CC BY
35
УДК 351.756 ББК 67.401
© 2020 г. Марченко Екатерина Ивановна,
доцент кафедры административного права и уголовно-правовых дисциплин Ростовского государственного университета путей сообщения кандидат юридических наук. E-mail: upip@kaf.rgups.ru
Пестов Роман Аркадьевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: +79185927828@ya.ru
Габдуллин Тимур Ринатович,
старший преподаватель кафедры профессиональной подготовки Уфимского юридического института МВД России. E-mail: eldar1@yandex.ru
ИНСТИТУТЫ «ПРЕБЫВАНИЕ» И «ПРОЖИВАНИЕ» В СТРУКТУРЕ РОССИЙСКОГО МИГРАЦИОННОГО ПРАВА
В статье рассматривается проблема реализации концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период 2019-2025 гг. Акцентируется внимание на значении для российской экономики трудовой миграции и некоторых препятствиях развития этого вида миграции в стране.
Ключевые слова: миграционное право, миграционное законодательство, миграционная политика, пребывание, проживание.
Marchenko Ekaterina Ivanovna - Associate Professor, Department of Administrative Law and Criminal Law Disciplines, Rostov State Transport University, PhD in Law.
Pestov Roman Arkadyevich - Associate Professor, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
Gabdullin Timur Rinatovich - Senior Lecturer, Department of Professional Training of the Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
INSTITUTIONS «STAY» AND «RESIDENCE» IN THE STRUCTURE OFTHE RUSSIAN MIGRATION LAW
The article considers the problem of implementing the concept of state migration policy of the Russian Federation for the period 2019-2025. Attention is focused on the importance of labor migration for the Russian economy and some obstacles to the development of this type of migration in the country. Keywords: migration law, migration legislative, migration policy, longing, residency.
Современная миграционная политика Российской Федерации отличается гибкостью регулирования миграционных процессов. Об этом свидетельствуют:
а) принятая в конце прошлого года новая Концепция государственной миграционной политики РФ на период 2019-2025 гг. (далее -Концепция), утвержденная Указом Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики РФ на период 2019-2025 гг.»;
б) План реализации в 2019-2021 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на период 2019-2025 гг. (далее -План), утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 22.02.2019 г. № 265-р «Об утверждении Плана реализации в 2019-2021 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на период 2019-2025 гг.»;
в) а также ряд законодательных мер, принятых в 2019 г. в целях реализации Концепции и Плана.
В частности, Концепция, отмечая, что иммиграция является лишь вспомогательным инструментом решения демографических проблем и компенсации естественной убыли населения, обусловленным особенностями демографической ситуации, указывает на необходимость привлечения иностранных трудовых мигрантов в российскую экономику.
Заинтересованность нашей страны в привлечении в экономику трудовых мигрантов в настоящее время объясняется многими причинами [1]. В первую очередь следует указать на демографический дисбаланс рождаемости и смертности, который в ближайшее десятилетие будет лишь возрастать. Немаловажным фактором является и невостребованность
российскими гражданами многих рабочих мест, связанных с непрестижными видами трудовой деятельности, что создает проблемы в функционировании целого ряда направлений, например, в сфере обслуживания. В связи этим обеспечение устойчивого притока трудовых мигрантов в нашу страну становится долгосрочной задачей государственной политики [2]. На это и обращает внимание Концепция, делая акцент на приоритетности ее решения, необходимости формирования режимов, благоприятствующих устойчивости потоков внешней трудовой миграции в страну. Так, по оценкам исследователей, несмотря на увеличение в 2018 г. международного миграционного оборота на 4 %, миграционное сальдо России существенно снизилось, составив 41 % [3]. Исследователи указывают, что такая ситуация сохраняется и в 2019 г. (41,1 %), что свидетельствует об устойчивой тенденции отрицательной динамики миграционного сальдо. При этом отмечается увеличение выезда граждан Российской Федерации в страны дальнего зарубежья на длительные сроки в целях поиска более благоприятных условий оплаты труда и профессиональной самореализации. В первой половине текущего года, согласно официальной статистике, эта категория мигрантов составила 58 тысяч человек [4].
В этой связи особую актуальность приобретает совершенствование порядка привлечения в российскую экономику иностранных работников. В качестве основных направлений государственной миграционной политики Концепция указывает на необходимость упрощения порядка пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в страну в целях осуществления трудовой деятельности, развитие механизмов регулирования и привлечения иностранных работников, которые должны стать более эффективными, отражая ситуацию на рынке труда, защищая интересы российских граждан, формируя институциональные условия, благоприятствующие привлечению иностранных работников. Целый ряд направлений Концепции затрагивает вопросы адаптации иностранцев в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что принятый в феврале 2019 г. План не только ставит задачи создания организационных и правовых условий реализации Концепции, но и формулирует конкретные задачи совершенствования порядка в указанных ее направлениях. Результатом этого явились законодательные новшества 2019 г. Прежде всего, следует указать на упрощение
процедуры получения гражданства, которое в первую очередь касается иностранцев, участвующих в программе переселения соотечественников. Кроме того, увеличен срок временного пребывания для граждан Донецкой и Луганской Республик. Необходимо отметить в качестве нового прецедента в регулировании миграции и, так называемую, амнистию для граждан Молдовы, нарушивших сроки временного пребывания. Так, еще 3 декабря 2018 г. МВД России объявило о том, что к гражданам этой страны, нарушившим сроки временного пребывания на территории РФ, не будут применяться санкции ст. 18.8 КоАП РФ, связанные с административным выдворением и запретом на въезд в РФ в течение пяти лет, при условии, что они выедут из страны до 24 февраля 2019 г. И хотя данное решение нельзя назвать миграционной амнистией в полном смысле слова, по сути, оно таковым и является.
Тем не менее, в целом миграционный порядок пребывания и проживания в Российской Федерации пока остается неизменным. Учитывая важность данных институтов в контексте ценностей и задач, сформулированных Концепцией, хотелось бы остановиться на нескольких теоретических и практических вопросах, постановка которых, на наш взгляд, имеет значение для совершенствования миграционной политики, правовых механизмов ее реализации.
По нашему мнению, в современном российском законодательстве нет четкости и однозначности употребления терминов «пребывание» и «проживание», что создает нормативную неопределенность, учитывая, что разные правовые акты устанавливают определенные режимы, статусы лиц, вступающих в соответствующие отношения. Так, иногда данные категории отождествляются. Например, ст. 22 (а) Концепции в качестве одного из направлений миграционной политики указывает: «Обеспечение простоты, прозрачности процедур и понятности условий: ...получения права на пребывание (проживание) в Российской Федерации, в том числе в целях осуществления трудовой деятельности», фактически отождествляя «пребывание» и «проживание». Но, если в этом случае такое отождествление, очевидно, можно объяснить идентичностью данных требований, как для проживания, так и для пребывания, то в других случаях такая идентичность отсутствует.
Здесь необходимо отметить, что категории пребывания и проживания распространяются не только на иностранных граждан и лиц без гражданства, но и на всех лиц, находящих-
ся на территории РФ, обозначая их статус в контексте миграционных отношений, который может меняться в связи с их перемещением, обусловленным государственным регулированием. Данными категориями оперирует ФЗ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», придающий им разный социальный и юридический смысл. Различное содержание данных понятий и выражаемые ими явления имеются в «Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713, предполагая разные административные процедуры. Указанные понятия использует и КоАП РФ, ст. 18.818.10 которого придают пребыванию и проживанию значение важнейших миграционных правоотношений. В то же время обращает на себя внимание тот факт, что данные акты не дают определения этим понятиям. Но дается определение понятию «место пребывания».
Так, ФЗ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» дает следующее определение: «Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно». При этом «место проживания» не определяется, но дается определение понятию «место жительства», из чего следует, что, по мнению законодателя, это идентичные понятия. В указанных актах «Место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства».
Как мы считаем, данные определения являются предпосылкой неопределенности правового регулирования отношений в сфере миграции. Во-первых, как видно из определения места пребывания, само пребывание отождествляется с временным проживанием. При этом институт временного проживания имеет иной состав. Согласно ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: «разрешение на временное проживание - подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность». Разрешение на временное проживание не может быть выдано в форме электронного документа и выдается на 3 года. Из этого следует, что пребывание как правоотношение не может отождествляться с временным проживанием, предусматривающим разные правовые статусы лиц. Уместно отметить, что понятие проживания определяет ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О Гражданстве Российской Федерации» - проживание лица на законном основании в Российской Федерации или за ее пределами (ст. 3).
Очевидно, что семантическое значение термина «пребывание» состоит в нахождении лица где-либо [5 с. 576]. В этом смысле каждый человек где-либо пребывает. Однако существуют разные юридические условия пребывания разных категорий лиц, обусловленные их разным правовым статусом. Прежде всего, разность связана с тем, является ли лицо гражданином данного государства или нет. Так, в отношении граждан РФ термин «пребывание» указывает на то, что данное конкретное лицо находится не в месте своего постоянного проживания. При этом под местом проживания подразумевается адрес, по которому данное лицо зарегистрировано, то есть его место жительства. Важным представляется тот факт, что пребывание лица (гражданина Российской Федерации) по какому-либо адресу, не являющемуся местом его фактического проживания, не ограничено во времени и может быть постоянным, сопровождается процедурой регистрации по месту пребывания при условии, что срок пребывания
составляет более 90 дней. В случае же нахождения лица в санатории, лечебном учреждении и пр., данное его положение характеризуется как временное проживание и устанавливается регистрацией администрации данных учреждений.
Что же касается термина «проживание», то его семантическое значение - жить где-нибудь [5 с. 608], то есть проводить жизнь в каком-нибудь месте [5 с. 198]. В юридическом же смысле «проживание» имеет темпоральный критерий, означающий правовую возможность либо постоянно, либо достаточно длительное время находиться на территории какого-либо государства. Так, все граждане Российской Федерации постоянно проживают на территории этой страны, что обусловлено их статусом граждан, то есть лиц, имеющих гражданство Российской Федерации, выражающимся в устойчивой правовой связи со страной, в совокупности взаимных прав и обязанностей. При этом закон также требует от каждого гражданина быть зарегистрированным по месту жительства. Что же касается иностранцев и лиц без гражданства, то они могут иметь статус либо временно проживающих, либо постоянно проживающих. Согласно Федеральному закону о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, временно проживающий в России иностранный гражданин - это лицо, получившее разрешение на временное проживание. При этом «разрешение на временное проживание - подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность» (ст. 2). Постоянно проживающий в РФ иностранец - это лицо, получившее вид на жительство. В обоих случаях предусмотрены достаточно длительные сроки нахождения иностранного гражданина и лица без гражданства на территории страны: временное проживание - до 3-х лет, постоянное проживание - до 5-ти лет. При этом по истечении срока вид на жительство может быть продлен на то же время.
Что же касается пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, то оно связано с относительно непро-
должительным сроком, как правило, 6 месяцев. При этом временно пребывающими являются все законно находящиеся на территории Российской Федерации иностранцы, кроме тех, кто имеет разрешение на временное проживание и вид на жительство.
Во-вторых, можно констатировать, что миграционный закон оперирует фактически идентичными терминами, вкладывая в них разный смысл, в зависимости от миграционного или гражданского статусов лиц. Речь, в частности, идет о терминах «временное проживание» и «временное пребывание». Так, «временное проживание» в отношении гражданина РФ отождествляется с пребыванием, то есть нахождением лица не в месте жительства. Значит, нахождение лица не в месте жительства (адрес регистрации) является временным проживанием, невзирая на то, что в данном месте это лицо может находиться неопределенно долгое время. Но в отношении иностранного гражданина этот термин употребляется в совершенно ином смысле, означая перечень известных административных процедур. «Временное проживание» - это право иностранного гражданина находиться на территории РФ не более 3-х лет на основании полученного в установленном порядке разрешения на временное проживание. Оно не только не связано с институтом пребывания, но и противоположно ему. «Пребывание» - это право иностранного гражданина находиться на территории страны не более 6-ти месяцев на основании визы или других законных основаниях.
С нашей точки зрения, существенным противоречием является то, что, с одной стороны, и для иностранцев, и для граждан РФ пребывание и проживание означает право, реализация которого осуществляется посредством совокупности закрепленных в нормах международного и внутреннего законодательств принципов и норм. Но, с другой стороны, для иностранцев и граждан РФ содержание этих прав не является идентичным, что объясняет разность режимов пребывания и проживания, также как и разный объем прав и свобод. Существенным является то обстоятельство, что это право на свободу выбора места пребывания и жительства относится к категории неотчуждаемых прав человека. То есть принадлежность к другому гражданству может быть препятствием реализации данного права лишь в случае угрозы национальной безопасности со стороны лица, въезжающего в страну, пребывание и проживание на ее территории
рассматривается как эта угроза. Это означает, что право на пребывание и проживание не должно изменять свой объем в зависимости от того, является ли лицо иностранцем или российским гражданином. Правовые режимы при этом должны создавать условия реализации этого права, которые отличаются в силу того, что гражданин и иностранец имеют разные статусы.
В контексте сказанного следует отметить, что в целом назрела проблема пересмотра пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В качестве актуальной данная проблема отмечается многими исследователями, которые рассматривают ее в ином ракурсе [6, 7, 8, 9]. Реализация ценностей и задач, сформулированных Концепцией предполагает более либеральные подходы к режиму пре-
Литература
1. Пестов Р.А. Проблемы правоприменительной практики миграционного законодательства // Регулирование миграционных процессов на юге России: политические, юридические и правоохранительные аспекты. Ростов н/Д, 2016.
2. Лубский Р.А. Российская государственность как социальная реальность: методология многомерного исследования, типы, специфика развития. Ростов н/Д, 2015.
3. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/ 2019/0805/barom01 .php.
4. URL: https://topmigrant.ru/migraciya/obsh-haya-informaciya/migratciia-naseleniia-v-rossii.html.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.
6. Рязанцев С.В., Байков А.А., Морозов В.М. Социально-экономическое положение и правовой статус кыргызских трудовых мигрантов в России в контексте интеграции Кыргызстана в ЕАЭС // Миграционное право. 2019.
7. Гущина К.С. Трудовая миграция граждан Украины в Россию: социально-политические аспекты // Миграция и социально-экономическое развитие. 2019. № 2.
8. Михайленко Н.В. Международная миграция труда и ее влияние на национальные экономики // 2019. Т. 7. № 3.
9. Григорьева К.С., Мукомель В.И. Задачи и реализация реформ миграционного законодательства: миграционный учет, полномочия регионов, коррупционные риски, доходы бюджетов // Миграционное право. 2018. № 2.
бывания трудящихся мигрантов, пересмотр многих правил получения разрешения на пребывание, упрощение административных процедур, связанных с регистрацией этой категории мигрантов и контролем пребывания со стороны органов внутренних дел, и многое другое. Однако нельзя не отметить и то обстоятельство, что, прежде всего, назрела переработка базовых понятий, которыми оперирует российское миграционное законодательство. Из контекста настоящей статьи видно, что в его понятийном аппарате особую роль играют такие понятия как «пребывание» и «проживание», унификация которых позволит сделать российское миграционное право более ясным и системным, что, в свою очередь, станет важной предпосылкой последовательной реализации одного из неотчуждаемых прав человека - права на миграцию.
Bibliography
1. Pestov R.A. Problems of law enforcement practice of migration legislation // Regulation of migration processes in the South of Russia: political, legal and law enforcement aspects collection of materials of the all-Russian scientific and theoretical conference. Rostov on/D, 2016.
2. Lubsky R.A. Russian statehood as a social reality: methodology of multidimensional research, types, specifics of development. Rostov on/D, 2015.
3. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/ 2019/0805/barom01 .php.
4. URL: https://topmigrant.ru/migraciya/obsh-haya-informaciya/migratciia-naseleniia-v-rossii.html.
5. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. M., 1990.
6. Ryazantsev S.V., Baykov A.A., Morozov V.M. Socio-economic situation and legal status of Kyr-gyz labor migrants in Russia in the context of Kyr-gyzstan's integration into the EEU // Migration law. 2019.
7. Gushchina K.S. Labor migration of Ukrainian citizens to Russia: socio-political aspects // Migration and socio-economic development. 2019. № 2.
8. Mikhailenko N.V. International labor migration and its impact on national economies // Management. 2019. V. 7. № 3.
9. Grigorieva K.S., Mukomel V.I. Tasks and implementation of migration legislation reforms: migration accounting, powers of regions, corruption risks, budget revenues // Migration law. 2018. № 2.
