CC BY
273
УДК 339.0 ББК 65.010.11 Х 98
А.Ш.Хуажева
Т.М.Шовгенов
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РОСТА
Аннотация: Статья посвящена анализу институциональных условий хозяйствования как фактора экономического роста. Авторами выделены четыре группы институтов: политико-правовые, социальные, экономические, институты развития. Также оценена взаимосвязь бюджетных и институциональных реформ, предложена политика развития институциональной среды как основы устойчивого экономического роста.
Ключевые слова:
Одним из основных вопросов дискуссии об экономическом росте является формирование современной, т.е. адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, системы политических, экономических и социальных институтов. Анализируя институциональные проблемы, решение которых необходимо для обеспечения устойчивого экономического развития и структурного преобразования современной России, целесообразно вычленить несколько групп институтов и определить их внутреннюю логическую соподчиненность. Налицо четыре группы институтов.
Во-первых, политико-правовые институты, связанные с обеспечением гражданских и политических прав граждан и, в частности, экономических агентов. Речь идет о защите базовых прав, признание которых государством стало в свое время основой для современного экономического роста. К ним относятся гарантии неприкосновенности
личности и собственности, независимость суда, эффективность правоохранительной системы, а также свобода средств массовой информации.
Во-вторых, институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала. Прежде всего это касается образования, здравоохранения, пенсионной системы и обеспечения жильем. Было бы ошибочно сводить проблемы указанных секторов исключительно к недофинансированию. Ключевой проблемой их развития является именно проведение институциональных реформ, т.е. выработка новых правил их функционирования.
Дело в том, что большинство существующих моделей функционирования социальной сферы было разработано в период трансформации аграрной экономики в индустриальную, для которой были характерны совершенно иные условия -демографические, социальные и т.п. В настоящее время, когда в развитых странах, включая Россию, социальная ситуация существенным образом изменилась, традиционные (т.е. выработанные
на рубеже Х1Х-ХХ вв.) институты социальной поддержки оказываются чрезмерно дорогостоящими и неэффективными.
В-третьих, собственно экономические институты, т.е. экономическое законодательство, обеспечивающее устойчивое функционирование и развитие народного хозяйства. Современное законодательство должно обеспечивать экономический рост и структурную модернизацию экономики.
В-четвертых, специальные институты, нацеленные на решение конкретных, специфических проблем экономического роста, а именно те, которые в последнее время принято называть «институтами развития», т.е. правила игры, нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них,
определенным образом отобранных. Иными словами, речь идет об институтах, обеспечивающих дискретное воздействие на экономику, в отличие от предыдущих институтов, действие которых носит общий характер.
Четыре указанные группы институтов перечислены в порядке их значимости и логической соподчиненности. Именно гарантии базовых прав формируют основу устойчивого экономического роста, создают для него фундаментальные предпосылки, во всяком случае, в экономике, основанной на частном предпринимательстве. Подчеркнем особо, что в данном случае имеются в виду прежде всего вопросы личной безопасности и безопасности собственности, эффективность государственного управления, а не известный набор политических прав, характерный для современных рыночных демократий. Как показывает опыт последних трех столетий, уверенность в личной безопасности и сохранности накопленного создает достаточные предпосылки для активной предпринимательской деятельности, независимо от того, обладает ли предприниматель пассивным или даже активным избирательным правом, живет при республиканском или монархическом строе и т.п. Для обеспечения соответствующих гарантий гораздо важнее надежная судебная система и механизмы исполнения законодательства, что способствует снижению транзакционных издержек и тем самым повышению конкурентоспособности бизнеса. А независимые средства массовой информации выполняют функции общественного контроля за деятельностью указанных институтов. Вместе с тем традиционные институты демократии также необходимы для достижения страной определенного уровня социально-экономического развития, и прежде всего когда речь идет о странах с доминированием образованного городского населения. В экономико-политических дискуссиях последнего времени достаточно широко представлена позиция, согласно которой модернизация политической системы не является вопросом первостепенного значения. Прослеживаются две линии ее аргументации. Одна настаивает на специфическом характере российских политических институтов (и соответственно институтов демократии) по сравнению с современными развитыми демократиями. Речь идет именно об особенном пути развития страны, не повторяющем пути западной демократии. Наиболее концентрированное отражение эта позиция получила в концепции «суверенной демократии», дискуссия о которой идет на протяжении последних двух лет.
Другая позиция, признавая современную западную модель в качестве ориентира для развития отечественных политических институтов, не рассматривает их в качестве необходимого условия для консолидации экономического роста на данном этапе развития страны. Устойчивый рост в обозримой перспективе связывается не с формированием современной эффективной системы государственного управления, а с наличием потенциала догоняющего развития, основанного на технологических заимствованиях. Именно последние позволяли бы поддерживать высокие темпы экономического роста даже в условиях слабого развития институтов. И только в дальнейшем, когда произойдет модернизация индустриальных отраслей экономики, модернизация политических институтов станет предпосылкой дальнейшего развития страны.
Вторым важнейшим фактором модернизации является развитие человеческого капитала. Это - крупная институциональная задача, которую должны решать все страны в условиях постиндустриальной трансформации. Нынешний кризис социальной сферы не является лишь результатом кризиса советской системы. Его природа отражает кризис индустриальной системы. Нынешняя модель социального государства (модель развития человеческого потенциала) была основана на принципиально другой демографической и социальной ситуации - растущее население, преобладание молодых возрастов, преобладание сельского населения, не охваченного системой социальной поддержки. Сейчас, когда процесс старения населения приобрел устойчивый характер, а спрос на социальные услуги неуклонно возрастает, необходимо создать радикально новую модель социального государства. Таким образом, поиск оптимальной модели развития
человеческого капитала в минимальной мере может учитывать существующий в мире опыт - эффективных систем, соответствующих современным вызовам, просто не существует. Более того, страна, которая сможет сформировать современную эффективную модель развития человеческого капитала, получит мощное преимущество в постиндустриальном мире.
Совершенствование экономического законодательства также является важным направлением институциональной модернизации. За последние 10 лет в этом направлении было сделано немало. В стране сформирована достаточно развитая система экономического законодательства. Его недостаточная эффективность связана с неразвитостью институтов политического и административного регулирования, со слабостью механизмов обеспечения исполнения законов. В настоящее время на передний план выдвигаются следующие основные направления развития экономических институтов:
-формирование конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике.
Здесь особенно важны обеспечение эффективности и прозрачности государственного регулирования, выработка внятных критериев и обеспечение прозрачности принятия решений относительно государственного участия (и господдержки) в отдельных секторах экономической и социальной жизни, а также недопущение конфликта интересов госслужащих при принятии регуляторных решений, совершенствование механизмов госзакупок;
-стимулирование входа на рынок новых компаний, снятие барьеров на этом пути.
Это важнейшее условие интенсификации инновационного процесса, поскольку именно новые предприятия, готовые реально рисковать, и являются, как правило, более производительными. Здесь целесообразно создание инфраструктуры поддержки новых предприятий малого и среднего бизнеса, упрощение доступа малых предприятий к аренде нежилых помещений, создание технопарков и бизнесинкубаторов, расширение системы микрокредитования, стимулирование несырьевого экспорта (в том числе малых и средних фирм) и т.п.;
-развитие рынка земли и недвижимости, поскольку именно они формируют основу отношений собственности и являются важным экономическим источником гарантий прав собственности. Это особенно важно для новых инновационных фирм как основы их доступа к кредитным ресурсам;
-развитие финансовых рынков как источника капитала для экономического роста.
Это требует повышения надежности финансовых институтов, появления и развития новых финансовых инструментов, дающих альтернативные уже существующим способы сбережений, более крепкой защиты прав участников финансовых рынков.
В формировании системы экономических институтов целесообразно ориентироваться на адаптацию законодательства ЕС как достаточно успешного примера современного рыночного законодательства, который особенно актуален для нас, поскольку более 50% российского товарооборота приходится на Европу. Естественно, не все разделы европейского законодательства уместны с точки зрения стимулирования роста, но основные его разделы, посвященные экономическим свободам, антимонопольному регулированию и т.п., были бы вполне уместны для современной России.
Однако, двигаясь в этом направлении, надо принимать во внимание одно важное обстоятельство. Европейские экономические институты требуют европейских же институтов обеспечения выполнения законодательства, прежде всего судебной системы. Одно не может быть эффективным без другого. Но если законы, регулирующие экономику, можно достаточно легко воспроизвести в отечественном праве и практике, то судебная система легко не копируется - требуется значительное время для решения
задачи обеспечения необходимого уровня ее эффективности. И в этом состоит одна из основных проблем современной России.
Наконец, особое место занимают институты развития, которые стали важнейшим элементом экономико-политической дискуссии последних двух лет. Пока еще нет четкого понимания, что же относится к этой институциональной форме: один подход видит в них формы организации частно-государственного партнерства, другой - способы прямого финансирования государством проектов, подстегивающих экономический рост. По-видимому, точнее всего было бы определить их как дискретные правила игры, т.е. решения государственной власти в экономической сфере, воздействующие не на все экономическое пространство, а на конкретных субъектов хозяйственной жизни.
Институты развития могут быть как финансовыми (например, инвестиционный фонд), так и административными (например, особые экономические зоны). Впрочем, последнее разграничение является довольно условным. Нефинансовые институты также связаны с бюджетными расходами.
К финансовым институтам развития относятся Инвестиционный фонд РФ (далее -Инвестфонд), Внешэкономбанк, Российская венчурная компания (далее - РВК), Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (далее - АИЖК), Россельхозбанк, Росагролизинг, Российская корпорация нанотехнологий (далее - Роснанотех), Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Среди нефинансовых институтов можно назвать особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и другие.
Важнейшая задача институтов развития - создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Дело в том, что в настоящее время доля кредитов, выданных российскими банками на срок свыше трех лет, не превышает 15% в общем объеме кредитования. В силу ряда причин, и прежде всего отсутствия кредитной истории практически всех участников экономической жизни, частные инвесторы не решаются брать на себя долгосрочные кредитные риски. Однако при реализации курса на активное использование институтов развития существуют серьезные риски: с одной стороны, подмена ими частного бизнеса (и частного риска) в реализации коммерчески привлекательных проектов, с другой - переход к субсидированию убыточных предприятий или отраслей по политическим или коррупционным причинам.
Время покажет, насколько эффективными окажутся эти институты. В принципе причины их формирования достаточно понятны - это и политическое желание подстегнуть экономический рост, ускорить процессы диверсификации экономики и экспорта, компенсировать отсутствие кредитных историй. Не менее важен и сам факт наличия огромных финансовых ресурсов, которые неизбежно оказываются заложниками политической борьбы. Однако фундаментальной проблемой институтов развития является то, что корни почти всех из них так или иначе кроются в индустриальной эпохе, т.е. в том времени, когда государство могло в централизованном порядке устанавливать приоритеты долгосрочного развития и сконцентрировать ресурсы на этих направлениях. В условиях же высокого динамизма потребностей и технологий постиндустриальной эпохи такого рода определение приоритетов становится крайне затруднительным, а цена ошибки слишком высокой.
Остается также открытым вопрос, удастся ли не допустить, чтобы институты развития стали фактором макроэкономической дестабилизации. Пока они являются объектами мощного потока бюджетных средств. Важнейшим направлением институциональных реформ является реализация приоритетных национальных проектов. Базовая идея и принцип их выделения не вызывают сомнения - речь идет о развитии человеческого капитала, что является реальным приоритетом в условиях
постиндустриальной трансформации. С самого начала очевидны были два принципиальных направления их реализации: усиление бюджетного финансирования соответствующих секторов и проведение институциональных реформ.
Политически опасно и экономически неэффективно решать одну задачу при игнорировании другой. Однако риски такого развития событий весьма существенны.
На первом этапе бюджетный аспект явно доминировал над институциональным, и это вызывало серьезную озабоченность: финансирование без институциональных реформ могло дать даже отрицательные результаты. Более высокая зарплата приводит не к обновлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учителей, которые давно потеряли квалификацию и не станут лучше лечить и учить, даже если им поднять зарплату в 100 раз. Увеличение расходов на оборудование может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и не то, которое действительно необходимо для больниц и лабораторий. А увеличение финансирования жилищного строительства при монополизации рынка строительных услуг может привести лишь к взвинчиванию цен и обогащению локальных монополистов.
В 2007-2008 г. наметились некоторые важные сдвиги в реализации национальных проектов. Во-первых, был официально признан их долгосрочный характер. Поначалу - в сентябре 2005 г. - проекты были заявлены на 2 года, что придавало им налет предвыборности и явно не соответствовало масштабу стоящих перед страной задач. Теперь же официально признано, что развитие человеческого потенциала представляет собой стратегическую задачу, которую предстоит решать в обозримом будущем.
Во-вторых, явно усилились акценты в пользу институциональных реформ. Это проявляется по-разному в отдельных блоках приоритетных национальных проектов. Последовательнее всего институциональный аспект нацпроектов прослеживается в образовании, где сформировался реформаторский консенсус относительно основных направлений модернизации образования. В последние годы был принят пакет законов, определяющих важнейшие направления развития образования на среднесрочную перспективу. В других секторах пока продолжаются дискуссии относительно первостепенных институциональных решений. Это не удивительно, поскольку выработка эффективных решений в секторах социальной сферы является сложнейшей интеллектуальной задачей, при решении которой международный опыт может быть использован лишь в минимальной мере.
В-третьих, были достигнуты определенные успехи в решении конкретных задач повышения качества функционирования этих секторов. Происходит компьютеризация школ, обновляется оборудование больниц, решаются другие практические проблемы.
В-четвертых, в реализации национальных проектов все шире внедряется принцип конкурсности проектов отдельных учреждений и регионов. Отсутствие готовых и очевидных решений в области человеческого капитала привело к вполне справедливому решению стимулировать выработку предложений самими субъектами социальной политики, которые и должны предложить варианты решений федеральному правительству.
Вот уже на протяжении 8 лет российская экономика развивается устойчиво высокими темпами. Это несомненный источник экономического благополучия и политической стабильности. Однако у этой благоприятной ситуации существует и оборотная сторона. В России вырастает поколение политиков, привыкших «управлять ростом благосостояния» и все более забывающих о кризисном управлении. Эти же настроения все больше укореняются в народе. Но ведь устойчивость российской политической системы - а в известном смысле и легитимация существующего политического режима - связана с ее способностью обеспечивать высокие темпы роста экономики и благосостояния народа.
Между тем, нынешний год ознаменовался финансовым кризисом и экономический бум постепенно заканчивается. Тем более что в основе российских успехов лежали такие
неустойчивые факторы, как высокие цены на энергоресурсы и наличие дешевых денег на мировых финансовых рынках. Институциональная же среда, единственная, что способна создать устойчивую основу для экономического роста, находится в весьма неразвитом состоянии. Российские институты (как экономические, так и политические) пока вряд ли в состоянии смягчать и корректировать как последствия ухудшения экономической конъюнктуры, так и политические последствия экономического кризиса. Замедление экономического роста, а то и спад чреваты не только экономическими проблемами, но и политическими потрясениями. Угроза серьезного замедления роста может привести к неадекватной реакции властей, что лишь усугубит экономические трудности. Поэтому важнейшей проблемой современной политической и экономической системы России является ее способность адекватно реагировать на возможные шоки. Причины и источники кризиса не очень хорошо поддаются прогнозу. Основываясь на современных реалиях и тенденциях, можно выделить несколько источников потенциальных проблем, влияющих на экономический рост и ведущих к политической и финансовой дестабилизации. Впрочем, они тесно между собой взаимосвязаны.
Во-первых, глобальная рецессия, постепенно приводящая к изменению фазы делового цикла, что для России может оказаться особенно болезненным по контрасту с высокими темпами ее развития в прошедшие годы. На протяжении большей части двадцатого столетия наша страна не испытывала циклических колебаний, характерных для рыночной экономики. Однако в настоящее время нет никаких оснований считать, что мы будем свободны от подобного рода колебаний и впредь. Более того, отсутствие опыта антициклической политики, хорошо известной рыночным экономикам минувшего века, делает Россию особенно уязвимой перед угрозой циклических колебаний. А поскольку российская экономика еще не настолько интегрирована в мировую, чтобы быть частью антициклического регулирования развитых стран, можно ожидать развертывания у нас рано или поздно классического экономического кризиса.
Во-вторых, падение цен на нефть. За последние годы Россия далеко продвинулась по пути наращивания бюджетных расходов и усиления зависимости положения дел в стране от колебаний мировой конъюнктуры. Сколько-нибудь существенное снижение цен на нефть больно отразится на бюджетных обязательствах, что вряд ли можно будет компенсировать средствами Стабилизационного фонда. Причем обострение экономических трудностей в России будет происходить параллельно с улучшением ситуации в большинстве ведущих экономик мира, у конкурентов российского бизнеса, -ведь для них снижение цен на нефть даст дополнительные стимулы для роста.
В-третьих, возможность возникновения дефицита платежного баланса и усиления тем самым зависимости положения страны от притока иностранных инвестиций. В этой ситуации иностранные инвестиции становятся критическими для роста, но критическим для их притока становится состояние политико-правовых и экономических институтов. Именно они или сделают страну привлекательной для иностранного капитала, или станут тормозом на его пути.
В-четвертых, дестабилизация может быть связана и с началом энергетического кризиса. Быстро развивающаяся российская экономика требует и будет требовать все больше энергетических ресурсов. Между тем активность энергетических (нефтяных и газовых прежде всего) компаний по разведке и разработке новых месторождений крайне низка. Мы продолжаем считать себя крупной энергетической державой (в последнее время даже появился термин «энергетическая сверхдержава»), видя в этом и одно из фундаментальных устоев все той же «суверенной демократии». Однако реальное развитие событий может очень быстро привести к разочарованию. Энергетический кризис отнюдь не благоприятствует политической стабильности и устойчивости дальнейшего экономического роста. Он сам может оказаться мощным фактором, провоцирующим рецессию.
Наконец, в-пятых, серьезные проблемы в будущем породит быстро нарастающая в настоящее время частная внешняя задолженность. На сегодня доступность дешевых кредитов не менее важна для роста, чем высокие цены на нефть и газ. Однако изменение ситуации на долговом рынке может привести к серьезным экономическим проблемам. Удорожание кредитных ресурсов станет важнейшим сдерживающим фактором на пути экономического развития. С другой стороны, удорожание заимствований может создать значительные проблемы для государственного бюджета. Многие предприятия-заемщики тесно связаны с государством и действуют по принципу «приватизации прибылей и национализации убытков». Так они воспринимаются и на финансовом рынке, агенты которого понимают, что в случае кризиса крупнейшие российские частные заемщики смогут опереться на поддержку федерального бюджета. Тем самым возникает ситуация, известная со времен азиатского кризиса 1997 г. как moral hazard - одни могут безответственно занимать деньги, а другие давать их без достаточных на то оснований.
Еще одной, несомненно заслуживающей внимания в средне- и долгосрочной перспективе проблемой является продолжающееся углубление социальной и региональной дифференциации. Эти процессы, вполне объяснимые на начальных стадиях экономического роста и структурной адаптации экономики к новым вызовам, несут в себе серьезную угрозу для будущей стабильности.
Серьезные риски несут в себе инвестиционные проекты, реализуемые в области частно-государственного партнерства (ЧГП). Эта модная в настоящее время модель предполагает взаимодействие государственных и частных средств при решении крупных народнохозяйственных задач. Предполагается, что частный бизнес вкладывает средства в строительство предприятий, а государство - в связанную с ними инфраструктуру. Вся практика участия государства в бизнесе свидетельствует, что это участие оказывается неэффективным и требует существенно больших временных и финансовых затрат, чем это первоначально предполагалось. В результате не исключена ситуация, когда частный бизнес последовательно реализует свою часть проекта, а государство отстает (и весьма значительно) от согласованного графика. Такая ситуация будет существенным образом снижать эффективность проектов. С этим связаны и дополнительные риски, которые несет с собой глобальная рецессия. Современные инвестиционные стратегии государства и связанного с ним крупнейшего бизнеса фактически основаны на гипотезе постоянного длительного подъема. Вкладываются значительные средства в развитие новых производств, нацеленных на производство экспортной продукции, прежде всего цветных металлов, которые составляют важную часть российского неэнергетического экспорта.
И, наконец, ключевой проблемой социально-экономического развития России остается готовность и возможность обеспечения макроэкономической стабильности. Несмотря на значительные размеры Стабилизационного фонда и рекордные международные резервы РФ, долгосрочная стабильность стране не гарантирована. Достаточно совершить несколько ошибок в макроэкономической политике - и стабильность может быть быстро разрушена. Более того, кризисы практически неизбежны
- как в логике постреволюционного развития, когда периоды стабильности периодически сменяются политическими взрывами, так и в логике экономического цикла, характерного для рыночной экономики.
Список использованной литературы
1. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. М.,
2008.
2. Социально-экономическое положение России. 2008. М., 2008.
3. Княгинин В. Государственная политика регионального развития
в России // Региональная политика России. 2008. № 7.
4. URL: www.rusrev.ru
