CC BY
59
Удк 336.025
институциональные возможности позитивной трансформации налогового администрирования
Д. А. АРТЕМЕНКО, кандидат экономических наук, докторант кафедры экономической теории E-mail: [email protected] Южный федеральный университет
В статье отмечается, что современные тенденции налоговой политики свидетельствуют о том, что построение доверительных отношений между государством и бизнесом требует изменения модели организации взаимодействия участников налоговых отношений на основе принципа партнерства с привлечением в качестве профессиональных медиаторов налоговых консультантов. Проанализированы теоретические аспекты становления и методологические подходы к формированию инструментов институционализации налогового консультирования. Отмечается, что профессиональная поддержка решений налогоплательщика и их независимой защиты с учетом безусловного соблюдения действующего законодательства может обеспечить реальное разрешение кризиса налогового администрирования.
Ключевые слова: налоги, налоговая политика, налоговый механизм, налоговое администрирование, налоговое консультирование.
Налоговое администрирование призвано обеспечить защиту прав и законных интересов государства как субъекта налоговых отношений. Эта цель выражается в императивно установленных процедурах взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков (а также налоговых агентов и иных обязанных лиц) и реализуется посредством построения организационной структуры механизма деятельности налоговых администраций. Отличительной особенностью налогового администрирования в Российской Федерации является высокая степень формальных условий его институционализации, которая проявляется:
— в принудительности исполнения налоговой обязанности вследствие объективно существующего неравенства возможностей участников налоговых отношений;
— в установлении системы правового регулирования на основе кодифицированного налогового законодательства;
— в реализации систематического фискального контроля за налогоплательщиками;
— в импорте отдельных элементов мирового опыта.
Опыт развития налоговой системы Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии двух конкурирующих тенденций в сфере налогового администрирования. С одной стороны, начиная с 2003 г. идет процесс активного совершенствования налогового законодательства в сторону ликвидации дефектов правовых норм, общего снижения и эффективного перераспределения налоговой нагрузки. С другой стороны, наблюдается фактическое ограничение прав экономических субъектов, гарантированных законом, за счет использования в налоговом администрировании неформальных «правил игры», стереотипов поведения, традиций ведения деловой практики посредством личных договоренностей на фоне продекларированного законом равенства участников налоговых отношений.
Наличие указанного противоречия как системной характеристики механизма налогообложения в Российской Федерации обостряет проблему эндогенного оппортунизма, которая характерна как для отечественного бизнеса, так и для подавляющей массы населения и выражается в склонности к неформальным контрактам. Реализация неформальных «согласований» поведения налогоплательщика со стороны налоговых органов обеспечивается факторами коррупциогенности и слабой ответственности за эффективность реализации государственных функций. Во многих случаях недостатки
налоговой системы связаны с искажениями в применении установленных законодательных норм и пробелами в организации административной практики, судебной системы, органов государственной власти и управления в целом. При этом ключевым фактором неэффективности институционализа-ции налогового администрирования в Российской Федерации является невысокий уровень доверия между бизнесом и властью.
Указанные обстоятельства сдерживают экономические и социальные преобразования, имеющие целью вывести нашу страну на передовые позиции в глобальном пространстве. Негативный эффект расширения сферы действия неформальной инс-титуционализации налогового администрирования, который проявляется в персонализации налоговых отношений, дуализме правовых норм, высоком уровне неопределенности и институциональных ловушках, не отвечает потребностям и интересам подавляющего большинства экономических агентов, не позволяет эффективно решать политические задачи, подавляет хозяйственную деятельность. Современные исследователи отмечают, что карательный характер налогового контроля и налоговой ответственности ведет к разорению многих производителей, пытающихся выжить в экстремальных условиях рынка при отсутствии конкурентных преимуществ перед зарубежными производителями [1].
Успешное преодоление сложившихся противоречий требует модернизации механизма налогового администрирования на основе пересмотра стратегических приоритетов при конструировании системы налоговых отношений, в качестве которых, по мнению автора, можно определить следующие положения:
1) согласование стратегических целей всех субъектов социально-экономической деятельности: государства, бизнеса, гражданского общества;
2) обеспечение таких условий для работы добросовестных налогоплательщиков, при которых уплата налогов в полном объеме станет нормой.
При этом в качестве условия для достижения указанных приоритетов выступает фактор необходимости построения доверительных отношений между экономическими агентами и властными структурами на основе конституционного принципа взаимной ответственности. Статья 1 Конституции РФ провозглашает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство, один из принципов которого — взаимная ответственность государства и граждан. В налоговом праве указанный принцип реализован в ст. 22 Налогового кодекса РФ, в которой установлено, что права налогоплательщиков
(плательщиков сборов) обеспечиваются соответствующими обязанностями должностных лиц налоговых органов и иных уполномоченных органов.
При этом следует учитывать, что процесс модернизации механизма налогового администрирования на основе принципа взаимной ответственности предполагает развитие ряда неформальных институтов, без которых невозможно получить ожидаемые обществом позитивные эффекты реформирования налоговой системы. При этом в отличие от контролируемого государством планомерного развития формальных институтов (в том числе и налогового администрирования), становление неформальных институтов не может осуществляться по заранее определенным графикам. Запрограммированное появление в массовом масштабе предпринимательской этики, социальной ответственности бизнеса, цивилизованного поведения домохозяйств, замещения коррупции институционально оформленными лобби налогоплательщиков невозможно, необходимо их постепенное формирование и культивирование.
В этой связи институционализация налогового консультирования (востребованность которого определяется возможностями разрешения конфликта интересов в правовом поле и заинтересованностью сторон налоговых отношений в стабильном развитии) представляется наиболее перспективным направлением для обеспечения согласования публичных и частных интересов. Опыт многих экономически развитых стран мира (Ирландии, Швейцарии, Нидерландов, США и др.) доказывает преимущества цивилизованных партнерских отношений между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами, которые официально признаны Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в принятой ею в рамках своего третьего форума по налоговому администрированию в сентябре 2006 г. Сеульской декларации, представляющей собой соглашение о совместных действиях 30 государств по борьбе с уклонением от уплаты налогов.
Выделяются три вида возможных подходов к построению системы взаимоотношений между государственными институтами и обществом в налоговой сфере:
1) с позиции силы;
2) с позиции права;
3) с позиции интересов [7].
При формировании налоговых отношений в Российской Федерации явное преимущество отдавалось первому подходу, который может быть признан самым неэффективным и опасным, пос-
кольку провоцирует игнорирование правовых норм со стороны государственных органов, наделяемых значительными правами и полномочиями в ущерб интересам плательщиков, что порождает не только произвол и коррупцию, но и негативное отношение экономических субъектов как к налоговым органам, так и к государству в целом. При этом очевидно, что противостояние участников налоговых отношений не способствует укреплению экономической безопасности государства. Активное совершенствование правового регулирования налогообложения, предпринимаемое представительной властью Российской Федерации, также не предоставляет гарантий устранения возможного развития опасных тенденций, представленных в табл. 1, поскольку на устранение инерционности налоговых отношений, построенных с позиции силы, требуется время и значительные усилия по внедрению основ налогового администрирования на условиях неукоснительного соблюдения правовых норм.
Использование принципа партнерства в налоговых отношениях характеризуется серьезными преимуществами и общественно значимыми выгодами, которые для государства проявляются прежде всего с точки зрения минимизации коррупционной составляющей вследствие прозрачных и полностью открытых для обсуждения и контроля согласительных процедур, а также с точки зрения ожидаемой экономии на издержках по налоговому
администрированию, которое может быть перенастроено с тотально-репрессивной на надзорную модель контроля за соблюдением достигнутых договоренностей.
Важными преимуществами предсказуемости налогообложения сможет в полной мере воспользоваться и добросовестный налогоплательщик, для которого устраняется угроза обвинения в стремлении к получению необоснованной налоговой выгоды. Особенно важно при этом, что фискальное регулирование не должно ограничивать деловую активность и экономическую свободу, которые создают необходимые условия и предпосылки для бурного экономического роста.
Однако внедрение в Российской Федерации базовой концепции налогового администрирования на основе соблюдения взаимных интересов и партнерства участников налоговых отношений при явной очевидности целесообразности подобной практики сдерживается слабой степенью готовности к ее внедрению. Это объясняется следующими факторами:
1) слабой заинтересованностью основной массы бизнес-сообщества в развитии контрактных отношений с государством при ожидании получения значительно больших финансовых выгод в результате неформальных договоренностей;
2) низкой мотивацией налоговых органов к изменению принципов и методов налогового администрирования;
основа подхода содержание Преимущества недостатки
Сила Жесткий силовой механизм принуждения к максимальной уплате налогов Успешное решение проблемы собираемости налогов Снижение деловой активности и конкурентоспособности экономики. Коррупция и оппортунизм. Высокие издержки налогового контроля
Право Регламентация прав и обязанностей участников налоговых отношений с устранением разногласий через суд Справедливость. Предсказуемость. Формальное равенство перед законом и судом Конкуренция правовых позиций из-за пробелов и неясностей закона. Массовое заключение притворных и мнимых сделок в целях получения юридических преимуществ. Игнорирование специфики бизнеса и необоснованные налоговые преследования. Полицейская система налогового контроля. Развитие коррупции и теневой экономики. Угрозы бюджетным интересам
Интерес Достижение при соблюдении закона справедливого баланса интересов на основе принципа сотрудничества Прозрачность процедур согласования интересов. Четкие условия налогообложения. Гарантии от преследования за ошибки налоговых органов либо негативного решения суда. Предсказуемость бюджетных доходов. Снижение нагрузки на судебную систему Формальный подход к толкованию и применению норм налогового законодательства. Риски сложных процедур согласования позиций участников налоговых отношений
Таблица 1
Преимущества и недостатки концептуальных подходов к организации налоговых отношений
3) неготовностью участников налоговых отношений к принятию и выполнению публичных обязательств;
4) отсутствием институциональной инфраструктуры и упорядоченных параметров взаимодействия участников налоговых отношений. Безусловно, что преодоление данных сдерживающих факторов развития принципов партнерства в налоговых отношениях не может быть очерчено краткосрочными рамками. Однако необходимость коренной перестройки системы взаимодействия в рамках налогового администрирования осознается и властными структурами, и представителями общественности. Так, Основными направлениями налоговой политики в Российской Федерации на 2008— 2010 гг. предусмотрены приближение конструкции российской налоговой системы к образцам лучшей международной практики и изменение культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками. Решение поставленных задач требует активизации действий по институциональному обеспечению идеологии «налогового партнерства» по следующим направлениям:
1) нормативное закрепление принципа сотрудничества в налоговых отношениях, базирующегося на ст. 1 Конституции РФ, путем внесения соответствующего положения в Налоговый кодекс РФ;
2) разработка методологических положений и организационной процедуры предварительных соглашений о налогообложении бизнеса между налоговыми органами и налогоплательщиками (не ограничивая возможности этой контрактной формы регулирования условий налогообложения только условиями ценообразования, что предполагается в свете вносимых изменений в Налоговый кодекс РФ применительно к трансфертным ценам);
3) установление в налоговом законодательстве возможности заключения мировых соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками в отношении разрешения налоговых споров. В настоящее время процедуры оформления актов налоговых проверок и вынесения решений по результатам проведенных процедур налогового контроля зачастую сводятся к банальному торгу между проверяющим и налогоплательщиком, обвиняемым в нарушении закона. Если в действиях налогоплательщика нет умысла в совершении налогового правонарушения либо существуют разночтения по толкованию положений законодательства то, по мнению автора, допустимым разрешением спорной ситуации может быть фиксация достигнутых сторонами результатов переговоров в виде соглашения. Преимуществами
такого варианта являются: ограничение коррупционных возможностей за счет сокращения сферы неформальных договоренностей при условии абсолютной публичности процедуры принятия решений участниками налоговых отношений; снижение нагрузки на судебную систему; стабилизация уровня налоговых поступлений в силу сознательного отношения налогоплательщиков к принимаемым на себя обязательствам. Целесообразно также, по мнению автора, установить возможность реструктуризации накопленной налоговой задолженности путем заключения соответствующего мирового соглашения;
4) законодательное закрепление в Налоговом кодексе РФ особого статуса профессиональных налоговых консультантов в урегулировании налоговых конфликтов, их прав и обязанностей по подготовке и реализации налоговых соглашений.
При значительных временных издержках на подготовку и практическое внедрение указанных предложений особая роль, по мнению автора, должна быть отведена налоговым консультантам как связующему звену между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Предложенная модель взаимодействия заинтересованных сторон в процессе реализации налоговых отношений основана на идее государственно-частного партнерства и не исключает использования и иных механизмов и институтов согласования интересов власти и налогоплательщиков, к числу которых могут быть отнесены: лоббирование (профессиональные, региональные и отраслевые объединения предпринимателей); общественные и саморегулируемые организации (Общественная палата РФ, политические партии, некоммерческие организации, профсоюзы, гражданские объединения). Вместе с тем, оценивая современное состояние налоговых отношений в Российской Федерации, уровень правосознания налогоплательщиков и степень готовности государственных органов к налаживанию отношений партнерства, можно выдвинуть гипотезу о приоритетности развития института независимого профессионального налогового консультирования юридических и физических лиц в интересах общества и государства (рис. 1).
Положения Сеульской декларации ОЭСР 2006 г., касающиеся обобщения опыта по выстраиванию эффективных взаимоотношений в налоговой сфере, фактически опровергают сильно преувеличенную роль налоговых консультантов как разработчиков схем агрессивного (недобросовестного) налогового планирования и пособников по уклонению от уплаты налогов. Как показало
Налоги
Стабильность развития бизнеса
проведенное ОЭСР исследование [6], переход к качественно новым стандартам взаимоотношений между государством и налогоплательщиками предполагает разработку предупредительных мер защиты государственных интересов от недобросовестности налоговых консультантов, в основе которых лежит институционализация деятельности профессиональных налоговых посредников.
Налоговые посредники подразделяются на две группы:
— налоговые консультанты (юридические, аудиторские компании, частные консультанты, юридические департаменты организаций);
— банки и иные финансовые институты (инвестиционные и управляющие компании, страховщики).
Таким образом, состав лиц, профессионально оказывающих услуги по налоговому консультированию, достаточно многообразен. Очевидно, что они могут играть как положительную роль в налоговых отношениях, в частности, помогать налогоплательщикам в правильном применении налогового законодательства с максимальной защитой их интересов, так и негативную — при разработке заведомо противоправных схем минимизации налоговых издержек. Подобная угроза общественным интересам носит объективный характер и обусловлена спецификой оказываемых консультантами услуг.
Так, группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force,
FATF) неоднократно подчеркивалась проблема посягательства со стороны организованных преступных групп или отдельных преступников на абсолютно легитимные функции адвокатов, нотариусов, квалифицированных бухгалтеров и иных специалистов, оказывающих консультационные услуги физическим и юридическим лицам в таких вопросах, как инвестиционные операции, создание компаний, трастов, по иным мероприятиям, требующим правового регулирования, в том числе и в сфере налоговой оптимизации. При этом использование опыта профессионалов в разработке противоправных схем предполагает консультации по выбору лучших корпоративных инструментов или офшорных зон, услуги по фактическому созданию корпораций или трастов и привлечению профессиональных юридических или финансовых услуг для обеспечения видимости легитимности совершаемых операций. В целях предотвращения подобных фактов FATF рекомендовала создание четких правовых рамок деятельности профессиональных консультантов, в пределах которых они сообщали бы о подозрительных операциях [5].
Сеульская декларация ОЭСР 2006 г. в качестве меры реагирования на агрессивное налоговое планирование предлагает воздействовать не на налогоплательщиков, а на налоговых консультантов. В качестве мер такого воздействия выделяются: регистрация и контроль за деятельностью налоговых посредников; раннее раскрытие информации путем передачи налоговым посредником (налогоплательщиком) определенных сведений налоговому органу до истечения налогового периода (statutory advanced disclosure) в процессе хозяйственной деятельности (является обязательным фактором в силу прямых требований закона либо добровольным); заключение соглашений о соблюдении в будущем законодательства, сотрудничестве, взаимопонимании между налоговыми органами и налоговыми посредниками (future compliance agreements); законодательное закрепление механизмов ответственности за действия, отнесенные к агрессивному налоговому планированию; применение режима контролируемых сделок (reportable transactions), предполагающих раскрытие информации о сделках, которые могут
Налоговые консультанты
Бизнес-планирование
la
Г -I
Бюджетное планирование
Устойчивость экономики
Социальная стабильность в долгосрочной перспективе
А-1
Повышение качества жизни
ОБЩЕСТВО
рис. 1. Модель организации взаимодействия участников налоговых отношений на основе принципа партнерства
вести к злоупотреблениям налоговыми правами и уклонению от налогообложения.
Институционализация деятельности профессиональных налоговых консультантов основана на трехстороннем взаимодействии между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами на принципах сотрудничества и конструктивного диалога. Начало подобным отношениям закладывается одним из существующих способов, выработанных мировой практикой. Так, в Ирландии налоговыми органами принято одностороннее заявление о намерениях работать на основе партнерства, в Швейцарии налоговыми посредниками совместно приняты документы о принятии правил профессионального поведения, в США и Нидерландах заключаются соглашения налогового органа с конкретным налогоплательщиком о взаимном сотрудничестве. В частности, для российской практики может быть предложен один из вариантов направлений институционализации: использование контрактных процедур на основе мировых соглашений; самоинституционализация некоммерческих саморегулируемых организаций налоговых консультантов (инициативное опережающее действие в условиях институциональных ограничений); принудительная институционализация посредством включения в налоговое законодательство соответствующих правовых норм.
В настоящее время российский рынок услуг налогового консультирования функционирует в двух главных направлениях:
— оказание услуг налогоплательщику по определению оптимального баланса между расходами организации на выплату налогов и налоговыми рисками, главной целью которого является снижение сумм уплачиваемых налоговых платежей (оптимизация налоговых платежей);
— осуществление деятельности в рамках принятых нормативных актов, жестко регламентирующих процедуру исчисления и уплаты налогов (целью такого консультирования являются оказание помощи индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в правильном и законном начислении и уплате налогов, выполнении своих налоговых обязательств в соответствии с Налоговым кодексом РФ, оказание квалифицированной профессиональной помощи и представительство в судах, правоохранительных, налоговых органах) [2].
Закрепление статуса независимого налогового консультанта как участника налоговых отношений, по мнению автора, позволит снизить неопределенность законодательства и правоприменительной
практики и минимизировать общее восприятие налогоплательщиками налоговой системы как несправедливой. Необходимость включения в российскую практику налогообложения процедур урегулирования конфликта интересов и перспектив трансформации налогового администрирования на основе принципа партнерства дает возможность сформулировать методологические подходы к формированию инструментов институционализации налогового консультирования, направленные на упорядочение отношений участников налоговых отношений и дальнейшее развитие налоговых отношений. Состав институциональных инструментов представлен в виде матрицы в табл. 2.
Вовлечение налоговых консультантов в процесс взаимодействия налоговых органов и плательщиков позволит повысить эффективность налогового администрирования за счет соблюдения баланса прав и обязанностей и при этом избавить налогоплательщиков от излишнего административного воздействия и сохранить за налоговыми органами достаточные полномочия по контролю за соблюдением законодательства.
Это положение полностью согласуется с Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. В указанном документе подчеркивается, что «совершенствование налогового администрирования не исчерпывается изменениями законодательства,... требует изменения культуры и идеологии взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, появления реальной ответственности налоговых органов за принимаемые решения. Даже при самом передовом законодательстве налоговое администрирование будет далеко от эффективного, если основной задачей налогового органа будет пополнение бюджета любой ценой, при том, что ответственность за окончательное решение вопросов о правомерности доначисления налогов по результатам проверок перекладывается на судебную систему, а издержки налогоплательщиков, связанные с таким администрированием, не принимаются во внимание» [4]. Однако, обозначив указанные важнейшие проблемы взаимодействия сторон налоговых отношений, правительство не предлагает никаких действий по разрешению сложившегося конфликта интересов, ограничившись только постановкой вопроса. Отсутствие четко выраженной политической воли в разрешении этого вопроса, который общепризнанно становится тормозом инновационного развития, представляется недопустимым. Улучшение налогового администрирования
Таблица 2
матрица формирования институциональных инструментов налогового консультирования
компонент методологии обоснования выбора значение для методологии развития
налоговых органов налогоплательщиков
Развитие сотрудничества между участниками налоговых правоотношений Формируется профессиональное отношение компетентных органов к решению проблем налогоплательщика, основанное на понимании бизнеса и беспристрастности, что позволяет реализовать следующие принципы налогового администрирования: — пропорциональность (концентрация внимания на наиболее значительных вопросах во время налоговых проверок); — открытость (раскрытие подходов к налоговым проверкам, в том числе информации о том, какие сделки считаются «рискованными» и как компетентные органы будут на них реагировать); — оперативность (согласованность решений и разъяснений) Возможность на ранней стадии получить уверенность в отсутствии претензий со стороны компетентных органов. Обоснованный учет при расчете налоговых обязательств объективных факторов: — структуры и механизмов корпоративного управления; — требований о раскрытии финансовой и иной публичной информации; — бухгалтерских и налоговых прогнозов деятельности; — необходимости соблюдения бухгалтерских и налоговых стандартов
Участие налоговых консультантов в налоговых отношениях Снижение издержек на процедуры администрирования. Эффективное ранжирование налогоплательщиков по группам риска. Сбор сведений, позволяющий реагировать на выявленные налоговые риски (выделение дополнительных ресурсов для работы, законодательные изменения и т. д.) Привлечение консультанта позволит: — избежать ошибок; — ограничить участие налогоплательщиков в незаконной или очень агрессивной деятельности; — провести профессиональный анализ налоговых рисков деятельности; — осуществить эффективное налоговое планирование
Предварительное налоговое заключение компетентных органов Изучение на ранней стадии различных вариантов налогового планирования в отношении определенных норм налогового законодательства и их влияния на уровень доходов бюджетной системы Возможность заранее получить уверенность в налоговых последствиях определенных сделок или операций
Добровольное раскрытие информации Более точное стратегическое планирование, в том числе при распределении ресурсов. Выявление систематических рисков налоговой системы Управление налоговыми рисками ведения деятельности. Снижение тщательности налогового контроля
Взаимодействие налоговых органов и плательщиков налогов Понимание сути бизнес-процессов налогоплательщика обеспечит: более эффективный контроль; возможность своевременного реагирования на нарушения; управление рисками; рациональное распределение ограниченных ресурсов и иных расходов, связанных с обеспечением соблюдения требований налогового законодательства Проявление последовательности в действиях и решениях налогового органа (повышение предсказуемости принимаемых решений обеспечит сокращение возможных расходов на судебные споры. Оперативность получения разъяснений при возникновении вопросов и затруднений
предполагается осуществить селективно, создавая благоприятный климат для налогоплательщиков в отдельных сферах деятельности (для инновационных компаний, резидентов технико-внедренческих зон, организаций социальной сферы (образования и здравоохранения). Представляется, что создание «тепличных» условий для указанных направлений бизнеса не только не решит проблем взаимодействия с налоговыми органами, но и усугубит их по отношению к тем налогоплательщикам, которые не попадают в категорию «избранных».
Проблемы цивилизованного разрешения конфликта налоговых интересов, на взгляд автора, во многом связаны с тем, что должностные лица на-
логовых органов, как правило, слабо представляют себе конкретного налогоплательщика, его управленческую структуру, направления и ограничения функционирования. Как правило, налоговый инспектор не владеет тонкостями технологических процессов, не может полностью вникнуть в особенности учетной системы и принятые стандарты раскрытия информации в финансовой отчетности, и, даже более того, он никак не заинтересован в этом. Действия налоговых органов в условиях необходимости выполнения запланированных показателей априори не могут учитывать какое-либо толкование положений налогового законодательства, отличное от фискально-ориентированного.
Фискальный тренд развития налоговых отношений автоматически пресекает действие таких институтов, гарантированных Налоговым кодексом РФ, как презумпция невиновности, толкование неясностей законодательства в пользу налогоплательщика, компенсация причиненного ущерба неправовыми действиями (бездействием) налоговых органов. Это обстоятельство компрометирует основные принципы, лежащие в основе любой налоговой системы, и продекларированные, в частности, законодательно в ст. 3 Налогового кодекса РФ: справедливость, определенность, удобство, платежная способность, недискриминационный подход. В результате необратимо подрывается доверие налогоплательщиков, которые утрачивают интерес к идеологическому содержанию налоговых реформ, не воспринимают предложенные государством стимулы, позволяющие сократить налоговую нагрузку.
Автор считает правомерным высказать гипотезу о том, что оценивая возможности применения предложенных государством стимулирующих инструментов, налогоплательщики, предвидя вполне предсказуемые результаты их разрешения не в свою пользу, отторгают их потенциальные выгоды, обоснованно опасаясь налоговых конфликтов, чреватых реальными финансовыми потерями. В этой связи многие направления налоговой политики, нацеленные на использование налогов как перераспределительных инструментов развития, остаются на декларационном уровне, не будучи внедренными в реальные налоговые отношения.
Таким образом, институционализация налогового консультирования, основанная на идее профессиональной поддержки решений налогоплательщика, их независимой защиты с учетом безусловного соблюдения действующего законодательства, согласования с органами, уполномоченными давать официальную трактовку налоговых норм и правил, представляется реальным выходом из кризиса налогового администрирования, успешность которого подтверждается практическим опытом многих развитых государств.
Налоговые консультанты действуют во всех странах Европейского сообщества. Европейская конфедерация налоговых консультантов, основанная в 1959 г., объединяет 3 3 профессиональные объединения налоговых консультантов европейских стран, включающих более 160 тыс. налоговых консультантов [3]. Статистика свидетельствует о том, что в европейских государствах на 10 налоговых служащих приходится 11 налоговых консультантов, что подтверждает вывод о востребованности про-
фессионального налогового консультирования.
Манифест Европейской конфедерации налоговых консультантов определяет в качестве главной цели своей профессиональной деятельности оказание помощи налогоплательщикам в понимании прав и обязанностей в налоговых правоотношениях. Налоговые консультанты играют примиряющую роль как уникальные эксперты в области налогового права и практики, сочетая практические знания с пониманием духа налогов и проблем, стоящих перед клиентами при организации бизнес-процессов. Задача налоговых консультантов состоит в том, чтобы исполнение налогового законодательства соответствовало реалиям бизнеса, но при этом не нарушало бы правовых норм и было бы эффективным. Налоговые консультанты играют важную роль в представительстве интересов клиентов в судах, обеспечивают защиту действий своих клиентов, осуществляя консультирование по применению налогового законодательства. При этом налоговые консультанты независимы в своих суждениях и оказании услуг. Для оказания этих услуг требуется высокий уровень специальных знаний и профессиональных навыков, поэтому действия налоговых консультантов определяются национальными и международными требованиями этики и стандартов профессии, соблюдение которых поддерживается установленными дисциплинарными процедурами.
Таким образом, необходимость института налогового консультирования в Российской Федерации представляется очевидной. В течение нескольких последних лет активно развивается деятельность профессионального сообщества налоговых консультантов: образована Палата налоговых консультантов (некоммерческое партнерство по организации деятельности консультантов по налогам и сборам), осуществляются подготовка и аттестация специалистов в сфере налогового консультирования, ведется разработка стандартов профессионального налогового консультирования и норм профессионального поведения, утвержден Кодекс этики налоговых консультантов. Однако, учитывая современное состояние налоговых отношений в Российской Федерации, можно обозначить ряд проблем институционального становления и развития налогового консультирования, включающий в себя методологическую, правовую, кадровую, организационную и финансовую проблематику.
В частности, неопределенность правового статуса налоговых консультантов в Российской Федерации требует дальнейших исследований, в том числе и в части установления единого понятийно-
Проблемы теории Проблемы права Проблемы методики Проблемы интеграции
Обоснование принципов осуществления налогового консультирования. Определение и согласованное применение основных понятий налоговой медиации. Разработка показателей качества налогового консультирования. Разработка этических требований и контроль за их соблюдением Законодательное установление статуса и полномочий налоговых консультантов. Определение условий взаимодействия с налоговыми органами. Правовое регулирование деятельности. Санкции за распространение схем агрессивного налогового планирования Обязательное раскрытие информации компетентным органам в отношении определенных видов схем, сделок, распространяемых среди клиентов. Предварительные налоговые заключения. Состав и содержание профессиональных стандартов Привлечение к законотворческому процессу. Функционирование профессиональных и саморегулируемых организаций. Репутационные риски. Финансовая ответственность и страхование. Величина и структура профессионального гонорара
Рис. 2. Теоретико-методологические проблемы становления института налогового консультирования и его взаимодействия с администраторами доходов бюджетной системы
терминологического аппарата, разграничения сфер профессионального налогового консультирования и полномочий налоговых органов, выработки методик и качественных характеристик деятельности налоговых консультантов, определения условий и ограничений их взаимодействия с государственными структурами. Систематизация современных теоретических проблем налогового консультирования представлена на рис. 2.
По мнению автора, деятельность налоговых консультантов должна строиться на следующих принципах:
1) законность деятельности (подтверждение права и соблюдение установленных норм в процессе консультирования);
2) профессионализм (подтверждение профессионального статуса путем аттестации и повышения квалификации);
3) независимость;
4) лояльность по отношению к клиенту;
5) соблюдение требований профессиональных стандартов и правил;
6) ответственность перед клиентом (этическая и финансовая);
7) ответственность перед обществом (этическая, финансовая, административная);
8) конфиденциальность полученной от клиента информации (профессиональная тайна).
В лице налоговых консультантов и их профессиональных саморегулируемых объединений гражданское общество получает авторитетных партнеров, деятельность которых способствует установлению цивилизованных отношений между бизнесом и государством, совершенствованию системы правовой поддержки налогоплательщиков, предотвращению налоговых правонарушений.
Независимое профессиональное налоговое консультирование как инструмент правового, финансо-
вого и управленческого содействия хозяйствующим субъектам, по мнению автора, будет способствовать разрешению проблем правоприменения, созданию делового климата в налоговых отношениях, повышению бизнес-активности. Использование потенциала налоговых консультантов как формы медиации налоговых конфликтов, позволяющей сторонам налоговых отношений выработать определенное соглашение и придерживаться достигнутых соглашений во взаимодействии, позволит создать предпосылки для дальнейшего экономического роста и инвестиционной привлекательности страны, расширить возможности инвестиционной и инновационной деятельности налогоплательщиков, а в конечном счете — приведет к росту налогового потенциала страны.
Список литературы
1. Васильев Ю. В., Кузнецов Н. Г., Порото Е. В. Политика реформирования налоговой системы России: монография / РГЭУ «РИНХ». Ростов-н/Д., 2008. С. 24.
2. Лабынцев Н. Т., Косова Н. С. Налоговый аудит: стандартизация и методика: монография / РГЭУ «РИНХ». Ростов-н/Д., 2003. С. 98.
3. Манифест Европейской конфедерации налоговых консультантов. URL: http://www.palata-nk.ru/php/content. php?id=1903.
4. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. URL: http://www. minfin.ru/ru/.
5. «Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003—2004 гг.»: письмо Центрального банка РФ от 17.08.2004 № 100-Т. URL: http://www.law7.ru/legal2/ se11/pravo11895/index.htm.
6. Соглашение о совместных действиях по борьбе с уклонением от уплаты налогов: Сеульская декларация 2006 г. Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://www. oecd. org/statsportal/ 0,3352,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html.
7. Цветков И. В. Об эффективной модели взаимоотношений в налоговой сфере // Финансы. 2008. № 8. С. 26.
