CC BY
59
УДК 340.1
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ОХРАНА КАК ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ВЗАИМОСВЯЗИ
© Трифонова Т. А., 2016
Восточно-Сибирский институт МВД РФ, г. Иркутск
Статья посвящена вопросам взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере деятельности по охране. Автором взят за основу институциональный подход к пониманию гражданского общества. Дана характеристика охраны как одной из государственно-властных функций и как юридического явления. Отмечается, что взаимосвязь и взаимодействие институтов гражданского общества с органами публичной власти в связи с деятельностью по охране могут проявляться в четырех основных формах. Рассмотрены направления, нормативно-правовая основа и проблемы такого взаимодействия.
Ключевые слова: гражданское общество; органы государственной власти; юридическая деятельность; охрана.
В последние годы был обоснован и стал привычным исследовательский подход, при котором любая юридическая и государственно-властная деятельность изучается и оценивается с позиций ее встроенности в сложившуюся систему социальных связей, ценностей и институтов, образующих гражданское общество как явление. Однако при этом существенную роль играет то значение, которое исследователь вкладывает в понятие гражданского общества, исследовательский ракурс. Можно выделить несколько подходов к данному вопросу.
В. П. Львович, рассматривая методологическое значение категории «гражданское общество», за основу принял разработки марксистской социальной философии. Автор утверждает, что предикат «гражданское» стоит в ряду особых характеристик общества. «Как временная характеристика, он указывает на тот период развития общества, который связан с существованием государства. С точки зрения содержания он выделяет своеобразие государственного образа жизни человека» [1]. Автор считает, что той самой «национальной идеей», которую так долго ищут и пытаются сформулировать в современной России, должна стать идея гражданского общества [2].
Распространенным является подход, в рамках которого гражданское общество характеризуется как совокупность определенного рода общественных отношений.
Он, в частности, характерен для учебных юридических изданий, авторы которых пытаются решить нелегкую задачу: кратко, емко и доступно довести до начинающих юристов — студентов — информацию о сложнейшем и многоаспектном явлении, во всех нюансах которого до конца не разобрались и «маститые» ученые. Вот пример такой попытки: «Под гражданским обществом понимается совокупность общественных отношений, главным образом имущественных, товарно-рыночных, семейных, нравственных и иных, относительно независимых от государства. Относительно независимых потому, что государство управляет обществом, служит формой его организации. Однако государство не вправе вмешиваться в эти отношения, поскольку они составляют сферу частной жизни людей» [3]. Н. И. Матузов в лекционном курсе определяет гражданское общество как «совокупность внегосударственных и внеполитических отношений (экономических, социальных, культурных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов-собственников и их объединений» [4].
В обстоятельном коллективном монографическом труде представлена еще одна очень интересная и в принципе не вызывающая возражений позиция. Здесь речь идет о «симбиозе» государства и общества, а характеристика «гражданское общество»
применяется к населению определенного государства с учетом того, каковы характер взаимоотношений и степень автономности общества от государства, при этом «уровень гражданственности» общества проверяется мерой солидарности и справедливости. Многообразие подходов к пониманию гражданского общества и к его перспективам авторы монографии связывают именно с попыткой решить проблему взаимосвязи и взаимодействия государства и гражданского общества, выявить правовое пространство этой взаимосвязи. «Гражданское общество возникает там и только тогда, где и когда институт государства уже не в состоянии оптимально выполнять функции регламента общественных отношений, где созрели предпосылки гражданского компромисса и мировоззренческого плюрализма; где складывается совокупность общественных институтов, имеющих собственный статус и способных к равноправному диалогу с институтом государства, способных противостоять политической экспансии государства, быть его противовесом; сдерживать его стремление к монополии, превращению из системы обеспечения развития общества в систему самообеспечения, где авторитет власти существенно редактируется состоянием гражданского общества» [5]. Предложенная авторами версия содержит и антропоцентристские моменты: «Основу гражданского общества составляет "экономический" человек, субъект собственности» [6], а «социокультурные основания гражданского общества представлены "многоцветьем" сообщества людей, их обычаями и традициями, производством и потреблением, частной жизнью, различиями пола, этноса и т. д.» [7].
Отметим, что названные и иные имеющиеся подходы к пониманию гражданского общества не исключают друг друга, но демонстрируют многоаспектность и сложность изучаемого явления. Они варьируются не антагонистически, а в зависимости от решаемых исследователем задач. С этой точки зрения, исходя из цели рассмотрения явления охраны в его связях с гражданским обществом, нашему исследованию ближе институциональный подход к пониманию гражданского общества, в рамках которого оно характеризуется как совокупность относительно независимых от государства и неподконтрольных ему общественных организаций — институтов гражданского обще-
ства, деятельность которых направлена на реализацию интересов граждан. Иными словами, это инструменты самореализации интересов, но не индивидуально, а через участие в деятельности организаций. Эти институты в числе прочих выполняют и функцию гражданского контроля за государственной властью. Так, Ю. А. Тихомиров указывает, что для реализации общественного потенциала требуются институциональные формы, «которые обеспечивали бы стабильное и широкое участие граждан и их объединений в решении частных и публичных вопросов. Их правовое опосредование служит гарантией эффективности функционирования. Следовательно, институты гражданского общества порождены природой общественного и конституционного строя и призваны непосредственно выражать интересы, мнения и позиции как отдельных граждан, так и их объединений. Последние выступают не только в виде социальных сообществ, отражающих общие взгляды социального слоя, группы, но и как организационно-юридические объединения граждан для реализации тех или иных интересов» [8]. По мнению Ю. А. Тихомирова, институты гражданского общества обладают следующими общими свойствами: юридическое основание (прямое или косвенное); самоорганизация; самодеятельность; саморегулирование; самоответственность. Они по-разному выражаются в организации и деятельности тех или иных видов гражданских институтов и развиваются вне принципов иерархичности, свойственных группам государственных институтов. Ю. А. Тихомиров выделяет «условно» несколько групп институтов гражданского общества: местное самоуправление; объединения на основе членства — партии, профсоюзы, общественные организации, творческие союзы; институты непосредственного принятия решений — выборы, референдум, публичные обсуждения и слушания, народное собрание (сельские сходы); ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциации — профессиональные, по интересам; средства массовой информации; митинги, шествия, демонстрации; общественные движения; фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества; смешанные институты — общественная палата, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммерческие организации и
др.; семья [9]. На наш взгляд, к этому перечню необходимо присовокупить церковь (в широком смысле, имея в виду все конфессиональные объединения), поскольку по своим целям и задачам, специфике деятельности и степени охвата граждан она отличается от всех перечисленных. Вместе с тем отметим, что вопрос об институциональной структуре гражданского общества в некоторых ее элементах остается дискуссионным. Например, Л. Ю. Грудцына, в отличие от Ю. А. Тихомирова, не склонна включать в нее семью. «В систему гражданского общества, — пишет она, — непосредственно не входят такие специфические самостоятельные человеческие общности, как семья и этнос... Гражданское общество — это неполитическое сообщество (форма отношений) частных лиц, а не ассоциация семей или этносов» [10].
В качестве «несущей конструкции», институциональной основы гражданского общества рассматривается «некоммерческий сектор», который «выражает конкретную инфраструктуру отношений гражданского общества, охватывая организации, непосредственно участвующие в реализации целей гражданского общества» [11].
В течение нескольких последних лет в научных трудах в основном сформулированы и обоснованы теоретические основы взаимоотношений государственных органов и институтов гражданского общества. Теперь перед наукой и политико-правовой практикой стоит следующая задача: перевести результаты этих теоретических исследований в плоскость реализации, четко обозначить каналы и формы взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, определить перспективные векторы сотрудничества, создать законодательные, организационные и экономические условия для развития общественных институтов и для их взаимодействия с властью.
Изучая проблемы взаимодействия государства и гражданского общества, зачастую приходится вникать в вопросы структуры последнего, поскольку субъектный состав отдельных социальных связей (и соответствующих правоотношений) вызывает вопрос: а является ли та или иная организация — участник отношений — институтом гражданского общества, а не коммерческой организацией, или элементом политической системы, или «специфической самостоятельной человеческой общностью» (по
Л. Ю. Грудцыной), или публично-властным институтом, или чем-то еще? В. В. Гриб предпринял удачную, как представляется, попытку выделить характеристики, свойственные всем институтам гражданского общества (негосударственным организациям) в контексте их взаимоотношений с органами публичной власти. Это: 1) экономическая независимость; 2) автономность от органов публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественного контроля за деятельностью органов публичной власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5) осуществление представительства и защиты общественных интересов и интересов различных социальных групп;
6) добровольность участия граждан;
7) реализация прав, свобод и потребностей граждан в социально-экономических, общественных, политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических принципов [12].
Используя эти характеристики и исходя из сложившегося на сегодня общего понимания гражданского общества, можно описать каналы, институциональные и нормативно-правовые основы взаимодействия государственной власти и гражданского общества в вопросах охраны. Для этого охрану целесообразно представить в двух взаимосвязанных, но не совпадающих значениях.
Первое значение — это охрана в самом широком смысле, как одна из генеральных государственно-властных функций. Здесь можно выделить такие направления ее реализации, как охрана конституционного строя, охрана прав, свобод и законных интересов личности, охрана общественного порядка и обеспечение безопасности, охрана материнства, отцовства и детства, охрана общественной нравственности и морали, охрана окружающей среды, охрана труда. Взаимодействие государства и гражданского общества в данной сфере осуществляется преимущественно через общественные институты, имеющие правоохранительную направленность, специально созданные с этой целью.
Это прежде всего адвокатура, органы адвокатского сообщества, нотариат и некоммерческие организации с широкими правозащитными уставными задачами. Напри-
мер, в Иркутске эффективно работает молодежный фонд правозащитников «Ювента», созданный с целью объединения финансовых и иных возможностей юридических и физических лиц для развития и укрепления прав несовершеннолетних, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Далее, это институты гражданского общества, участвующие в охране общественного порядка и обеспечении безопасности. В последние годы наблюдается тенденция к возрождению на новой социально-политической основе форм гражданской активности, широко распространенных в советский период — добровольные народные дружины, оперативные комсомольские (в новой действительности — молодежные, студенческие) отряды и т. д. Законодательной основой их организации и деятельности стал принятый в 2014 г. Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка» [13]. По данным И. А. Адмираловой, по вопросам участия граждан в обеспечении правопорядка на 1 апреля 2014 г. в субъектах Федерации были приняты 63 региональных закона и одно постановление законодательного органа. Несмотря на отсутствие до недавнего времени федерального законодательства по этому вопросу, на территории РФ работали свыше 45 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 454 тыс. человек, в том числе 14,2 тыс. народных дружин с числом участников 190 тыс., 895 казачьих дружин (около 62 тыс. участников) [14]. Сейчас, после принятия федерального закона, можно ожидать интенсификации этой деятельности.
Отдельное связанное с названным направление — это пожарная охрана, представленная в институциональной структуре гражданского общества добровольными пожарными подразделениями, осуществляющими профилактику, пропагандистскую деятельность и содействие государственным органам пожарной безопасности [15]. Здесь наряду с формализованными институтами гражданского общества широко распространены «ситуационные» формы гражданской активности, активисты которых для институционализации своей дея-
тельности и получения нормативно-правовых условий для ее реализации обычно используют форму волонтерства. Например, летом 2015 г. в Иркутской области в связи с тяжелой ситуацией, связанной с лесными пожарами и горением торфяников, возникла и оформилась волонтерская организация «Отряд 15.08».
Широкое распространение имеют также институты, осуществляющие охрану «вообще», в широком смысле, но в определенном «отраслевом» направлении. Например, экологические некоммерческие организации участвуют в охране природы; существуют общества по охране прав потребителей и т. д. Обычно именно эти институты гражданского общества работают в тесном взаимодействии с соответствующими профильными ведомствами — институтами государственной власти. Например, такой институт гражданского общества, как профессиональные союзы, в вопросах охраны трудовых прав граждан сотрудничает с Федеральной службой по труду и занятости, и прежде всего с ее территориальными органами — государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации. Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры и его региональные организации — соответственно с Министерством культуры и его подразделениями, и т. д.
Второе значение — это охрана в узком смысле, как юридическое явление. Охрана с юридических позиций представляет собой явление сложное, многоаспектное и универсальное. В правовой системе России охрана проявляется в виде ряда взаимосвязанных элементов — явлений правовой действительности, а именно: а) как юридическое средство в механизме правового регулирования; б) как юридическое состояние лица или объекта, определяющее особенности его правового статуса; в) как правовой режим; г) как вид юридической деятельности.
При этом имеется в виду не широкая деятельность по охране «вообще», а охрана конкретных объектов, профессиональная деятельность по их сбережению и предотвращению посягательств на них, осуществляемая специальными субъектами — органами вневедомственной охраны и федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана», органами государственной охраны Российской Федерации, частными охранными предприятиями, подразделениями ведомственной охраны феде-
ральных ведомств, собственной охраной учреждений и предприятий и т. д. Известно, что любая юридическая деятельность осуществляется на основе ряда принципов, и одним из таких принципов деятельности по охране является взаимодействие и сотрудничество государства с институтами гражданского общества.
Взаимосвязь и взаимодействие институтов гражданского общества с органами публичной власти в связи с деятельностью по охране может проявляться в четырех основных формах.
1. Непосредственное сотрудничество, совместное осуществление деятельности по охране.
Одним из примеров такого сотрудничества является привлечение общественности к охране государственной границы Российской Федерации — деятельности, которую координирует Департамент пограничной охраны Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Законом «О Государственной границе Российской Федерации» [16] определяется, что граждане имеют право участвовать на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах (ст. 38). В целях реализации данного права по инициативе пограничных органов в приграничных субъектах Российской Федерации на сегодня, по данным ПС ФСБ РФ, создано 1400 добровольных народных дружин, объединивших более 15 тыс. человек, которые принимают непосредственное участие в охране государственной границы. Кроме того, пограничные органы активно сотрудничают с войсковыми казачьими обществами. В приграничных субъектах Российской Федерации проживает 400 тыс. казаков, в защите государственной границы в составе 80 добровольных казачьих дружин принимает участие более 1500 человек. В целях реализации Федерального закона о государственной службе российского казачества [17] Пограничной службой ФСБ России издано распоряжение от 30 сентября 2009 г. № 42/ДСП «О мерах по совершенствованию работы с казачьими обществами в интересах защиты государственной границы Российской Федерации». Данным рас-
поряжением определены следующие основные направления привлечения казачьих обществ к защите государственной границы: комплектование пограничных органов членами казачьих обществ с учетом нормативной базы ФСБ России; использование членов казачьих обществ на добровольных началах в качестве внештатных сотрудников и в составе добровольных народных (казачьих) дружин; обеспечение режима государственной границы и пограничного режима с использованием государственной программы создания на приграничных территориях казачьих поселений (документ имеет гриф «Для служебного пользования», официально опубликован не был. Выдержка из документа и другие приведенные данные получены с официального сайта Пограничной службы ФСБ РФ) [18].
2. Общественный контроль за деятельностью по охране.
В некоторых случаях это направление активности гражданского общества уже успешно реализуется, в других соответствующую работу еще необходимо организовать и отладить. В частности, в настоящее время назрела необходимость тщательного научного исследования правовых аспектов деятельности органов государственной охраны Российской Федерации, в первую очередь проблемы допустимости и необходимости полномочий, связанных с ограничениями прав и свобод граждан, пределов этих полномочий, пределов дискреции (правоприменительного усмотрения) сотрудников охраны, а также вопросов общественного контроля за деятельностью органов государственной охраны.
Актуальность вопросов общественного контроля за охраной обусловлена также тем, что охрана по своей сущности представляет собой вид услуги, входящей в перечень оказываемых государством публичных услуг. Эту услугу физическим и юридическим лицам оказывают органы внутренних дел и подведомственное им Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана». Основной формой деятельности по охране является непосредственная «физическая» охрана имущества граждан, предприятий, учреждений, организаций (независимо от форм собственности). При этом в рассматриваемой деятельности имеет место своего рода синтез услуг как публичного характера, оказываемых на основе «общественного договора» (напри-
2. Там же. С. 212-219.
3. Радько Т. Н., Лазарев В. В., Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М., 2013. С. 358-559.
4. Матузов Н. И. Гражданское общество // Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2001. С. 213.
5. Гражданское общество: истоки и современность / под ред. И. И. Кального, И. Н. Лопушанского. СПб., 2006. С. 30-31.
6. Там же. С. 40.
7. Там же. С. 48.
8. Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права // Журн. рос. права. 2013. № 10. С. 38.
9. Там же. С. 39.
10. Грудцына Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / под ред. Н. А. Михалевой. М., 2008. С. 33.
11. Привалов Н. Г. Экономические основы гражданского общества: к новой парадигме мирового развития / под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2005. С. 48.
12. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации : дис ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 14.
13. Об участии граждан в охране общественного порядка : федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
14. Адмиралова И. А. Принципы административной деятельности полиции и их реализация в сфере обеспечения прав и свобод граждан // Государство и право. 2015. № 1.
15. О добровольной пожарной охране : федер. закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2717.
16. О Государственной границе Российской Федерации : закон РФ от 1 апр. 1993 г. № 4730-1 (ред. от 31 дек. 2014 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
17. О государственной службе российского казачества : федер. закон от 5 дек. 2005 г. № 154-ФЗ (ред. от 24 нояб. 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
18. Официальный сайт Пограничной службы ФСБ РФ [Электронный ресурс]. URL: http://ps.fsb.ru/
19. Бушманова А. В. Правовая природа договора на сопровождение и охрану подразделениями вневедомственной охраны при ОВД культурных ценностей в период их перевозки // Закон и право. 2009. № 4.
20. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
21. Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов : указ Президента РФ от 9 февр. 2011 г. № 167 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 939.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Об участии граждан в охране общественного порядка : федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2014. — № 14. — Ст. 1536.
Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2014. — № 30 (Ч. 1). - Ст. 4213.
О добровольной пожарной охране : федер. закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 19. — Ст. 2717.
О государственной службе российского казачества : федер. закон от 5 дек. 2005 г. № 154-ФЗ (ред. от 24 нояб. 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2005. — № 50. — Ст. 5245.
О Государственной границе Российской Федерации : закон РФ от 1 апр. 1993 г. № 4730-1 (ред. от 31 дек. 2014 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 17. — Ст. 594.
Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов : указ Президента РФ от 9 февр. 2011 г. № 167 // Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 7. - Ст. 939.
Адмиралова И. А. Принципы административной деятельности полиции и их реализация в сфере обеспечения прав и свобод граждан / / Государство и право. - 2015. - № 1. - С. 121-128.
Бушманова А. В. Правовая природа договора на сопровождение и охрану подразделениями вневедомственной охраны при ОВД культурных ценностей в период их перевозки // Закон и право. - 2009. -№ 4. - С. 59-63.
Гражданское общество: истоки и современность / под ред. И. И. Кального, И. Н. Лопушанского. -СПб. : Юрид. центр Пресс, 2006. - 490 с.
Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации : дис ... д-ра юрид. наук / В. В. Гриб. - М., 2011. - 250 с.
Грудцына Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / Л. Ю. Грудцына ; под ред. Н. А. Михалевой. - М. : Деловой двор, 2008. - 183 с.
Львович В. П. Теория гражданского общества /
B. П. Львович. - СПб. : Изд-во Политехн. ун-та, 2014. - 282 с.
Матузов Н. И. Гражданское общество // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - М., 2001.
Официальный сайт Пограничной службы ФСБ РФ [Электронный ресурс]. - URL: http://ps.fsb.ru
Привалов Н. Г. Экономические основы гражданского общества: к новой парадигме мирового развития / Н. Г. Привалов ; под ред. А. И. Татаркина. -Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005 -594 с.
Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник для бакалавров / Т. Н. Радько, В. В. Лазарев, Л. А. Морозова. - М. : Проспект, 2013. - 576 с.
Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права // Журн. рос. права. - 2013. - № 10. -
C. 35-45.
Civil Society and Security as a Type of Activities: Definite Law Interactions
© Trifonova T., 2016
The article is devoted to questions of interaction of public authorities and civil society institutions in the field of legal protection. The author used institutional approach in his scientific work as a basis for understanding the civil society. Characteristics of legal protection are given to the state-power functions as the one of a legal phenomenon. It is noted that the relationship and interaction of civil society with public authorities can be shown in four basic forms according to the activities of the legal protection. Directions, substantive legal framework and the problems of their interaction are covered (analyzed) in this article.
Key words: civil society; public authorities; legal Affairs; security.
