CC BY
60
УДК 338.242.01
С.М. Шалимов*
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ В ВОСПРОИЗВОДСТВЕННОМ ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КРУПНОГО ГОРОДА
В условиях ограниченности располагаемых муниципальными образованиями экономических ресурсов актуальным является повышение эффективности их использования. Рыночная среда оказывает неоднозначное воздействие на условия воспроизводства хозяйственной деятельности муниципальных образований. Создание достойных условий жизни населения конкретной территории во многом определяется результативностью хозяйственной деятельности муниципалитета.
Ключевые слова: муниципальное образование крупного города, воспроизводственный процесс, обоснованность затрат, мониторинг субъектов муниципального хозяйства.
За годы рыночных преобразований в нашей стране осуществлен переход, превративший плановую экономику России в рыночную. В настоящее время Россия относится к странам с рыночной экономикой и находится в рамках рыночной цивилизации. Но вплоть до последнего времени в нашей стране не была сформулирована наиболее общая цель реформирования, не было определено, какой тип рыночной экономики строится. При этом практическое направление рыночных реформ шло по пути чистого, а порой и «дикого» капитализма. В 90-е годы XX века российское государство самоустранилось от регулирования экономических процессов, уповая только на действие рыночного механизма. Результатом такой практики явилось обострение политических, экономических и других проблем общества.
России нужна смешанная, социально ориентированная рыночная экономика. Одной из актуальнейших современных проблем нашего общества является создание достойных условий жизни для российского населения.
Приоритетной задачей любого муниципального образования является поддержание и развитие среды жизнеобеспечения проживающему на управляемой территории населению. По сравнению с муниципальными образованиями небольших городов, сельских районов и сельских поселений муниципальное образование крупного города характеризуется компактным проживанием большой численности населения в границах городского округа и имеет более сложную инфраструктуру управляемой территории, на которой функционирует большое число хозяйствующих субъектов. Структура экономических интересов субъектов муниципального образования крупного города представляется самой многосекторной,
* © Шалимов С.М., 2011
Шалимов Сергей Михайлович (shsm56@mail.ru), кафедра менеджмента и экономики культуры Самарской государственной академии культуры и искусств, 443010, Российская Федерация, г. Самара, ул. Фрунзе, 167.
емкой и без преувеличения самой сложной в сравнении с другими формами муниципальных образований.
Экономические ресурсы, находящиеся в распоряжении органов власти муниципального образования крупного города, по своему объему составляют значительную долю в совокупном экономическом потенциале региона. В этой связи важной отличительной чертой муниципального образование крупного города в сравнении с другими формами муниципальных образований является потенциальное наличие в его распоряжении эффекта масштаба в муниципальном воспроизводственном процессе.
Учет и реальное использование муниципальным образованием крупного города положительного эффекта масштаба в практической деятельности субъектов муниципального хозяйства может являться дополнительным фактором, позволяющим получить большую отдачу от каждой единицы используемого экономического ресурса без привлечения дополнительных доходных источников бюджета муниципального образования. Дополнительная отдача от каждой единицы экономического ресурса при положительном эффекте масштаба обеспечивается снижением средних издержек за счет экономии от большого объема выполняемой хозяйственной деятельности. Такая экономия достигается за счет специализации труда, более эффективного управления, экономии на использовании основных и оборотных средств (зданий, оборудования, материалов, электро-и теплоэнергии, горюче-смазочных материалов и т. д.).
Субъекты муниципального хозяйства крупного города представлены многочисленным населением и многообразием как муниципальных субъектов хозяйствования, так и субъектов бизнес-структур. При этом конечный результат деятельности интересует каждого субъекта муниципального хозяйства по-разному.
У субъектов хозяйствования бизнес-структур конечной целью экономической деятельности является получение прибыли. Коммерческие субъекты хозяйствования, участвуя в экономическом процессе муниципалитета, занимаются предпринимательством и на этой основе формируют и развивают свой бизнес. В этой связи заслуживает внимания сопоставление понятий «предпринимательство» и «бизнес». И предпринимательство, и бизнес являются формами экономической деятельности, но отражают ее с разных позиций. Предпринимательство в данной статье рассматривается как способность людей и хозяйствующих субъектов к организации производства товаров и оказанию услуг в целях получения прибыли. Под предпринимательством подразумевается хозяйственная деятельность физического или юридического лица как процесс действия. Бизнес, в свою очередь, характеризует результат хозяйственной деятельности физического или юридического лица, основанный на риске и направленный на получение прибыли. Таким образом, и предпринимательство, и бизнес характеризуют экономическую деятельность, направленную на получение прибыли, но характеризуют ее по-разному: предпринимательство — как процесс действия; бизнес — как результат действия, поэтому отождествлять их некорректно.
Экономическая деятельность муниципальных субъектов хозяйствования определяется профилем располагаемых основных и оборотных средств; основывается на смете, доходная часть которой в значительной части формируется за счет бюджета муниципального образования. В последние годы наблюдается развитие у муниципальных субъектов хозяйства предпринимательской деятельности, что при определенных условиях следует классифицировать как дополнительный источник поддержания уровня простого, а возможно и расширенного воспроизводства муниципальных субъектов хозяйства.
Хозяйственная деятельность всех субъектов муниципального хозяйства базируется на использовании экономических ресурсов. Реализация способностей людей и хозяйствующих субъектов по организации производства товаров и оказанию услуг осуществляется на основе комплексного использования экономических ресурсов. Под экономическими ресурсами, находящимися в распоряжении хозяйствующих субъектов муниципального образование крупного города, понимаются все виды ресурсов, используемые в процессе создания благ на территории городского округа. При этом располагаемые экономические ресурсы муниципального образования крупного города в сравнении с другими формами муниципальных образований по объему больше, а по структуре разнообразнее.
Для поддержания и развития среды жизнеобеспечения проживающему на территории населению муниципальное образование должно обеспечить условия воспроизводства учреждениям социальной сферы и предприятиям инженерного жизнеобеспечения управляемой территории. Учреждения социальной сферы и предприятия инженерного жизнеобеспечения конкретной территории представлены субъектами муниципального хозяйства.
Именно местное самоуправление ежедневно соприкасается с проблемами конкретного человека, и решать эти проблемы без достаточных финансовых и материальных ресурсов очень непросто. Однако при этом следует учитывать, что достаточность финансовых и материальных ресурсов у муниципального образования в целом и субъектов муниципального хозяйства в частности является многокритериальным фактором. Достаточность финансовых и материальных ресурсов определяется размером доходных источников и обоснованностью сложившегося уровня издержек в конкретном секторе муниципального хозяйства. На практике много говорится о необходимости увеличения доходных источников и очень мало делается для обоснованного снижения затрат на единицу предоставляемых муниципальных продуктов труда и услуг.
В существующей хозяйственной практике оценка работы предприятий, учреждений и организаций муниципального хозяйства во многом субъективна, поверхностна, не является системной и многокритериальной.
Воздействие муниципалитета на субъекты муниципального хозяйства методологически правильно должно осуществляться с учетом баланса интересов — и населения, проживающего на управляемой территории, и функционирующих на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов.
Проблемы эффективности функционирования субъектов муниципального хозяйства многоплановы. Но есть среди них методологически первичные, порождающие, в свою очередь, череду других. Среди первичных проблем эффективности в данной статье отметим формы собственности субъектов хозяйства муниципального образования, занятость, межбюджетные отношения и отношения между муниципальной властью и муниципальными субъектами хозяйства.
Теоретически хозяйствующими субъектами в социальной сфере и сферах инженерного жизнеобеспечения территории муниципального хозяйства могут быть организации и предприятия любых форм собственности. В современной российской экономике в крупных городах эти направления деятельности постепенно коммерциализируются. Коммерциализация жизнеобеспечения территории муниципального хозяйства не должна быть некой целью властных структур муниципалитета. Обоснованностью коммерциализации жизнеобеспечения территории муниципального хозяйства может быть только снижение средних издержек на единицу создаваемых благ для муниципальных нужд. Мониторинг этого процесса должен осуществлять муниципалитет.
Субъекты муниципального хозяйства работают в сферах жизнеобеспечения территории конкретного муниципального образования. Рассчитывать на высокий уровень доходов в этих сферах в большей части не всегда оправдано. Вместе с тем, факты свидетельствуют о постепенной коммерциализации отдельных сфер жизнеобеспечения территории муниципального образования: жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, пассажирского транспорта, дошкольных и школьных учреждений и т. д.
Движение в этом направлении потребует взвешенных решений, поскольку при прочих неизменных условиях в муниципальном хозяйстве смена формы собственности у субъекта хозяйствования не приведет к повышению эффективности его работы. Эффективность связана не с какой-то определенной формой собственности, а с внешней и внутренней средой, в которой находятся субъекты хозяйственной практики муниципального образования.
Рыночный механизм является мощным и реальным инструментом воздействия на экономику. А степень развития экономической сферы в жизнедеятельности любого общества выступает определяющим фактором уровня жизни населения. До последнего времени на практике по-прежнему уделяется мало внимания необходимости создания условий, при которых рыночный механизм становится действительно эффективным инструментом развития экономики. При этом нужно не забывать, что рыночный механизм не может являться целью общественного развития. Это инструмент, используемый обществом для рационального потребления экономических ресурсов в целях своего развития.
Следует помнить, что ключевым звеном системы эффективности рыночной экономики является наличие конкурентной среды. К сожалению, не во всех сферах жизнеобеспечения муниципального хозяйства возможно создание конкурентной среды. Там, где такие условия есть, оправдана конкуренция хозяйствующих субъектов бизнес-структур друг с другом, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов бизнес-структур с муниципальными хозяйствующими субъектами — с другой.
Возникает вопрос: следует ли те сферы жизнеобеспечения территории муниципального образования, где возможно существование конкурентной среды, полностью отдать на откуп хозяйствующим субъектам бизнес-структур? Нужно ли из этих сфер полностью уходить муниципальным хозяйствующим субъектам? Ответ неоднозначен, на практике есть случаи полного ухода муниципальных хозяйствующих субъектов из сфер жизнеобеспечения муниципального образования. Видимо, это оправдано при наличии нормативной среды — простой и понятной, с одной стороны, и в то же время системной и всесторонней — с другой; учитывающей интересы населения и хозяйствующих бизнес-структур на территории конкретного муниципалитета. Вместе с тем, следует учитывать, что сохранение муниципальных хозяйствующих субъектов в конкурентных сферах жизнеобеспечения муниципального образования является дополнительной гарантией сохранения этой самой конкурентной среды.
Большой актуальностью для муниципальных хозяйствующих субъектов является своевременное возмещение понесенных ими затрат. Расходы на обеспечение нормальной работы учреждений социальной сферы и предприятий инженерного жизнеобеспечения управляемой территории занимают большую часть расходов бюджетов муниципальных образований. Однако ни для кого не секрет, что муниципальный сектор российской экономики хронически недофинансируется уже многие годы. Следствием этого в российской экономике является обострение проблемы простого воспроизводства у субъектов муниципального хозяйства.
Недофинансирование, как правило, связывается с дефицитом местных бюджетов. Однако причиной недофинансирования может быть и завышение расходов у субъектов муниципального хозяйства. Эта сторона еще только начинает приниматься во внимание органами власти при рассмотрении проблем работы субъектов муниципального хозяйства.
Аналитическое исследование по обоснованности затрат субъектов муниципального хозяйства осложнено многими факторами. В числе ведущих причин следует отметить недостаточный уровень качества работы экономических служб муниципалитетов. В условиях хронического недофинансирования субъектов муниципального хозяйства, как правило, экономические службы в муниципалитетах больше озабочены изысканием дополнительных доходных источников. Систематический мониторинг и изучение расходных статей субъектов муниципального хозяйства экономическими службами муниципальных образований не осуществляется. И связано это с тем, что исполнительную власть муниципального образования в реалиях действующих межбюджетных отношений почти не интересуют выводы и рекомендации по оптимизации расходных статей субъектов муниципального хозяйства. Размер помощи из вышестоящих бюджетов определяется понесенными затратами. Чем они выше, тем больше вероятность поступления необходимой для функционирования муниципального хозяйства суммы средств из вышестоящих бюджетов.
В современных российских условиях административный ресурс воздействия муниципалитета на муниципальные субъекты хозяйства значительно выше допустимого (оптимального). Смена первых лиц исполнительной власти муниципалитета в результате выборов зачастую сопровождается сменой первых руководителей муниципальных хозяйствующих субъектов. Кроме того, нередки случаи изменения или создания новых организационно-правовых форм хозяйствования, отражающих политическую конъюнктуру руководителей муниципального образования. Экономические последствия такой практики негативно сказываются на работе муниципальных субъектов хозяйствования. Эффективность использования располагаемых муниципалитетом экономических ресурсов понижается.
К числу значительных для муниципального образования крупного города относится проблема обеспечения полной занятости населения, проживающего на управляемой территории. Полная занятость предполагает достижение максимально возможного стабильного использования трудоспособного населения. Это означает борьбу с безработицей, создание новых рабочих мест. Развитие предпринимательства в муниципальном образовании крупного города на управляемой территории помогает решению проблемы занятости населения.
Муниципальные хозяйственные структуры, обслуживая интересы субъектов муниципального образования крупного города, реализуют свое главное уставное предназначение. Вместе с тем, рыночная среда позволяет муниципальным хозяйственным структурам часть располагаемого ресурса использовать и в целях получения прибыли.
В условиях отсутствия государственных стандартов на оказание конкретных муниципальных услуг значимой проблемой управленческого экономического блока муниципального образования крупного города является оптимальное использование располагаемого ресурса муниципального хозяйства в воспроизводственных целях. Управляемость воспроизводственного процесса в муниципальном хозяйстве крупного города предполагает текущий ежемесячный мониторинг экономических показателей муниципальных хозяйственных структур в части выручки, себестоимости, валовой прибыли, прибыли до налогообложения, налого-
облагаемой прибыли, налога на прибыль и иных аналогичных платежей, чистой прибыли. Целевое назначение такого мониторинга по укрупненным статьям связано с обеспечением прозрачности потоку движения располагаемых ресурсов муниципальными хозяйственными структурами. Другим немаловажным результатом такой модели хозяйствования в конечном итоге явится снижение затрат на единицу производимой продукции или предоставляемых услуг муниципальными субъектами хозяйствования в условиях недостаточности или даже отсутствия конкурентной среды.
Систематический анализ обоснованности расходных статей муниципальных хозяйствующих субъектов экономической службой городского муниципального округа не осуществляется или в лучшем случае осуществляется недостаточно.
Воздействие муниципалитета на субъекты муниципального хозяйства методологически правильно должно осуществляться с учетом баланса интересов — и населения муниципального образования, и хозяйствующих субъектов. В основе таких интересов и населения, и хозяйствующих субъектов находится соответствующий уровень благосостояния. Нарушение интересов населения вызывает его протесты. Нарушение интересов хозяйствующих субъектов в рыночной экономике подводит их к ситуации банкротства.
Как известно, финансовой основой любого уровня власти в нашей стране является бюджет. Главным доходным источником бюджета остаются налоговые поступления. Развитие предпринимательства на управляемой муниципалитетом территории кроме решения проблемы занятости способствует также увеличению наполняемости доходной части бюджета.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, каждый уровень бюджета является самостоятельным. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органа власти соответствующего уровня определять направления их использования. Однако нормативно-правовые документы о финансовых основах местного самоуправления не обеспечивают самодостаточности бюджета муниципального образования. Бюджетное регулирование в Российской федерации основывается на закрепленном законодательством распределении источников доходов между бюджетами разных уровней. Взаимодействие бюджетов разных уровней, несмотря на провозглашение Россией федеративного устройства, пока еще не приобрело характера отношений равноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется высокий уровень централизации налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование (или нефинансирование) расходов.
В практике межбюджетных отношений в процессе реформирования налоговой системы в нашей стране сильно возросла роль федерального уровня, существенно ослабла роль регионального уровня и практически сведена на нет роль муниципального уровня. Перечень и налогооблагаемая база местных налогов в сегодняшних условиях заведомо недостаточны для финансирования расходов местного характера. Фактически по налоговым доходам муниципальное образование в настоящее время выступает самым зависимым уровнем от двух вышестоящих уровней исполнительной вертикали.
Значительный крен в сторону федеральных налогов, по нашему мнению, свидетельствует об усилении административного подхода в межбюджетных отношениях. В процессе реформирования налоговой системы произошло не приближение, а отход от принципа горизонтальных взаимоотношений между разными уровнями власти в сторону вертикальной зависимости «низа» от «верха». Усили-
лась крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных полномочий у федерального центра.
Таким образом, сложившаяся практика межбюджетных отношений в нашей стране способствует отходу от основных принципов бюджетного федерализма и благоприятствует воспроизводству затратной административной модели управления. Ограниченность налоговых полномочий местных органов власти вынуждает их проводить доходную неналоговую политику с хозяйствующих субъектов и способствует коррупции. Общая направленность реформирования бюджетной системы России призвана обеспечить в конечном итоге решение проблемы финансовой самодостаточности и самообеспеченности муниципальных образований c помощью законных инструментов, не создающих условия неравной конкуренции. При этом реальный бюджетный федерализм должен основываться на концепции воспроизводственного подхода.
S.M. Shalimov*
INSTITUTIONAL ASPECT OF ENHANCEMENT OF EFFICIENCY OF ECONOMIC RESOURCES APPLICATION IN REPROCESSING OF MUNICIPAL FORMATION OF A CITY
Under the conditions of limits of municipal formations of economic resources at dispose it becomes actual to improve effectiveness of their usage. Market environment has a multiple-valued influence on circumstance of economic operations reprocessing in municipal formations. Establishing of decent conditions of peoples' life in a certain area is mainly determined by effectiveness of municipal economic activity.
Key words: municipal formation of a city, reprocessing, reasonablessness of costs, monitoring of subjects of municipal services
* Shalimov Sergey Mihailovich (shsm56@mail.ru), the Dept. of Management and Economics of Culture, Samara State Academy of Culture and Arts, Samara, 443010, Russian Federation.
