CC BY
84. Гричаниченко А. Особый порядок принятия судебного решения: сравнительный анализ содержания главы 40 и главы 40' УПК РФ, проблемы их применения // Уголовное право. - 2010. - № 1. - С. 81.
5. Горюнов В. Новый правовой институт // Законность. - 2010. - № 5. - С.42-43.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 № 16 «О практике применения судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве» // Российская газета. - 2012. - 11 июля. -№ 156.
7. Приказ Генерального прокурора от 15 марта 2010 года № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемым (обвиняемым) досудебных соглашений о сотрудничестве // Законность. - 2010. - № 6. - С. 55.
8. Уголовное дело № 107426 ГСУ при ГУВД г. Санкт-Петербурга.
ФОМЕНКО АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ - кандидат юридических наук, доцент юридического факультета Кубанского государственного университета (Краснодар) FOMENKO, ALEXANDER N. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Law Faculty of the Kuban State University (Krasnodar)
УДК 342.547:342.57
ВОЛКОВА В.В.
ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА, ВЛИЯЮЩИЕ НА МЕХАНИЗМ ПООЩРЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: государственная служба, гражданское общество, поощрение публичных служащих, институты гражданского общества.
В статье рассматривается научная дискуссия о взаимодействии институтов гражданского общества с государственной службой. Показано, что существуют определенные сложности в решении проблемы четкого определения направлений взаимодействия данных институтов общества и государства. Сделан вывод о том, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества должно строиться на общих идеях эффективного партнерства. Следовательно, общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять слаженную систему, функционирование которой обеспечено правовыми гарантиями. В нее должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль здесь должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации.
VOLKOVA, V.V.
INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY AFFECTING ON MECHANISMS OF PROMOTING PUBLIC SERVANTS
Keywords: public service, civil society, the promotion of public servants, civil society
In the article viewed a scientific discussions about the interaction institutions of civil society with the public service. It is showed that there are certain difficulties in solving the problem of a clear definition
of trends of interaction these institutions of the society and the state. It was concluded that the interaction of the public service and civil society should based on the general ideas of effective partnership. Consequently, public control over state mechanism itself must represent a coordinated system, the functioning of which is provide by legal safeguards.
Одним из приоритетных направлений совершенствования деятельности государственных органов власти и управления и повышения ее эффективности в современных условиях становится развитие взаимодействие с институтами гражданского общества, разработка и внедрение в практическую деятельность современных кадровых, образовательных, управленческих, организационных, информационных технологий.
Так, институт государственной гражданской службы Российской Федерации можно определить как социальный институт, который обеспечивает взаимодействие общества и государства и представляет собой публичную профессиональную служебную деятельность на государственных должностях и должностях государственной гражданской службы в государственных органах на условиях максимальной открытости для граждан, конструктивного диалога с институтами гражданского общества, признания самостоятельности и равноправия субъектов взаимодействия, учета и уважения интересов всех заинтересованных сторон.
Проблема взаимодействия государственной гражданской службы и гражданского общества впервые была обозначена в Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 года (далее - Концепция). Соответствующие положения Концепции получили развитие в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005)» (далее - Федеральная программа). Достаточно сказать, что в преамбуле указа Президента РФ от 19 ноября 2002 года № 1336, которым она была утверждена, специально подчеркивалась направленность программы на развитие гражданского общества.
Следует отметить, что сама по себе проблема «государство и гражданское общество» и производная от нее проблема «государственная служба и гражданское общество» обозначена совсем не случайно. Известный правозащитник Л.М. Алексеева замечает, что нормальное взаимодействие власти и общества - необходимое условие политической стабильности и процветания каждой страны, потому что коренные вопросы ее развития, как правило, государство не в состоянии решить без поддержки общества, а общество не может решить без поддержки власти. Успешны бывают лишь их совместные усилия. В России такое взаимодействие тем более необходимо, поскольку страна переживает переходный период, период глубокой социальной трансформации. Ни одна реформа не может быть осуществлена только силами бюрократии, без поддержки общества. Более того, именно бюрократия - подчеркивает правозащитник - нередко становится тормозом реформ, в которых нуждается общество, извращает их суть [2].
В тоже время общество без участия государства бессильно провести необходимые ему реформы: для этого нужны административный, властный ресурс, а также материальные средства, получаемые от налогов, которыми распоряжается государство [1]. В общем, есть все основания полагать, что на современном этапе государственного строительства в России в центр государственного управления и административно-
правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ именно они признаются высшей ценностью. Для демократического государства с развитыми структурами гражданского общества характерно положение, когда? с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, а с другой - сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний [2].
Складывающаяся в условиях реформирования система государственного управления все в большей степени базируется на горизонтальных межинституциональных связях участников взаимодействия. Нет сомнений, что именно государство должно установить правовые основы взаимодействия между государственным аппаратом и структурами государственного общества. При этом особенно важно сконструировать действительный правовой механизм контроля со стороны структур гражданского общества за государственной службой.
Говоря о гражданском обществе, нужно помнить, что в завершенном виде оно не существует ни в одной стране мира: оно нестатично и всегда находится в естественном развитии. Но стран, в которых гражданское общество уже сложилось и функционирует вполне осмысленно и, главное, заметно для окружающих, достаточно. Это страны с длительной историей становления и развития демократии - такие как Америка, Франция, Англия, Чехия и т.д. [3]. Исходной посылкой, базируясь на которой проводится исследование взаимоотношений государственной службы и гражданского общества в России, является безусловное признание того, что гражданское общество в нашей стране, - это реальность, с которой нельзя не считаться.
Государство и гражданское общество друг от друга неотделимы. При этом государство первично. Без него не может быть гражданского общества. Еще Г. Гегель отмечал, что развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства [4], а известный дореволюционный юрист Б.Н. Чичерин подчеркивал, что над гражданским обществом, как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство, как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона [5]. Вместе с тем, государство остается институцией гражданского общества, то есть, в конечном счете, подчиняется его интересам, в частности, реагирует на сигналы обратной связи, исходящие от общества как регулируемой системы. И опять же, в конечном счете, оно стремится к огосударствлению общественных отношений настолько, насколько это допускает общество (государственный интервенционизм «регулируется» обществом).
Проблема четкого определения направлений взаимодействия между государством и гражданским обществом не нова. Еще в годы СССР она, правда в несколько ином аспекте, но тем не менее обсуждалась в юридической науке [6]. Тогда советскими учеными - юристами были сформированы две основные позиции о проблеме взаимодействия государства и общества. Одни авторы (А.И. Лукьянов, Б.М. Лазарев) выдвигали и аргументировали идею о передаче ряда функций государственных органов общественным организациям [7], отмечали процесс выравнивания государства и общественных организаций, которые, наряду с государственным аппаратом, выступают
теперь на первый план во всей хозяйственной, социальной, культурной и политической жизни советского народа [8]. Другие авторы (прежде всего, Ц.А. Ямпольская) полагали, что речь нужно вести не о передаче функций государства общественным организациям, а о демократизации принятия управленческих решений путем включения в данный процесс широких народных масс, включения представителей общественности в состав государственных контрольных органов в качестве их постоянных членов [9]. Близкую позицию занимал Ю.М. Козлов. Он подчеркивал, что «основная часть полномочий общественности сводится к оказанию содействия органам управления [10], а все мероприятия, направленные на повышение роли общественных организаций в хозяйственном и культурном строительстве, осуществляются волей государства [11].
Также Ц.А. Ямпольская выдвигала и аргументировала идею не просто об участии общественности в деятельности государственных органов, а рассматривала систему этих органов как систему государственно-общественную [12]. Но даже в этом случае, на первом месте все же оставалось государственное начало этих органов.
В то же время, проблемы становления зрелого гражданского общества и формирование цивилизованных взаимоотношений в системе «власть-общество» определяют необходимость теоретико-методологического осмысления состояния и перспектив развития взаимодействия институтов государства с институтами и структурами гражданского общества. Характерной чертой складывающейся реальности становится формирование модели современного гражданского участия в делах государства, которая ориентирована на активность, толерантность, согласие, взаимопомощь, доверие. Все это вызывает необходимость теоретико-методологического осмысления состояния и перспектив развития взаимодействий в данной сфере социальных отношений. При этом главными параметрами в процессах взаимодействия государства и гражданского общества становятся договор, компромисс, согласительные процедуры, сторонами которых все чаще выступают государственная гражданская служба и институты гражданского общества, ориентированные на совершенствование процедур публичного администрирования, включение в процесс взаимодействия технологий и механизмов активизации кадрового потенциала.
К сожалению, в современной науке административного права наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который несут в себе формы общественного контроля в сфере государственной службы в условиях демократического государства. Тем более, применительно к постсоветской России, где происходит достаточно интенсивное развитие структур гражданского общества, ощущается рост их влияния на общественные процессы, происходящие в стране. Несмотря на это, в учебниках и учебных пособиях по административному праву возможность общественного контроля, как одной из форм контроля, обычно лишь упоминается. Примерно такая же картина имеет место в специальной юридической литературе по государственной службе. Примеров тому достаточно. Так, А.А. Дёмин, рассматривая способы контроля за законностью деятельности государственных служащих, констатирует лишь то, что государственная служба не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохождения [13]. Однако вместо того, чтобы показать возможные формы такого контроля, указанный автор говорит о «применении ряда аппаратных способов воздействия на государственного служащего», о судах административной юстиции - в
общем, о чем угодно, но только не о возможных, с учетом существующих реалий, формах общественного контроля, подменяя их теми или иными формами государственного контроля. Вот почему одним из перспективных теоретических направлений отечественной науки административного права с полным основанием может быть признано изучение форм общественного контроля за властью, в частности, форм контроля структур гражданского общества в сфере государственной службы.
Структуры гражданского общества в силу их природы всегда будут стремиться расширить свои контрольные полномочия, вывести их за рамки, установленные в нормах права. Поэтому, предстоит еще выработать неформализованные формы общественного контроля (например, приглашение руководителей государственных органов к участию в публичных дебатах и т.п.).
В общем, хотя структуры гражданского общества и не наделены властными полномочиями, но в условиях демократии они имеют реальную возможность оказывать влияние на выработку и принятие управленческих решений в сфере государственной службы. Вместе с тем, учитывая множественность структур гражданского общества, разнообразие отношений, складывающихся внутри них и между ними, с большой долей уверенности можно предположить, что сами формы общественного контроля также окажутся весьма разнообразны, будут время от времени модифицироваться. При этом задача государства состоит в том, чтобы выделить и частично формализовать в нормах права, предпочтительно в законе, либо, в крайнем случае, в регламентах государственных органов, наиболее перспективные с точки зрения эффекта, достигаемого от их применения, формы взаимодействия государства, его органов и структур гражданского общества, включая формы общественного контроля. Государству надлежит создать благоприятную правовую среду для контроля гражданского общества в сфере государственной службы. Контроль гражданского общества как общественный контроль не является формальным по сути, но должен быть отчасти формализованным по содержанию, так как он, как правило, осуществляется на основе существующих норм права. Именно государство должно определить основные формы, в которых мог бы осуществляться контроль гражданского общества в сфере государственной службы, что, впрочем, не должно исключать каких-либо самостоятельных инициатив со стороны структур гражданского общества.
Общественный контроль, как правило, сочетается с государственным, дополняя его. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления контрольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями [14]. Органы общественного контроля лишены, как правило, полномочий юридически-властного характера [15]. Контроль не следует отождествлять исключительно с выявлением недостатков и нарушений в системе государственной службы, с чем он привычно ассоциируется. Можно говорить о позитивном контроле, цель которого не только и не сколько выявлять имеющиеся нарушения и недостатки, но формировать условия, при которых сама возможность появления злоупотреблений минимизируется.
Анализ законодательства и специальной литературы позволяет выделить по крайней мере четыре формы контроля гражданского общества в сфере государственной службы: во-первых, привлечение представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных образований, создаваемых в государственном аппарате (коллегии, конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии, советы по этике); во-вторых, посредством привлечения структур гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности; в-третьих, согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе государственной службы; в-четвертых, путем создания общественных организаций контроля.
Возможность привлечения представителей структур гражданского общества не должна носить формальный характер. В итоге, задача состоит в том, чтобы не просто добиться включения представителей общественности в состав конкурсных и аттестационных комиссий, но сделать их работу в этих комиссиях реальной и действенной, а не формальной, носящей сугубо представительское назначение. Напротив, нужно, чтобы, участие представителей общественности имело если не определяющее значение, то, во всяком случае, существенно влияло бы на характер решений, принимаемых по кадровым вопросам. Это самое сложное. Здесь нужны совместные усилия законодателя и структур гражданского общества [16].
Наконец, еще одно направление реформы государственной службы, куда предлагается привлечь представителей гражданского общества, это обеспечение соблюдения государственными служащими норм этического поведения. Как известно, Концепция реформирования системы государственной службы РФ 2009-2013 годов устанавливала в качестве одного из принципов взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества принцип соблюдения государственными служащими этических норм и правил поведения. Для того, чтобы обеспечить здесь должный контроль предполагалось создание специальных органов, которые будут следить за соблюдением норм этического поведения государственных служащих, предотвращать появление конфликта интересов чиновника. По мнению И.Л. Трунова, такие органы представляют собой специальные наблюдательные советы, куда возможно включать представителей структур гражданского общества. Правда, И.Л. Трунов ничего не говорит о процедуре формирования указанных наблюдательных советов, при том, что сама идея их создания имеет право на существование [17]. В законодательстве данный вопрос также пока не решен.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества должно строиться на общих идеях эффективного партнерства. Следовательно, общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять слаженную систему, функционирование которой обеспечено правовыми гарантиями. В нее должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль здесь должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации.
Литература и источники
1. Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения// Общественные науки и современность. - 2002. - № 5. - С. 100.
2. Алексеева Л.А. «Третий сектор» и власть// Общественные науки и современность. - 2002. - №6.
- С. 54; Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). - М., 2003. -С. 3-4; Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. - М.: Издательство «Весь Мир», 2003. - С. 19.
3. Бойцова В.В. Власть и общество: имитация сотрудничества или начало диалога?// Адвокат. -2002. - № 10. - С.48.
4. Гегель. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - С.228.
5. Чичерин Б.Н. Философия права. - СПб., 1998. - С. 223-224.
6. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. - М.: Юридическая литература, 1966. - С.76.; Лукьянов А.И., Лазарев Б.М. Советское государство и общественные организации. - М.: Госюриздат, 1961; Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской государственности. - М.: Юридическая литература, 1965; Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. - М.: Наука, 1972; Ямпольская Ц.А. Взаимодействие общественных организаций и государства при формировании их органов // Советское государство и право. - 1970. - № 12. - С. 20-27.
7. Лукьянов А.И., Лазарев Б.М. Советское государство и общественные организации. - М.: Госюриздат, 1961. - С. 287.
8. Лукьянов А.И., Лазарев Б.М. Советское государство и общественные организации. - М., Госюриздат. 1961. С. 310.
9. Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской государственности. - М.: Юридическая литература, 1965. - С. 94.
10. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. - М.: Юридическая литература, 1966. - С.194.
11. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. - М., Юридическая литература, 1966. - С. 157.
12. Ямпольская Ц.А. Взаимодействие общественных организаций и государства при формировании их органов // Советское государство и право. - 1970. - №12. - С.20.
13. Демин А.А. Государственная служба. Учебное пособие. - М.: Зерцало-М, 2002. - С.89.
14. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий?// Трудовое право. - 2008.
- №2. - С.11-17; Сапфирова А.А. Правовые основы взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками и работодателями // Современная научная мысль. - 2015. - №5. - С.167-178; Сапфирова А.А., Хахалева Е.В. Государственная услуга Роструда по информированию и консультированию: перспективы ее предоставления в многофункциональных центрах // Современная научная мысль. - 2015. - №1. - С.181-188.
15. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития/ Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Юристъ, 1998.
- С. 315.
16. Сапфирова А.А. Способы защиты трудовых прав, свобод и правовых интересов в сфере труда внесудебными органами государства // Трудовое право. - 2008. - №8. - С.80-89.
17. Трунов И.Л. Закон о борьбе с коррупцией или концепция административной реформы?// Юрист. - 2003. - № 3. - С.9.
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент Северо-Кавказский филиал Российского государственного университета правосудия (Краснодар) ([email protected])
