CC BY
51
ЭКО. - 2012. - №6
афонцев с.а.
Формирование Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Беларуси и Казахстана является наиболее амбициозным интеграционным проектом на пространстве СНГ. В статье рассматриваются функциональные и политико-экономические факторы, от которых зависит успех данного проекта. Показано, что повышение выгод от экономической интеграции связано в первую очередь с либерализацией инвестиционного режима в ЕЭП, сближением регуляторных систем и технических стандартов стран-членов, а также c развитием торгово-инвестиционного сотрудничества с ЕС как основным внешнеэкономическим партнером стран ЕЭП.
Ключевые слова: экономическая интеграция, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, «новый регионализм»
От Таможенного союза к Единому экономическому пространству: возможности и риски
С.А. АФОНЦЕВ, доктор экономических наук, Институт мировой экономики и международных отношений, профессор МГИМО(У) МИД России, Москва
Модели интеграционных объединений
Оценки перспектив амбициозного проекта создания Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Беларуси и Казахстана варьируют от официального оптимизма, в свете которого это объединение должно стать одним из ведущих игроков мировой экономики, до сдержанного скептицизма, вызванного рисками усиления протекционизма. Для адекватного понимания возможностей, связанных с созданием ЕЭП, рассмотрим его специфику в контексте двух основных моделей формирования региональных интеграционных объединений (РИО).
До середины 1990-х годов большинство исследователей и экспертов исходили из существования единой модели формирования РИО, для которой характерны преобладание политических драйверов интеграции и высокая степень институ-ционализации, связанная с передачей на наднациональный
уровень развернутого набора функций экономического регулирования. Предпосылкой успешной интеграции считался близкий уровень развития, обеспечивающий общность интересов и заинтересованность в скоординированной (а в идеале -единой) политике экономического регулирования. Предполагалось, что РИО последовательно проходят ряд ступеней интеграции - от зоны свободной торговли через таможенный союз и общий рынок к экономическому и валютному союзу, а возможно, и к политической интеграции, с передачей на наднациональный уровень все более широкого круга функций.
Во второй половине 1990-х годов стало очевидно, что большинство интеграционных объединений не укладывается в описанную схему1. Среди них стали доминировать РИО, имеющие форму зон свободной торговли (ЗСТ) и не проявляющие реальных признаков движения вверх по «лестнице интеграции»2. Входящие в подобные объединения страны могут существенно различаться по уровням экономического развития. Данная тенденция, знаковым для которой оказалось формирование в 1994 г. Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) с участием США, Канады и Мексики, была отражением перехода развивающихся стран от импортозамещающей к экспортоориентированной стратегии развития, предполагающей заинтересованность в свободном доступе к внешним рынкам и либеральном внешнеторговом режиме. При этом ключевыми стали экономические, а не политические драйверы интеграции.
Наконец, для новых региональных интеграционных объединений не характерны иерархические институциональные структуры, решения которых обязательны для стран-членов. Функции руководящих органов в большинстве случаев ограничивались решением рабочих вопросов, подготовкой встреч на высшем уровне и контролем за исполнением подписанных на этих встречах соглашений.
1 Афонцев С.А. Политические рынки и экономическая политика. - М.: Комкнига, 2010. - С. 246-248.
2 Яркая иллюстрация - МЕРКОСУР, созданный в 1991 г. как объединение со статусом общего рынка, но фактически так и не ставший даже полноценным таможенным союзом (См.: Olarreaga M. and Soloaga I. Endogenous Tariff Formation: The Case of MERCOSUR // The World Bank Economic Review. -1998. - V.12, № .2. - Р.297-320).
Все это заставило исследователей говорить о формировании принципиально новой модели интеграции, получившей название «нового регионализма»3 (табл. 1).
Таблица 1. Две модели региональной интеграции
«Традиционная» модель «Новый регионализм»
Ведущая роль политических мотивов Ведущая роль экономических мотивов
Высокий уровень институционализации Низкий уровень институционализации
Близкие уровни развития стран-членов Членство стран с разным уровнем развития
«Лестница интеграции» ЗСТ (ЗСТ+) как основной формат интеграции
Единственный успешный пример - ЕС Все успешные региональные блоки за пределами ЕС
В 2000-е годы эта модель получила дальнейшее развитие. С одной стороны, наблюдается устойчивый дрейф соглашений о свободной торговле в сторону «расширенного» формата, для которого характерно формирование зон свободной торговли, дополненных мерами по либерализации движения капитала, в первую очередь - прямых иностранных инвестиций (3СТ+). С другой стороны, по модели «нового регионализма» стали формироваться, помимо региональных интеграционных объединений, сети двусторонних и многосторонних соглашений о свободной торговле (в том числе с участием РИО как полноправных сторон). Особенно активно этот процесс идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе4.
Как легко убедиться, интеграционный проект Единого экономического пространства соответствует «традиционной» модели региональной интеграции. Для стран-участниц характерны схожие уровни развития; объединение изначально создавалось в форме Таможенного союза (ТС) с перспективой скорейшего выхода на более высокие уровни интеграции; темпы реализации проекта, масштаб полномочий наднациональных органов и озвученные в 2011-2012 гг. планы создания союзных форм объединения не оставляют сомнений в наличии мощных
-3 Kahler M. Regional Futures and Transatlantic Economic Relations. - NY: Council on Foreign Relations Press, 1995.
4 Findlay Ch. and Urata Sh. (eds.). Free Trade Agreements in the Asia Pacific. London: World Scientific Publishing, 2009; Kawai M. and Wignaraja G. Free Trade Agreements in East Asia: A Way toward Trade Liberalization? // Asian Development Bank Briefs, 2010. - № .1, June; Barak Obama Announces Framework for Free Trade Agreement in Asia-Pacific Push // The Economic Times. - 2011. - November 12.
политических драйверов (табл. 2). Заявления политических лидеров недвусмысленно указывают на желание повторить «историю успеха» Европейского союза, превратив Единое экономическое пространство в один из «центров силы» мировой экономики.
Таблица 2. Основные этапы реализации проекта ЕЭП
Период События
Фактическая реализация проекта
2009 г. Заключены основные договоренности по созданию ТС, в том числе согласован Единый таможенный тариф (ЕТТ)
Июль 2010 г. Начало функционирования ТС
Июль 2011 г. Таможенный контроль вынесен на внешние границы ТС
Ноябрь-декабрь 2011 г. Формирование Евразийской экономической комиссии
Январь 2012 г. Начало функционирования ЕЭП
Планы на будущее
С 2012 г. Корректировка ЕТТ при присоединении России к ВТО
К2015 г. Евразийский экономический союз
После 2015 г. Евразийский союз
Однако фактически единственным успешным примером «традиционной» модели является ЕС. При каких условиях ЕЭП имеет шансы повторить опыт ЕС, а не судьбу других представителей «традиционной» модели - таких, как пребывающие в летаргии Андское сообщество наций и Центрально-Американский общий рынок или еще более экзотические Восточно-Африканское сообщество и Западно-Африканский экономический и валютный союз, названия которых известны лишь узким специалистам?
Теоретические основы
Проблемы интеграции на пространстве СНГ стали объектом многочисленных исследований как отечественных, так и зарубежных авторов5. В большинстве из них отмечается ориентация постсоветских интеграционных проектов на опыт ЕС либо констатируется желательность такого развития событий. Вне рассмотрения, однако, остается вопрос о том, в какой мере опыт ЕС в принципе может быть воспроизведен странами,
5 Детальный обзор см.: Либман А. Развитие региональной интеграции в СНГ и Центральной Азии: Обзор литературы // Центр интеграционных исследований Евразийского банка развития, 2012. - Доклад № 2.
4 ЭКО №6, 2012
образовавшимися после крушения СССР. Во многом это обусловлено множественностью теоретических подходов к анализу региональной экономической интеграции, ни один из которых не может претендовать на описание целостного набора предпосылок интеграции по «традиционной» модели.
Существующие подходы к анализу региональной интеграции можно подразделить на две группы. К первой относятся функциональные подходы, описывающие условия передачи на надгосударственный уровень конкретных функций управления экономическими процессами. Вторая группа подходов носит политико-экономический характер и рассматривает интеграционные решения как результат взаимодействия субъектов, предъявляющих спрос на интеграцию и осуществляющих предложение решений, связанных с реализацией интеграционных инициатив.
Среди функциональных подходов в экономической науке наибольшим влиянием пользуются теория преференциальных торговых соглашений, восходящая к работе Дж. Вайнера о таможенных союзах6, теория оптимальных валютных зон Р. Манделла7, а также теория «бюджетного федерализма»8. Накоплен значительный массив эмпирических работ, оценивающих эффекты интеграции по одному или нескольким функциональным направлениям9. Наиболее популярным для оценки
6 Фрагменты классических для данной теории работ ( Viner J. The Customs Union Issue. - NY: Carnegie Endowment for International Peace, 1950; Meade J. The Theory of Customs Union. Amsterdam: North-Holland, 1955) опубликованы на русском языке в издании: Вехи экономической мысли. Т.6: Международная экономика. - М.: ГУ-ВШЭ, 2006. С. 696-717.
7 Mundell R. A Theory of Optimum Currency Areas // American Economic Review. - 1961. - V. 51, № .4. - Р. 657-665; Blejer ML, Cheney D.W. andCheney D.M. Optimum Currency Areas: New Analytical and Policy Developments. -Washington: International Monetary Fund, 1997; Delias H. and Tavlas G.S. An Optimum-Currency-Area Odyssey // Bank of Greece Working Paper. 2009. -№ 102, Sept. Выводы данной теории имеют первоочередное значение для проектов экономического и валютного союза.
8 Casella A. and Feinstein J.S. Public Goods in Trade: On the Formation of Markets and Political Jurisdictions // NBER Working Paper. - 1990. - № 3554, Dec.; Casella A. Trade as an Engine of Political Change: A Parable // Economica. -1994. - V. 61, № 243. - Р. 267-284.
9 В частности, было показано, что формирование валютного союза может способствовать удвоению объема торговли между странами-членами ( Glick R. and Rose A.K. Does a Currency Union Affect Trade? The Time-Series Evidence // European Economic Review. - 2002. - V. 46, № 6. - Р. 1125-1151).
влияния интеграционных проектов на объемы экспорта и импорта стран-участниц является инструментарий гравитационных моделей внешней торговли10. К данному направлению примыкают политологические работы в традициях теории неофункционализма, фокусирующие внимание на анализе механизмов распространения интеграционного взаимодействия с одних сфер на другие11.
Принципиальное отличие политико-экономического подхода от функционального состоит в том, что в качестве движущей силы интеграции выступают не возможности повысить эффективность работы национальных экономик через передачу тех или иных регуляторных функций на наднациональный уровень, а соотношение выгод и издержек от интеграции для различных групп субъектов, оказывающих влияние на принятие политических решений. Интеграционные решения моделируются как результат взаимодействия субъектов, предъявляющих спрос на эти решения, с одной стороны, и осуществляющих их предложение - с другой. При этом одни субъекты (национальные и транснациональные компании, субъекты гражданского общества), как правило, выступают на стороне спроса, лоббируя выгодные им интеграционные проекты, другие (руководящие органы РИО) - осуществляют предложение интеграционных решений, а третьи (национальные правительства) - могут ситуативно варьировать эти роли.
Пример такой двойственности - позиция национальных правительств затронутых долговым кризисом стран Еврозоны, которые выступают - на уровне ЕС - в роли субъектов спроса на меры антикризисной помощи, предоставляемой Европейской комиссией и Европейским центральным банком, и одновременно - на национальном уровне - субъектом предложения мер бюджетной экономии, выполнение которых является условием получения антикризисной помощи. Нахождение политического баланса между двумя этими ролями часто оказывается сложной задачей, неспособность решить которую может привести к отставке правительства (как это случилось в Греции с правительством Г.Папандреу в 2011г.).
10 В гравитационных моделях эффекты интеграции оцениваются через отклонение фактических объемов торговли стран-членов РИО от объемов, «нормальных» для стран с сопоставимым уровнем ВВП и удаленных друг от друга на сопоставимое расстояние. См.: Kurmanalieva E. and Vinokurov E. Holding Together or Falling Apart: Results of Gravity Equation of the CIS Trade // MPRA Working Paper. - 2011. - № 32003.
11 Burley A.-M. andMattli W. Europe before the Court: A Political Theory of Legal Integration // International Organisation. - 1993. - V. 47, № 1. -Р. 43-47; Risse Th. Neofunctionalism, European Identity, and the Puzzles of European Integration // Journal of European Public Policy. - 2005. - V. 12, №2.- Р. 291-309.
Анализ стратегий поведения соответствующих субъектов и результатов их взаимодействия на международной арене позволил получить важные теоретические и эмпирические результаты, имеющие непосредственное отношение к идентификации факторов, определяющих наличие (или отсутствие) политической поддержки интеграционных проектов и в конечном итоге - их успех или неудачу12.
В рамках политической науки близкий подход предлагается школой анализа межправительственного взаимодействия (^е^оуегпте^аНзт). С точки зрения данной школы, условия и параметры интеграции - включая набор передаваемых на наднациональный уровень функций, а также структуру и полномочия региональных институтов - представляют собой результат «сделок», которые заключаются субъектами принятия политических решений, представляющими национальные государства13.
Рассмотренные подходы имеют выраженные преимущества и недостатки с точки зрения изучения конкретных аспектов региональной интеграции и с учетом этого должны рассматриваться как взаимодополняющие, а не взаимоисключающие. Как следствие, поиск предпосылок успешной интеграции по «традиционной» модели, характерной для ЕЭП, требует комплексного анализа как функциональных, так и политико-экономических аргументов.
Интеграция «по образу и подобию ЕС»: что для этого нужно?
Оценка международного опыта реализации интеграционных проектов позволяет идентифицировать предпосылки
12 Cm.: Grossman G and Helpman E. The Politics of Free Trade Areas // American Economic Review. - 1995. - V. 85, № 4. - P. 667-690; Chase K.A. Economic Interests and Regional Trading Agreements: The Case of NAFTA // International Organization. - 2003. - V. 57, № 1. - P. 137-177; Aggarwal V.K. and Lee S. The Domestic Political Economy of Preferential Trade Agreements in the Asia-Pacific// V.K.Aggarwal and S.Lee. (eds). Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions. - New York: 2011. - Springer. - P. 1-28.
13 Moravcsik A. Liberal Intergovernmentalism and Integration: A Rejoinder // Journal of Common Market Studies. - 1995. - V. 33, № 4. - P. 611-628; WincottD. Rebutting Intergovernmentalism... and Ensnared by It? // International Studies Review. - 2005. - V. 7, № 1. - P. 104-106.
успеха и факторы риска, связанные с формированием региональных интеграционных объединений по «традиционной» модели (табл. 3).
Таблица 3. Предпосылки успеха и факторы риска в «традиционной» модели
Предпосылки успеха Факторы риска
Экономические критерии
Близкий уровень экономического развития Недостаточный размер рынка в «союзах бедных стран»
Схожая структура экономики Недостаточная взаимодополняемость экономик
Доминирование эффекта создания торговли Доминирование эффекта реориентации торговли
Сочетание «border policies» и «behind-the-border policies» Недостаточная гармонизация регуляторных правил
Политические критерии
Наличие выраженного лидера конкуренция лидеров» и «оппортунизм последователей»
Формирование «центра притяжения» для третьих стран Наличие конкурирующих «центров притяжения»
Общие интересы в сфере безопасности Страновые риски (внутренние политические конфликты, наркотрафик и т.д.)
Принципиальное значение для успеха интеграции по «традиционной» модели имеет сходство стран-участниц по уровням развития и по структуре экономики. Это важно не только для обеспечения общности интересов, но и для перехода к более «глубоким» форматам интеграции - в частности, к экономическому и валютному союзу, где принципиальную роль играют возможности проведения единой политики в случае возникновения кризисных шоков. Очевидно, что если одна страна-член объединения в ходе кризиса сталкивается с растущей безработицей, а другая - с растущей инфляцией, то координация макроэкономической политики оказывается не-возможной14. Бесперспективно и объединение стран с одинаково низким доходом на душу населения и схожей сырьевой структурой экономики: их единый рынок все равно недостаточно емкий, а взаимодополняемость экономик - слишком низкая, что обусловливает медленный рост объемов торговли.
14 См.: Карри Д. и Ливайн П. Международная координация экономической политики// Д.Гринуэй, М.Блини, И.Стюарт (ред.). Панорама экономической мысли конца XX столетия. - СПб.: Экономическая школа, 2002. - Т. 1. -С. 586-617.
Именно эти факторы обусловили стагнацию объединений «бедных» стран Латинской Америки и Африки и растущее желание развивающихся государств заключать соглашения в формате ЗСТ и ЗСТ+ с развитыми странами, рынки которых обеспечивают масштабный сбыт экспортной продукции.
Другим важным условием успеха является доминирование эффекта создания торговли (trade creation) над эффектом ре-ориентации торговли (trade diversion). Эффект создания торговли предполагает, что после формирования объединения потребители в странах-участницах отказываются от приобретения конкретного товара у национальных производителей в пользу его приобретения в других странах-участницах, продукция которых в результате снижения торговых барьеров оказывается дешевле - благодаря чему объемы торговли увеличиваются.
В свою очередь, эффект реориентации торговли связан с «переключением» спроса стран-участниц региональных интеграционных объединений, которые ранее покупали продукцию в третьих странах, на источники поставок в других странах РИО. В результате страны-участницы теряют тарифные доходы, которые они могли бы получить, если бы по-прежнему покупали продукцию в третьих странах, притом что либерализация торговли с третьими странами позволила бы им покупать те же товары у прежних поставщиков дешевле, чем у партнеров по объединению. Как следствие, эффект реори-ентации торговли приводит к чистым экономическим потерям, в то время как эффект создания торговли обеспечивает чистый выигрыш за счет переключения спроса на более эффективные источники предложения. Как правило, эффект ре-ориентации торговли минимален в объединениях, имеющих форму ЗСТ, и возрастает при более «глубоких» формах интеграции, предполагающих проведение единой торговой политики в отношении третьих стран15.
15 О методах эмпирической оценки эффектов создания и реориентации торговли см.: Soloaga I. and Winters L.A. Regionalism in the Nineties: What Effect on Trade? // North American Journal of Economics and Finance. - 2001. - V. 12, № 1. - Р. 1-29; DeRosa D.A. The Trade Effects of Preferential Arrangements: New Evidence from the Australia Productivity Commission // Peterson Institute for International Economics Working Paper WP07-1. - 2007. - Jan.
Наконец, существенное значение имеет сочетание решений, связанных с регулированием кроссграничного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы (т.н. border policies), и мер по согласованию правил регулирования хозяйственных процессов в рамках национальных экономик (behind-the-border policies), включая гармонизацию технических стандартов, режима доступа на рынки, налоговых систем и т.д. Отсутствие гармонизации может сдерживать развитие торговли не меньше, чем тарифные барьеры (так, высокие издержки сертификации ввозимой продукции являются для импортера прямым эквивалентом импортных пошлин)16.
Что касается политических условий успешной интеграции по «традиционной» модели, то здесь в первую очередь требуется наличие страны-лидера, готовой выступать в роли «двигателя интеграции» и нести при необходимости непропорционально высокую долю издержек. Риски могут быть связаны не только с отсутствием такой страны, но и с оппортунизмом остальных членов РИО, стремящихся возложить на страну-лидера львиную долю расходов. Особенно наглядны эти риски при осуществлении затратных совместных инвестиционных проектов: как правило, «страна-лидер» становится «страной-донором». Само объединение, в свою очередь, должно выступать в роли «центра притяжения» как для стран-участниц (что гарантирует их заинтересованность в членстве), так и для третьих стран (что придает объединению дополнительный вес на международной арене и создает предпосылки для его расширения).
Привлекательность регионального интеграционного объединения имеет как материальное (экономическое, политическое), так и нематериальное измерение, для описания которого часто используется термин «неосязаемая сила» (soft power). Такие элементы «неосязаемой силы», как идеология, социальные ценности, качество жизни граждан, представляют собой столь же важные аттракторы в контексте реализации интеграционных проектов, как и экономические выгоды -
16 О позитивном влиянии гармонизации национальных правил на развитие торговли см.: Finger J.M. Trade Facilitation: On What 'Behind the Border' Issues Could a WTO Agreement Help? // MARKHUB Working Paper. -2008. - № 8. - Dec.
достаточно вспомнить роль «европейских ценностей» в формировании запросов на присоединение к ЕС в странах Центральной и Восточной Европы.
Обладание материальными и нематериальными факторами привлекательности составляет важное преимущество при формировании интеграционного блока. Напротив, существование в непосредственной географической близости другого, еще более привлекательного (с точки зрения потенциальных членов) объединения создает условия для «расшатывания» интеграционного проекта, появления стран-перебежчиков и поглощения менее «удачливого» проекта более успешным (пример - Европейская ассоциация свободной торговли, члены которой, формально не входя в ЕС, де-факто оказались «встроены» в общую структуру экономики «Большой Европы»).
Наконец, нельзя не отметить роль приоритетов безопасности. Ярко выраженные в «традиционной» модели политические мотивы интеграции предполагают, что даже самый выгодный экономически интеграционный проект не может быть реализован в ущерб интересам безопасности. В этом смысле общность интересов безопасности повышает шансы на успех интеграционного проекта, а наличие страновых рисков (в первую очередь вооруженные внутриполитические конфликты, угрозы сепаратизма и терроризма, высокий уровень преступности) ставят под сомнение целесообразность вхождения в объединение тех стран, где эти угрозы проявляются наиболее остро.
Проект ЕЭП: баланс возможностей и рисков
Опираясь на классификацию возможностей и рисков, сопутствующих «традиционной» модели, дадим системную оценку перспектив проекта Единого экономического пространства. Уровни экономического развития трех стран-участниц ЕЭП сопоставимы друг с другом, причем масштаб российской экономики, которая к 2020 г. может стать пятой крупнейшей экономикой мира17, обеспечивает значительные возможности развития рыночного потенциала ЕЭП. Однако уровень взаимодополняемости национальных экономик в рамках ЕЭП недостаточно высок, чтобы рассчитывать на значительный вклад интеграционных процессов в экономическое развитие.
17 Стратегический глобальный прогноз 2030 / Под ред. А.А.Дынкина. - М.: ИМЭМО РАН, 2011. - С. 103.
Анализ показывает, что только торговля Беларуси с Россией и импорт Казахстана из России играют определяющую роль для внешнеторговых связей соответствующих стран (рисунок).
Ключевым потребителем экспортной продукции всех трех стран выступает ЕС; он же является главным поставщиком импортных товаров в Россию. С учетом сырьевой специализации России и Казахстана, а также существенного технологического отставания всех трех стран от ЕС по широкому кругу отраслей обрабатывающей промышленности, можно прогнозировать, что такое положение вещей сохранится как минимум до 2020 г. В этих условиях успех проекта ЕЭП оказывается в сильной зависимости от дальнейшего развития торгового и инвестиционно -технологического сотрудничества с ЕС.
Не меньше вопросов вызывает соотношение эффектов со-
Россия
□ Иные страны ^ Китай ЙЕС
□ Украина
□ Беларусь ■ Казахстан
Экспорт Импорт
Беларусь
100 80 60 40 20 0
□ Иные страны БЗ Китай ЕЗЕС
□ Украина ■ Казахстан
□ Россия
Экспорт Импорт
Казахстан
100
80 60 40 20 0
ЕШные страны ^ Китай ШЕС
□ Украина ■ Беларусь
□ Россия
Экспорт Импорт
здания и реориентации торгов- страновая структура внешней торговли ли в рамках ЕЭП. Единствен- России, Беларуси и Казахстана
ное на сегодняшний день ана- в 2011 ^ %
литически строгое исследование, в котором предпринята попытка оценить соответствующие эффекты, указывает на доминирование эффекта реориентации торговли, что обусловлено протекционистским характером Единого таможенного тарифа (ЕТТ) ТС/ЕЭП. Влияние данного фактора может привести к сокращению ВВП России на 0,38% и Беларуси - на 3,20%, при незначительном (на 0,04%) росте
ВВП Казахстана18. Парадоксальный, на первый взгляд, вывод о слабости эффекта создания торговли в ЕЭП подтверждается тем фактом, что после спада 2009 г. темпы восстановления торговли с партнерами по ЕЭП были в целом ниже, чем темпы восстановления совокупной внешней торговли России, Беларуси и Казахстана (табл. 4).
Таблица 4. Темпы роста внешней торговли стран-членов ЕЭП в 2009-2011 гг., %
Страна Экспорт Импорт
2009 2010 2011 2009 2010 2011
Россия
Беларусь -28,9 8,0 37,8 -36,4 46,1 37,5
Казахстан -31,2 18,0 20,7 -42,2 21,1 54,2
ВСЕГО -35,5 31,6 30,0 -37,3 36,8 33,4
Беларусь
Россия -36,2 45,5 43,4 -28,9 8,3 40,4
Казахстан -13,0 48,2 35,9 -56,4 439,2 -66,0
ВСЕГО -34,5 18,8 61,6 -27,4 22,2 32,4
Казахстан
Россия -42,2 21,1 54,2 -31,2 18,0 20,7
Беларусь -56,4 439,2 -66,0 -13,0 48,2 35,9
ВСЕГО -39,3 37,8 48,0 -25,0 7,1 25,0
Источники: URL: www.cbr.ru;http://gtk.gov.by; http://www.stat.kz; http:// www.tsouz.ru/db/stat/Pages/default.aspx.
Особого внимания заслуживает пятикратный рост объемов торговли Беларуси и Казахстана в 2010 г., который преподносился как зримый результат создания ТС. Вместе с тем из данных таблицы 4 явствует, что основу этого роста составил разовый «всплеск» казахстанского экспорта в Беларусь (в составе которого доминирует топливно-энергетическое сырье). Однако уже в 2011 г. экспорт из Казахстана в Беларусь сократился на две трети. Вообще пример Беларуси как страны, в наибольшей степени ориентированной на торговлю
18 De Souza L.V. Estimation of the Economic Effects of the Creation of the EurAsEC Customs Union on Its Members // The World Bank Economic Premise. -2011. - № 47. -Jan. - Р. 3-4. Данное исследование основано на использовании расчетной модели общего экономического равновесия GTAP, являющейся основным инструментом оценки влияния внешнеторговой политики на развитие национальных экономик.
с партнерами по ЕЭП, очень показателен. Если в 2010 г. ее экспорт в Россию и Казахстан действительно восстанавливался быстрее, чем совокупный объем экспорта, то в 2011 г. наблюдалась прямо противоположная картина: белорусский экспорт в Россию и Казахстан рос медленнее, чем в такие страны СНГ, как Украина (63,0%), Молдова (47,0%) и Азербайджан (42,7%)19. В этих условиях трудно говорить о впечатляющем использовании потенциала создания торговли в рамках ТС/ЕЭП.
Можно ожидать, что баланс эффектов создания и реориен-тации торговли будет постепенно сдвигаться в пользу первого по мере пересмотра ЕТТ ТС/ЕЭП в соответствии с обязательствами, принятыми Россией при вступлении в ВТО. Ярко выраженная лидерская функция России, проявившаяся на стадии согласования ЕТТ, должна сыграть свою роль и в случае их корректировки20. Аналогичные надежды связаны с перспективой гармонизации национальных правил экономического регулирования, в первую очередь регулирования инвестиционной деятельности и систем технических стандартов.
Сложнее обстоит дело с превращением ТС/ЕЭП в «центр притяжения» для третьих стран. В 2011 г. активно обсуждалось приглашение Украины в ТС; в октябре того же года было сделано заявление о возможном присоединении Киргизии; к числу других возможных кандидатов в ТС/ЕЭП относится Таджикистан21. Однако Украина и Кыргызстан как члены ВТО имеют более низкий средневзвешенный уровень импортных
19 Итоги внешней торговли Республики Беларусь за январь-декабрь 2011 г. URL: http://gtk.gov.by/ru/stats/itogi_2011/jan_dek_2011.
20 Влияние корректировки ЕТТ на соотношение эффектов создания и реориентации торговли не следует переоценивать. С одной стороны, она напрямую не повлияет на масштабы создания торговли. С другой стороны, снижение эффекта реориентации торговли вряд ли окажется радикальным, поскольку даже после имплементации всех обязательств России по истечении переходного периода средневзвешенный уровень импортных таможенных пошлин сократится менее чем на треть - с 10,3% до 7,1%.
21 В качестве курьезаможно упомянуть о фантазийных планах расширения ТС/ЕЭП за счет таких стран, как Финляндия, Венгрия, Чехия, Монголия, Вьетнам, Болгария, Куба и Венесуэла (Таможенный союз сделал еще один шаг к Евразийскому // Русская служба BBC. - 2011. - 18 нояб.). Подобные прожекты (наделавшие немалый переполох среди представителей СМИ из упомянутых стран) можно отнести исключительно на счет значительной неоднородности российского экспертного сообщества по уровню профессионализма и политической ангажированности.
таможенных пошлин, чем страны ЕЭП. По условиям присоединения к ВТО, Россия по истечении переходного периода должна выйти на средневзвешенный уровень импортных пошлин, составляющий 7,1%, что существенно выше показателей Украины и Кыргызстана (в 2011 г. - 4,6% и 5,1%, соответственно). Как страны-члены ВТО, Украина и Кыргызстан не могут привести свои импортные пошлины в соответствие со ставками ЕТТ ТС/ЕЭП - даже притом, что он будет адаптирован к обязательствам России перед ВТО - без значительных штрафных санкций и репутационных издержек (а возможно, и исключения из организации).
Озвученные в 2011 г. предложения, согласно которым Россия может оплатить претензии третьих стран к Украине и Кыргызстану, связанные с присоединением последних к ТС/ЕЭП (и их отказом от части обязательств перед ВТО) неприемлемо как в экономическом отношении (использование средств российских налогоплательщиков для оплаты нарушения международных обязательств зарубежными странами), так и в политическом: пострадают не только правительства Украины и Кыргызстана, которые могут столкнуться с ростом внутренней оппозиции, но и в первую очередь сама Россия, которая неизбежно столкнется с обвинениями в нарушении суверенитета Украины и Кыргызстана.
Ситуацию осложняет отсутствие адекватной оценки экономических выгод присоединения Кыргызстана и Украины к ТС/ЕЭП. Применительно к Кыргызстану серьезных расчетов в принципе не проводилось22. Для Украины в начале 2012 г. были опубликованы оптимистические оценки, предполагающие рост ВВП страны на 5,94% по сравнению с базовым сценарием (отсутствие интеграции) к 2020 г. и на 6,57% -к 2030 г.23 Однако данные оценки основаны на расчетном
22 Публикации по данной тематике строятся главным образом на аргументах общего порядка. См., например: Павлов А.Н. Оценка экономического эффекта присоединения Кыргызской Республики к Таможенному союзу // Евразийская экономическая интеграция. - 2011. - № 4. - С. 18-29. Вопреки названию, работа не содержит никаких количественных оценок изменения ВВП и торговли Кыргызстана при присоединении к ТС.
23 Украина и Таможенный союз. Комплексная оценка макроэкономического эффекта различных форм глубокого экономического сотрудничества Украины со странами Таможенного союза и Единого экономического пространства // Центр интеграционных исследований Евразийского банка развития. - 2012. Доклад № 1.
инструментарии, качество которого вызывает серьезные вопросы. Наиболее существенная проблема связана с тем, что в исследовании отсутствует разделение эффектов создания и реориентации торговли. Между тем, как уже говорилось, не всякий рост торговли внутри объединения ведет к росту ВВП стран-членов.
Результаты опубликованных расчетов дают основания предполагать, что будет иметь место почти стопроцентная ре-ориентация торговли. В частности, объем импорта Казахстана к 2020 г. может увеличиться на 0,02%, Беларуси - на 0,06%, а импорт России останется неизменным. При этом в рамках того же сценария экспорт Украины должен вырасти на 3,66%24. Рост экспорта Украины при почти неизменном совокупном объеме импорта трех стран ЕЭП возможен в том случае, если импортные товары из Украины замещают на рынках стран ЕЭП товары из других стран, т.е. имеет место реориентация торговли с отмеченными негативными последствиями для экономик трех нынешних членов ЕЭП25.
Другой важный недостаток исследования заключается в том, что оно игнорирует рост цен на импортные товары, связанный с присоединением Украины к ЕТТ ТС/ЕЭП. Между тем средневзвешенный уровень пошлин на Украине при этом повысится примерно в 2,3 раза, в том числе на инвестиционные товары - в 3,4 раза. Это негативно повлияет как на благосостояние потребителей, так и особенно на инвестиционный процесс, и учет этого фактора является необходимым условием адекватной оценки присоединения Украины к ТС/ЕЭП.
Вовлечению Украины в проект ЕЭП также препятствует ориентация значительной части ее политической и экономической элиты на более тесное сотрудничество с ЕС (фактор
24 Украина и Таможенный союз. - С. 15.
25 Альтернативная возможность связана с тем, что почти весь рост украинского экспорта будет направлен за пределы ЕЭП, однако механизм возникновения такого эффекта в исследовании не разъясняется. Если он связан со снижением цен на энергоносители, поставляемые из России, то выигрыш Украины благодаря росту конкурентоспособности экспортной продукции будет уравновешен потерями России из-за снижения доходов от экспорта энергоносителей.
«конкурирующего центра притяжения»). Применительно к Кыргызстану и Таджикистану дополнительный фактор риска состоит в том, что включение в единое таможенное пространство ЕЭП этих стран, являющихся крупными производителями и зонами транзита наркотиков, существенно затруднит для России борьбу с наркотрафиком. Отмена таможенного контроля грузов из Кыргызстана и Таджикистана будет означать рост поставок наркотиков в Россию, а применение более жесткого «нетаможенного» (в том числе полицейского) контроля создаст почву для коррупции и обвинений в адрес России. Неустойчивость политических систем этих стран также не способствует тому, чтобы рассматривать их в качестве перспективных кандидатов для «глубоких» форматов интеграции.
Приоритеты развития проекта ЕЭП
На основании анализа возможностей и рисков, связанных с формированием Единого экономического пространства, сформулируем рекомендации, направленные на максимально полное использование преимуществ интеграции и устранение препятствий на пути эффективного сотрудничества.
1. На фоне прогресса в создании единых механизмов регулирования внешней торговли успехи в деле гармонизации инвестиционных правил остаются скромными. Поэтому особое внимание следует уделить созданию правовой базы, направленной на либерализацию и усиление защиты взаимных инвестиций стран ЕЭП по образцу активно используемого в международной практике формата ЗСТ+. В Беларуси и Казахстане существуют значительные инвестиционные возможности для российских компаний, однако реализации этих возможностей препятствуют проблемы доступа к приобретению активов на территории этих стран и особенно - несовершенство механизмов защиты прав собственности. Необходимо максимально упростить процедуры осуществления взаимных инвестиций в странах ЕЭП (в том числе при приватизации контрольных пакетов акций компаний, находящихся в государственной собственности), а также обеспечить безусловное соблюдение прав инвесторов
(гарантии от национализации, рейдерских захватов и избирательного пересмотра регуляторных условий). Все связанные с ущемлением прав инвесторов спорные ситуации, не разрешенные в судебном порядке, должны публично обсуждаться на уровне Евразийской экономической комиссии. Принципиально важно, чтобы нормы, связанные с либерализацией и защитой взаимных инвестиций, распространялись на все компании-инвесторы, независимо от их размера и формы собственности (государственные не должны получать приоритет перед частными).
2. Ввиду ограниченной взаимодополняемости экономик стран-членов ЕЭП важным фактором успеха проекта будет доступ к емким внешним рынкам. С учетом роли ЕС в их внешней торговле приоритетной целью на среднесрочную перспективу является снижение торговых и инвестиционных барьеров между ЕЭП и ЕС. Для этого необходимо скорейшее (после присоединения России к ВТО и коррекции ЕТТ) начало переговоров о формировании ЗСТ+ между ЕЭП и ЕС. С учетом существующих политических разногласий (особенно острых в отношениях ЕС с Беларусью) и формальных препятствий (Беларусь и Казахстан не являются членами ВТО) данные переговоры могут занять 7-10 лет. Быстрее могут дать результаты переговоры о формировании ЗСТ+ с отдельными странами Восточной и Юго-Восточной Азии, которые предъявляют значительный спрос на продукцию стран ЕЭП и могут выступать для них поставщиками не только высокотехнологичной продукции, но и самих технологий. Первоочередной кандидат - Южная Корея, ранее неоднократно выступавшая с инициативой подписания соглашения о свободной торговле с Россией.
3. Гармонизация правил экономического регулирования в странах ЕЭП должна ориентироваться на лучшие образцы мировой практики, в первую очередь - нормы ЕС как основного экономического партнера. Необходимо уже в 2012 г. решить вопрос о скорейшей адаптации технических стандартов ЕС для их использования в странах ЕЭП. Несмотря на активные дискуссии последних лет, реальный прогресс здесь крайне незначителен. Между тем гармонизация технических
стандартов стран ЕЭП с принятыми в ЕС - одно из ключевых условий повышения конкурентоспособности несырьевого экспорта стран ЕЭП и привлечения высокотехнологичных инвестиций из ЕС. В связи с этим Евразийская экономическая комиссия должна получить мандат на выполнение следующих функций:
✓ прямое заимствование (с возможными обоснованными корректировками) технических стандартов ЕС (или иных международных стандартов) в тех областях, где в странах ЕЭП таковые отсутствуют;
✓ идентификацию областей, где российские и европейские стандарты и параметры технического регулирования не совпадают, и определение целесообразности использования стандартов ЕС в данных сферах;
✓ ведение переговоров с ЕС о взаимном признании технических стандартов в тех сферах, где гармонизация со стандартами ЕС признана нецелесообразной, а также о взаимном признании результатов испытаний и сертификации продукции.
Выполнение соответствующих рекомендаций - как и в целом политика углубления интеграции в рамках ЕЭП -должны способствовать росту реальных выгод для экономических субъектов. Лишь осязаемая экономическая отдача от интеграции способна обеспечить привлекательность ЕЭП не только для соседей, но и в конечном итоге - для жителей входящих в него стран. Интеграционные проекты, основанные исключительно на политической воле высших должностных лиц и ограниченном наборе крупных проектов, финансируемых из бюджета, имеют мало шансов на успех. Выгоды от интеграции должны в первую очередь ощутить бизнес и рядовые потребители - в этом случае интеграционный проект будет иметь широкую поддержку и получит возможность для поступательного развития в интересах большинства граждан.
