CC BY-NC-ND
50
ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В СНГ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ И ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ
Н.И. Промский
В статье анализируются современные проблемы развития сотрудничества стран СНГ в контексте проблем и противоречий, свойственных их интеграционному взаимодействию. Это сотрудничество на протяжении периода после распада Советского Союза отмечено поисками форм и методов интеграции, способных привести к созданию действенной интеграционной группировки. Одной из таких форм выступает единое экономическое пространство.
Ключевые слова: сотрудничество, интеграция, СНГ, ЕЭП, ТС, зона свободной торговли, ВТО, отношения, соглашение, сценарий.
стве представляют составную часть мировых процессов регионализации международного экономического сотрудничества и подчиняются ее закономерностям.
Вместе с тем их характеризуют специфические черты:
1. На постсоветском пространстве действуют несколько субрегиональных группировок - СНГ, Союзное государство России и Беларуси (СГРБ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Организация за демократию и развитие (ГУАМ), Единое экономическое пространство (ЕЭП).
2. В них участвуют бывшие союзные республики - части в прошлом единого государства.
3. Рассматриваемые группировки находятся на начальном этапе экономической интеграции.
4. При создании и функционировании практически всех группировок ярко выражена политическая составляющая.
5. Развитие группировок взаимозависимо, по некоторым функциям между ними прослеживается дублирование.
© Промский Н.И., 2010
Интеграционные процессы на постсоветском простран-
6. Каждое из региональных объединений сталкивается с большими трудностями в достижении заявленных целей.
О причинах трудностей реализации постсоветских интеграционных проектов подробно сообщалось в экономической литературе, посвященной проблематике СНГ1. В настоящее время, на этапе завершения формирования государственности стран СНГ, относительно устойчивого экономического роста (мировой экономический кризис лишь модифицирует эту тенденцию, но не отменяет ее вообще) и модернизации национальных экономик, возникли благоприятные условия для активизации усилий по созданию жизнеспособных интеграционных группировок.
Модернизация экономики стран СНГ складывается из совокупности процессов, нацеленных на адаптацию бывших частей единого народнохозяйственного комплекса СССР, с одной стороны, к суверенному существованию, а с другой - к поиску места в глобальной экономике. На начальном этапе рыночной модернизации восстановление производства происходило преимущественно на основе технологий советского времени и имело импортозамещающий характер. Сейчас импортозамещение все сильнее строится на заимствованных технологиях, параллельно развивается экспортный сектор на основе национальных ресурсов. Общей проблемой остается развитие экспорта новых продуктов, в том числе высокотехнологичных. Страны СНГ находятся на разных этапах модернизации экономики, но для всех главной является задача внедрения современных технологий производства и организации бизнеса с целью создания конкурентоспособной экономики.
Определенную роль играет взаимное сотрудничество стран СНГ как на двусторонней основе, так и в рамках постсоветских интеграционных объединений. Однако ни СНГ, ни ЕврАзЭС, ни СГБР не имеет четко выраженной ориентации на модернизацию национальных экономик. Мировой опыт свидетельствует о том, что привлекательность интеграционной группировки и ее устойчивое развитие зависит от того, насколько она может производить, распространять и воспринимать новые товары и услуги, новые технологии, принципы и формы построения бизнеса и общественных услуг во всех странах-участницах.
Существующие постсоветские интеграционные группировки возникли преимущественно в 1990-е гг. Мотивы их появления, последующая деятельность и используемые инструменты отражали реалии того периода. Ситуация во многом изменилась и требует иных задач действующих группировок, избрания наиболее эффективных механизмов деятельности.
На саммите СНГ и ЕврАзЭС в октябре 2007 г. в Душанбе сделаны шаги по приведению деятельности этих организаций в соответствии с новыми условиями. Главами государств - членов СНГ была принята Концепция дальнейшего развития СНГ и План основных мероприятий по реализации Концепции дальнейшего развитии СНГ. В этих документах поставлена задача завершить формирование зоны свободной торговли (ЗСТ) и совершенствовать ее согласно принципам, правилам и нормам ВТО.
Одновременно на саммите ЕврАзЭС главами Беларуси, Казахстана и России было принято решение о создании единого экономического пространства на базе формируемого таможенного союза (ТС) в тройственном составе, подписано Соглашение о формировании единой таможенной территории, а также приняты Решение о создании комиссии по ТС России, Беларуси, Казахстана и План действий по созданию ТС.
Набор сценариев возможного развития интеграционных процессов определяется модификациями создания ЕЭП СНГ прежде всего в зависимости от состава входящих в это пространство государств СНГ. В первую очередь это касается создания ЕЭП России, Беларуси и Казахстана, которое включает формирование единой таможенной территории, проведение единой торговой политики и создание наднациональных органов регулирования. Другим государствам Содружества предоставляется возможность присоединения к ЕЭП. В частности, такое намерение высказывали входящие в ЕврАзЭС Таджикистан и Кыргызстан. Потенциальным участником ЕЭП остается Украина как инициатор создания ЕЭП еще в 2003 г.
Сценарий формирования ТС России, Беларуси и Казахстана при развитии отношений свободной торговли с другими государствами СНГ соответствует официальным намерениям указанных государств и должен быть реализован, согласно межгосударственным соглашениям, в ближайшие 3-4 года. В торгово-экономическом отношении данный вариант представляет собой сочетание ТС с ЗСТ. По другим аспектам межгосударственных отношений он включает предоставление национального режима в осуществлении взаимных инвестиций и прав собственности, в трудоустройстве граждан, доступе к природным ресурсам, перевозке грузов, создании эффективной платежно-расчетной системы.
В условиях СНГ эффективность любых интеграционных соглашений зависит от транспортной инфраструктуры и пограничных пунктов пропуска, транспортных и транзитных тарифов, соответствующего развития логистики. Транспортные издержки на экспорт у стран Содружества достигают примерно 15% стоимости товара2.
Данный вариант предусматривает создание наднационального органа для регулирования ТС с передачей ему части государственных функций в торгово-таможенной сфере.
Реализация этой интеграционной модели включает несколько этапов.
На первом этапе формируется правовая основа ТС: готовятся соответствующие международные договора, решаются вопросы проведения согласованной торгово-экономической политики. Этап завершается введением в действие соглашений, определенных сторонами в качестве необходимых для создания ТС. Политически наиболее значимые из них - Договор о создании единой таможенной территории и завершении формирования Таможенного союза и Договор о Комиссии Таможенного союза - подписаны 6 октября 2007 г. Остальные договоры, составляющие основу правовой базы ТС, как и планировалось, подписаны в конце 2007 г.
Второй этап включает создание структур, необходимых для функционирования ТС, и приведение в соответствие с новыми условиями действующих между странами СНГ отношений свободной торговли. Создаются наднациональные органы регулирования торгово-таможенной политики. Важнейшей составляющей этапа является организация Комиссии Таможенного союза, которой государствами-участниками должны быть делегированы функции проведения единой торгово-таможенной и антимонопольной политики. Передача части полномочий от национальных органов регулирования внешнеэкономической деятельности Комиссии ТС в зависимости от политической воли государств-участников может занять период до 3 лет после подписания соответствующих соглашений.
Третий этап заключается в адаптации национальных институтов регулирования экономики стран-участниц к новым условиям работы, а также в уточнении условий функционирования ТС и ЗСТ в СНГ между собой и с третьими странами - членами ВТО.
Формирование ТС включает следующие составляющие:
- процедуры присоединения к ТС других государств СНГ;
- оформление отношений свободной торговли между государствами-членами ТС и другими государствами СНГ;
- снятие имеющихся барьеров в осуществлении взаимных инвестиций и платежно-расчетных отношениях в национальных валютах;
- обеспечение свободы передвижения и трудоустройства граждан;
- формирование единого пространства предоставления социальных услуг, включая образовательные, медицинские и информационные;
- согласование макроэкономической политики.
Несмотря на взаимосвязанность перечисленных аспектов интеграционной политики, каждый из них в определенных пределах может реализовываться автономно.
Согласно Договору о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза, подписанному 6 октября 2007 г. Россией, Беларусью и Казахстаном, ТС - это форма торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами.
Согласно этому же Договору решение об объединении таможенных территорий сторон в единую таможенную территорию и о завершении формирования ТС принимается высшим органом ТС после завершения следующих мероприятий:
1) установление и применение единого таможенного тарифа и иных единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами;
2) установление и применение в отношениях с третьими странами единого торгового режима;
3) установление и применение порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;
4) установление и применение единых правил определения страны происхождения товаров;
5) установление и применение единых правил определения таможенной стоимости товаров;
6) установление и применение единой методологии статистики внешней и взаимной торговли;
7) установление и применение унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы;
8) учреждение и функционирование органов ТС, осуществляющих деятельность в пределах полномочий, наделенных сторонами.
Это значит, что окончательное решение о создании ТС будет принято Межгосударственным советом СНГ после решения пере-
численных задач. До этого ТС будет реально функционировать в ограниченном режиме как ЗСТ на основе имеющихся или новых договоров.
Решение первых двух задач из приведенного перечня зависит от возможности государств осуществить согласованные изменения торговой политики с учетом ограничений, налагаемых членством в ВТО. В зависимости от сроков присоединения к ВТО возможны разные варианты формирования ТС. Наиболее перспективен вариант формирования ТС до присоединения государств-участников к ВТО, после чего переговоры о присоединении к ВТО ведутся от имени ТС.
Исходя из возможностей формирования ТС, следует указать следующие особенности в его деятельности. Зачисление и распределение таможенных пошлин в ТС затрагивает бюджетные интересы стран-участниц. В случае максимальной согласованности экономической политики сумма таможенных пошлин может зачисляться в бюджет ТС и распределяться на решение общих задач. Альтернативой является распределение суммы взимаемых при допуске в свободное обращение товаров таможенных пошлин между государствами - членами ТС по согласованному критерию. В качестве последнего может выступать место потребления товара (для импортных пошлин и НДС) или место происхождения товара (для экспортных пошлин). Может быть также применен согласованный алгоритм для распределения всей суммы взимаемых таможенных платежей пропорционально внешнеторговому обороту стран-участниц соглашения о ТС.
По мере создания ТС будет происходить правовое оформление отношений свободной торговли между членами ТС и остальными странами СНГ. Оно может состояться до или после завершения формирования ТС. В первом случае государства - члены ТС должны подписать многостороннее соглашение непосредственно. Во втором случае субъектом ЗСТ будет ТС в лице Комиссии ТС. Оно должно предусматривать сохранение ЗСТ после завершения формирования ТС. С учетом важности сохранения отношений свободной торговли предпочтительным является первый вариант, реализация которого не будет зависеть от формирования ТС, но который может занять неопределенное время из-за проволочек со вступлением таможенной территории трех государств в ВТО.
Сложность этого варианта заключается в трудности урегулирования вопросов изъятий и ограничений в режиме свободной торговли, которые в настоящее время устанавливаются на двусторонней основе. Ключевым вопросом является внедрение согласованных правил происхождения товаров, которые должны исключить
возможность реимпорта товаров в ТС из не входящих в него государств ЗСТ.
При втором варианте (оформление отношений свободной торговли после завершения формирования ТС) возможно подписание многосторонних или двусторонних соглашений между ТС и странами Содружества, желающими сохранить с ТС отношения свободной торговли. При многостороннем соглашении потребуется заключить соглашение о правилах происхождения. При двусторонних соглашениях возможно сохранение старой практики изъятий и ограничений из режима свободной торговли.
Задача формирования ЗСТ и дальнейшее ее совершенствование, согласно принципам, правилам и нормам ВТО, определена в качестве приоритетной в Плане основных мероприятий по реализации Концепции дальнейшего развития СНГ, утвержденными решением Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 г. Ее решение предполагает отмену действующих ограничений и изъятий из режима свободной торговли, в том числе касающихся импорта сырья и экспорта готовой продукции, в целях обеспечения свободного доступа товаров национальных производителей на рынки государств - участников СНГ.
Для формирования полноценной ЗСТ требуется согласование и утверждение Перечня базовых документов, регламентирующих функционирование ЗСТ. При этом потребуется выявить и устранить причины фактического провала реализации ранее принятого Соглашения о создании ЗСТ в рамках СНГ от 15 апреля 1994 г. и Протокола к данному Соглашению от 2 апреля 1999 г., как это было предусмотрено решением Душанбинского саммита.
Рассмотрим сценарий редукции (сведения, сокращения) отношений свободной торговли в СНГ при успешной реализации проекта создания ТС. Данный сценарий исходит из того, что странам СНГ не удастся в течение ближайших 5 лет завершить формирование ЗСТ и дальнейшее ее совершенствование согласно принципам, правилам и нормам ВТО. Многостороннее соглашение о ЗСТ могут подписать либо не все страны, либо его реализация будет отложена на неопределенное время. Это значит, что между участниками ТС и другими государствами СНГ либо сохранится действующая система двусторонних соглашений о свободной торговле с изъятиями и ограничениями, либо она сохранится для одних стран, а для других торговые отношения будут строиться на условиях режима наибольшего благоприятствования (РНБ). Вероятность этого сценария определяется политической ориентацией и состоявшимся членством в ВТО ряда стран Содружества.
При этом сценарии Россия, Беларусь, Казахстан, образовавшие ТС, поддерживают отношения свободной торговли с Узбекистаном, Таджикистаном, Азербайджаном и Туркменистаном. Торговые отношения с государствами, вошедшими в ВТО со значительно более низким средневзвешенным внешним тарифом, чем внешний тариф ТС, могут быть понижены до РНБ. Признак членства в ВТО не является формальным барьером для участия в ТС. Но чрезмерно либеральный торговый режим, согласованный указанными государствами при вступлении в ВТО, создает угрозу реимпорта товаров через них на относительно более закрытую таможенную территорию ТС. Из этого вытекает необходимость принятия правил происхождения с целью недопущения реимпорта, к которой таможенная система указанных государств может оказаться не готова.
Заслуживают самостоятельного рассмотрения вариант возможного выхода из отношений свободной торговли с ТС Украины. Этот вариант предполагает, что в силу внутриполитических причин украинское руководство принимает решение о выходе из отношений свободной торговли с ТС. Это может произойти в связи с вступлением Украины в НАТО или быть обусловлено обязательствами по углублению сотрудничества с ЕС. Возможен также вариант выхода Украины из отношений свободной торговли в связи с отказом от подписания двустороннего соглашения с ТС из-за разногласий по изъятиям из режима свободной торговли.
Для оценки интеграционных сценариев целесообразно рассмотреть вариант того, что ни одному из государств, не входящих в ТС, не удастся сохранить режим свободной торговли. Данная модель может стать следствием непреодолимых противоречий при согласовании условий формирования ЗСТ или позиций отдельных государств - членов ТС из-за трудностей с согласованием и введением правил происхождения.
Наконец, возможен сценарий успешного построения ЗСТ при задержке реализации проекта ТС. Задержка может быть вызвана как противоречиями между странами - участницами соглашения, так и сложностями сочетания создания ТС с процедурой их вступления в ВТО. Вполне вероятно, что создание ТС может потребовать больше времени, чем 3 года.
При создании многосторонней зоны ЗСТ возникает значительно меньше институциональных трудностей. Созданию ЗСТ существенно не мешает членство отдельных стран СНГ в ВТО. При соответствующей политической воле стран-участниц соглашение о многосторонней ЗСТ может быть подписано в ближайшем будущем. Однако в экономическом плане довольно трудно будет согласовать на многостороннем уровне интересы стран по формулирова-
нию правил происхождения взаимопоставляемых товаров. Возникающие экономические противоречия могут выступить катализатором выделения на пространстве СНГ группы стран, готовых выполнить проект ТС.
Реализация рассмотренных сценариев будет способствовать формированию общего экономического пространства СНГ в разных страновых форматах, поскольку потребует сохранения свободы трансграничного перемещения граждан, упорядочения трудовых миграций, либерализации взаимного перемещения капиталов.
Примечания
См., напр.: Россия - государства СНГ: Взаимодействие в базовых отраслях промышленности / Под общ. ред. В.А. Мельникова. М.: Экономика, 2001; Шишков Ю.В. Интеграционные процессы на пороге XXI века (почему не интегрируются страны СНГ). М.: НП III тысячелетие, 2001; Вашанов В.А. Россия -СНГ: Экономические отношения. М.: Алво, 2002; Зиядуллаев Н.С. СНГ: Дорога в третье тысячелетие. М.: МООСДР «Мобилизация и развитие», 2002; Вашанов В.А., Бровчук Г.Ю. Экономическое сотрудничество России и Украины. М.: СОПС, 2004; Быков А.Н. Вызовы глобализации и перспективы евразийской интеграции. М.: ИМЭПИ РАН, 2004; Чеклина Т.А. Торгово-экономические отношения России со странами СНГ; Шишков Ю.В. СНГ: Десятилетие неоправданных надежд. БИКИ от 26 апреля 2005; Промский Н.И. Россия - СНГ: к конкурентоспособности через сотрудничество. М.: Спутник, 2008; и др. Региональное сотрудничество в сфере внешней торговли // Экономический вестник о вопросах переходной экономики «Beyond Transition». 2006. № 12. С. 7.
2
