод Украины от вступления в ЕЭП (порядка 8-10 млрд долл.) опираются на расчет эффектов, связанных со снижением цены поставляемых в данную страну энергоносителей (как это было ранее сделано в отношении Беларуси). При этом необходимо осознавать, что выигрышу Украины в данном случае будут соответствовать эквивалентные потери России, то есть будет иметь место не выигрыш от интеграции, а чистый трансферт благосостояния от граждан России к гражданам Украины9. Обоснованность такого трансферта, по меньшей мере, вызывает вопросы с точки зрения интересов российских граждан;
3) существуют значимые политические факторы, оказывающие сдерживающее влияние на темпы возможного расширения ЕЭП:
- в случае с Украиной таким фактором выступает четко выраженная ориентация значительной части политической и экономической элиты на более тесное сотрудничество с ЕС, подкрепляемая расчетами возможных экономических выгод от данного шага10;
- применительно к Кыргызстану и Таджикистану дополнительный фактор риска состоит в том, что возможное включение в единое таможенное пространство ЕЭП этих стран существенно затруднит для России борьбу с наркотрафиком. Отмена таможенного контроля грузов из Кыргызстана и Таджикистана при присоединении этих стран к ЕЭП будет означать рост поставок наркотиков в Россию, а применение более жесткого режима «нетаможенного» (в том числе полицейского) контроля грузов из соответствующих стран будет создавать почву для коррупции и обвинений России в дискриминации Кыргызстана и Таджикистана.
Совокупность перечисленных обстоятельств побуждает без излишнего энтузиазма относиться к оценке перспектив расширения ЕЭП, тщательно взвешивая политические выгоды и риски взаимодействия с конкретными странами-кандидатами и обеспечивая положительный баланс экономических выгод интеграции для всех стран-участниц.
Направления интеграции: что кроме торговли?
Важная особенность интеграционных процессов в современном мире состоит в сочетании мер, связанных с регулированием кроссгра-ничного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы и мер по согласованию правил регулирования хозяйственных процессов непосредственно в рамках национальных экономик, включая гармонизацию технических стандартов, режима доступа на рынки, налоговых систем и т.д. Отсутствие такой гармонизации может выступать в роли фактора, сдерживающего развитие сотрудничества не в меньшей степени, чем барьеры «на границе» (так, высокие издержки сертификации ввозимой продукции являются для импортера прямым эквивалентом импортных пошлин). В настоящее время в рамках ЕЭП существуют значительные возможности для достижения прогресса по обоим направлениям сотрудничества.
С точки зрения устранения барьеров для крос-сграничного взаимодействия принципиальное значение имеет тот факт, что на фоне прогресса, достигнутого в сфере создания единых механизмов регулирования внешней торговли и миграции рабочей силы11, успехи в деле гармонизации инвестиционных правил остаются скромными. Поэтому в период 2013-2015 гг. особое внимание следует уделить созданию правовой базы, направленной на либерализацию и усиление защиты взаимных инвестиций стран ЕЭП. В настоящее время в Беларуси и Казахстане существуют значительные инвестиционные возможности, представляющие интерес для российских компаний. В то же время проблемы доступа российских компаний к приобретению активов на территории указанных стран и особенно защиты прав собственности на приобретенные активы препятствуют использованию соответствующих возможностей.
Необходимо максимально упростить процедуры осуществления взаимных инвестиций в странах ЕЭП, в том числе при приватизации контрольных пакетов акций компаний, находящихся в государственной собственности, обеспечить безусловное соблюдение прав инвесторов при реализации ими прав на приобретенные активы (гарантии от национализации, рейдерских захватов и избирательного - в отношении конкретных компаний - пересмотра регуляторных условий). Все связанные с ущемлением прав инвесторов спорные ситуации, если они не могут найти разрешения в судебном порядке, должны становиться объектом публичных обсуждений на уровне Евразийской экономической комиссии. Принципиально важно, чтобы соответствующие нормы, связанные с либерализацией и защитой взаимных инвестиций, распространялись на все компании-инвесторы независимо от их размера и формы собственности (государственные компании не должны получать приоритет перед частными).
Еще сложнее обстоит дело с гармонизацией национальных норм регулирования экономической деятельности. Создание ЕЭП не привело к ожидавшейся быстрой гармонизации национальных систем регулирования. Наибольшие надежды связывались с распространением на Россию и Беларусь позитивного опыта Казахстана, который в 2000-х гг. активно заимствовал технические стандарты стран ЕС и проводил активную политику по улучшению инвестиционного климата (устранение административных барьеров, снижение налогового бремени, упрощение регуляторного режима). Этим надеждам, однако, пока не суждено было сбыться. Более того, формирование ЕЭП в ряде случаев привело к возникновению барьеров там, где их прежде не было. В частности, после создания ЕЭП транзитные перевозки между Россией и Казахстаном, ранее считавшиеся международными, стали облагаться НДС. Это привело к удорожанию ввозимых на территорию Казахстана комплектующих на 12-15% и соответствующему росту транспортных издержек казахстанских экспортеров12. Скорейшее устранение подобных эксцессов, компрометирующих саму идею глубокой интеграции, является первоочередным приоритетом деятельности Евразийской комиссии.
Следующим шагом на пути гармонизации регуляторного режима трех стран должна стать скорейшая адаптация технических стандартов ЕС. В связи с этим Евразийская экономическая комиссия должна получить мандат на выполнение следующих функций:
- во-первых, это прямое заимствование (с возможными обоснованными корректировками, в том числе с учетом иных международных стандартов) технических стандартов ЕС в тех областях, где в странах ЕЭП технические стандарты отсутствуют;
- во-вторых, идентификация областей, где российские и европейские стандарты и параметры технического регулирования не совпадают, и определение целесообразности (или нецелесообразности) использования стандартов ЕС в данных сферах;
- в-третьих, ведение переговоров с соответствующими органами ЕС по вопросу о взаимном признании технических стандартов в тех сферах, где гармонизация технических стандартов со стандартами ЕС признана нецелесообразной.
Реализация данных функций обеспечит позитивные результаты как в плане взаимодействия между странами-членами ЕЭП, которые смогут воспользоваться проверенной опытом европейской системой стандартов, так и для развития сотрудничества со странами ЕС. Использование единой системы стандартов будет содействовать как развитию инвестиционно-технологического сотрудничества, так и росту несырьевого экспорта в страны ЕС. В перспективе гармонизация технических стандартов ЕЭП и ЕС будет служить важным фактором, способствующим повышению выгод от создания зоны свободной торговли между соответствующими интеграционными блоками13.
Что касается разработки более глубоких форм интеграции, связанных с передачей на наднациональный уровень отдельных функций выработки макроэкономической политики и тем более с переходом на единую валюту, то предложения такого рода следует оценивать крайне осторожно. С одной стороны, даже нынешние страны-члены ЕЭП существенно различаются по характеру макроэкономических вызовов и приоритетов макроэкономической политики. В случае дальнейшего расширения ЕЭП степень макроэкономической гетерогенности будет только возрастать. Кризис в еврозоне наглядно показывает, к чему ведет искусственное применение единых стандартов макроэкономической политики в странах, объективно нуждающихся в использовании разных политических инструментов реагирования на разные экономические вызовы. С другой стороны, представляется принципиально важным сконцентрировать интеграционные усилия на достижении наглядных практически значимых результатов, демонстрирующих выгоды функционирования ЕЭП для максимально широкого круга экономических субъектов. Иными словами, акценты должны быть перенесены с макро- на микроуровень. Выгоды от интеграции должны в первую очередь чувствовать бизнес и рядовые потребители - в этом случае интеграционный проект ЕЭП будет иметь широкую поддержку и получит возможность для поступательного развития в интересах большинства граждан.
Afontsev S.A. Integration Dilemmas of the Common Economic Space.
Summary: The paper addresses key political economy dilemmas associated with the formation of the Common Economic Space (CES) by Russia, Belarus, and Kazakhstan. Analysis is focused on alternative integration strategies, prospects of the CES enlargement, and elimination of trade and investment barriers. Unification of regulatory norms and technical standards using the EUexperience as well as negotiating free trade agreements with the EU and countries of the Asia-Pacific are shown to be crucial for the future of the CES project.
------------- Ключевые слова ---------------------------------------- Keywords -----------
Экономическая интеграция, Единое экономическое Economic integration, Common economic space, new
пространство, «новый регионализм». regionalism.
Примечания
1. Афонцев С.А. От Таможенного союза к Единому экономическому пространству: возможности и риски // ЭКО. 2012, № 6. С.94-112.
2. 2012 Leaders' Declaration. Vladivostok Declaration - Integrate to Grow, Innovate to Prosper. Vladivostok, Russia, September 8-9, 2012 (http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2012/2012_aelm.aspx).
3. Ивантер А. Сюрпризы евразийского венчура // Эксперт. № 42(824). 22 октября 2012 г. (http://expert.ru/expert/2012/42/syurprizyi-evrazijskogo-venchura);
4. В 2011 г. на Россию приходилось более 30% белорусского экспорта, более 50% белорусского импорта и более 40% импорта Казахстана.
5. В частности, совокупный экспорт России в 2011 г. составил 110,3% от уровня 2008 г., в то время как соответствующие показатели для российского экспорта в Казахстан и Беларусь составляли 105,8% и 98% соответственно (www.cbr.ru; http://gtk.gov. by; http://www.stat.kz; http://www.tsouz.ru/db/stat/Pages/default.aspx).
6. Итоги внешней торговли Республики Беларусь за январь-декабрь 2011 г. (http://gtk.gov.by/ru/stats/itogi_2011/jan_dek_2011).
7. Путин В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 27 февраля 2012 г.
8. Украина и Таможенный союз. Комплексная оценка макроэкономического эффекта различных форм глубокого экономического сотрудничества Украины со странами Таможенного союза и Единого экономического пространства // Центр интеграционных исследований Евразийского банка развития. Доклад №1. 2012. С.15.
9. Существенно, что позитивное влияние данного трансферта для украинской экономики будет отчасти нейтрализовано: ведь присоединение Украины к ЕЭП будет означать повышение средневзвешенного уровня импортных пошлин более чем в 2,5 раза, а пошлин на инвестиционные товары - более чем в 3,5 раза, что не может не оказать негативного влияния как на благосостояние потребителей, так и на инвестиционный процесс.
10. Shepotylo O. A Gravity Model of Net Benefits of EU Membership: The Case of Ukraine // Journal of Economic Integration, 2010, v.25, no.4, p.676-702.
11. Трудовая миграция в ЕЭП: Анализ экономического эффекта и институционально-правовых последствий ратификации соглашений в области трудовой миграции // Центр интеграционных исследований Евразийского банка развития. Доклад №3. 2012.
12. С какими проблемами сталкиваются бизнесмены стран Таможенного союза? // BNews.kz, 2 октября 2012 г. (http://www.bnews. kz/ru/news/post/103617).
13. В настоящее время отсутствуют исследования, посвященные оценке эффектов создания зоны свободной торговли между ЕЭП и ЕЭС. Вместе с тем имеющиеся оценки формирования ЗСТ между Россией и ЕС однозначно свидетельствуют о выгоде такого формата для России, что позволяет говорить о том, что ЗСТ между ЕЭП и ЕЭС будет отвечать интересам России (Jarochinska E., Maliszevska M. and Scasny M. Modeling Economic, Social and Environmental Implications of a Free Trade Agreement between the European Union and the Russian Federation // CASE Network Reports no.93. Warsaw: CASE, 2010).
