CC BY
85
13.13. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ КАК ОСНОВА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
Мысаченко В.И., к.э.н., доцент, профессор
Московский гуманитарный университет Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация. Рыночная экономика обострила институциональные проблемы. Государственное регулирование структурных изменений является основным элементом механизма структурной перестройки для достижения экономического роста. Институциональные преобразования связываются с основными направлениями: совершенствованием политикоправовых институтов, систем человеческого капитала, совершенствованием экономического законодательства, государственного контроля.
Ключевые слова: институциональное строительство
Ключевая роль институционального строительства довольно обстоятельно обоснована в зарубежной и отечественной литературе последних двух десятилетий. В работах Ф. Агиона и др. доказано, что переход к прогрессивной структуре промышленности за счет заимствования передовых производственных и управленческих технологий, а в перспективе за счет инноваций, связан с изменением сложившихся институциональных форм.1 Институциональная структура экономики выступает важнейшим элементом механизма структурной перестройки промышленности. Совершенствование данного механизма предполагает институциональную трансформацию.
Мировой опыт подтверждает, что страны, не структурирующие институты в соответствии с определенными целями социально-экономического развития, переживают кризис. Наглядный пример-Япония, специфические институты которой: пожизненный наем работников, финансово-
промышленные группы, государственная промышленная политика - хорошо работали на этапе догоняющего развития, но не смогли обеспечить экономический рост в период перехода к инновационному типу роста. Япония, как считается, попала в «институциональную ловушку» и в конце прошлого века пережила более чем 10-летний кризис, прохо-
1 См. например: Мау В., Ясновский К., Жаворонков С., Маслов Д. Институциональные предпосылки современного экономического роста. М.: ИЭпП, 2007., Aghion P., Meghir C., Vandenbussche J. Distance to Frontier, Growth, and the Composition of Human Capital // Journal of Economic Growth. 2006. Vol. 11. P. 97-127.
дивший на фоне быстрого развития мировой экономики.2
Сегодня общепризнано, что институты играют важную роль в достижении конкурентоспособности и эффективном развитии страны в целом. В более широком плане следует говорить о культуре, как не о самобытности, совокупности навыков, обычаев, норм поведения, а об ее соответствии современным условиям развития технологии, экономики и социальной жизни, ее способности содействовать или препятствовать позитивным изменениям.
Оценка институциональных проблем, решение которых может обеспечить активную структурную перестройку отечественной промышленности позволяет выделить следующие группы институтов:
• политико-правовые институты, гарантирующие неприкосновенность личности и собственности; независимость суда; эффективность правоохранительной системы; свободу средств массовой информации;
• институты развития человеческого капитала. К ним, прежде всего, относятся здравоохранение, образование, пенсионная система, жилищное строительство, социальное обеспечение;
• экономические институты, включающие нормативно-правовые акты, регламентирующие экономические процессы, в том числе структурную перестройку, а также регулирующие институты, т.е. органы, координирующие и контролирующие деятельность предприятий.
Высокоразвитые страны со слаборазвитыми институтами - беспрецедентное явление в мировой истории экономического развития. Страны-лидеры, добившиеся наиболее высоких показателей подушевого ВВП и наиболее конкурентоспособные в постиндустриальную эпоху, характеризуются наличием следующих основных институтов:
• открытая рыночная экономика, свободные цены, низкие таможенные барьеры, поддержание конкуренции на рынках;
• доминирование частной собственности при жесткой ее защите;
• соблюдение договорных обязательств; обязательность позволяет снижать трансакционные издержки и считается важнейшим деловым качеством;
• налоговая система, подконтрольная налогоплательщикам через демократические представительные учреждения с сильным налоговым администрированием;
• эффективные государственные службы с низким уровнем коррупции;
• прозрачные публичные компании и финансовые учреждения, раскрытие информации кото-
2 Gaulier G., Lemoine F., Unal-Kesenci D. China's Emergence and the Reorganization of Trade Flows in Asia // Working Papers 2006-05 / CEPII Research Center. 2006.
рых и ее подконтрольность позволяют им пользоваться доверием партнеров, кредиторов, инвесторов и привлекать финансовые средства для развития с минимальными издержками;
• демократическая политическая система с политической конкуренцией, разделением и сменяемостью властей, создающая надежные механизмы контроля общества над государством и бюрократией;
• законопослушность граждан, культивируемая в обществе; независимый суд, вызывающий доверие граждан к справедливости принимаемых им решений; сильная система органов охраны правопорядка и исполнения судебных решений, обеспечивающая высокую степень неотвратимости наказания за нарушение законов; минимальной разрыв между формальными и неформальными нормами социального поведения.
В целом эти институты формируют позитивные мотивации для активизации предпринимательской деятельности, инноваций, сбережений и инвестиций. При этом важно подчеркнуть, что они образуют целостный комплекс. Если на развитие последних двух типов институтов могут воздействовать как государство, так и частный сектор, то для первых двух типов, правовых и регулирующих институтов, особенно в условиях развивающихся экономии, именно государство является ключевым агентом влияния, имеющим реальные возможности для проведения соответствующих институциональных реформ. Проблема совершенствования институтов особенно актуальна при структурной перестройке, так как принятие решения об открытии новых предприятий и реструктуризации действующих, в значительной мере зависит от качества и стабильности институциональной среды. Именно государственное регулирование структурных изменений и институциональные преобразования являются основными элементами механизма структурной перестройки.
Россия на сегодняшний день существенно отстает в качестве имеющихся институтов как от экономически развитых стран, так и от ряда стран Центральной, Восточной Европы, Индии и Китая, а в последние годы масштабы институционального отставания лишь увеличиваются. Своеобразная институциональная стагнация является одной из важных причин торможения структурной перестройки промышленности России, которая вопреки декларируемой правительством решимости к структурным преобразованиям, «не желает» перейти из пассивной фазы в активную. В настоящее время в мире нет страны, демонстрирующей устойчивые темпы роста порядка 7% в год и имеющей российский уровень развития институтов. Это указывает на риск резкого затухания темпов роста,
особенно в случае ухудшения ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках, которая является главной причиной, позволившей России нарастить институциональное отставание до столь необычно высокого уровня, о чем свидетельствует структура бюджетных доходов.
Для конца 1990 - начала 2000-х годов была характерна ситуация, когда в стране сформировалось относительно развитое хозяйственное законодательство, а наиболее критичным было состояние правоприменения (инфорсмента). На всем протяжения 2000-2007 гг. прогресс в развитии базовых рыночных институтов (таких, как защита прав собственности, защита прав акционеров, формирование рынка земли и недвижимости, управление государственной собственностью, банкротство и защита прав кредиторов и др.) был недостаточным. Характерная особенность отечественного институционального развития - формирование «двойного стандарта» и различных правил игры для разных классов участников рынка. Двойной стандарт создает непреодолимые препятствия как для формирования благоприятного институционального окружения в целом, так и для локальных институциональных изменений.
Для достижения прогрессивных структурных преобразований и долговременного экономического роста не обойтись без совершенствования институтов, повышения их качества. Вместе с тем, имеют место различные точки зрения на содержание характера институциональных реформ, последовательности и сроки их осуществления.
Так В. Полтерович считает, что институциональные реформы будут перспективными если они согласованы с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривают встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек.3
В формировании экономических институтов В. Мау считает целесообразным ориентироваться на адаптацию законодательства Европейского союза, что особенно актуально для нас хотя бы потому, что более 50% российского товарооборота приходится на ЕС. 4 Однако следует принимать во внимание одно важное обстоятельство. Европейские экономические институты поддерживаются институтами обеспечения выполнения законодательства, прежде всего судебной системы.
К. Юдаева, анализируя стратегии догоняющего и инновационного развития отечественной экономики, считает необходимым формирование государ-
3 Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. №4. С. 20.
4 Мау В., Новиков В. Отношения России и ЕС: пространство выбора или выбор пространства? // Вопросы экономики. 2002. №6; Мау В. Экономическая политика 2007 года: успех и риски // Вопросы экономики. 2008. №2.
ственных институтов, поддерживающих гибкость экономической структуры России и стимулирующих экспериментирование.5 Многочисленные исследования инвестиционного климата в России показывают, что такого рода институты в нашей стране если и существуют, то находятся в зародышевом состоянии. Поэтому нам еще не скоро удастся сформировать институциональную среду, стимулирующую инновации и соответствующую уровню развития стран, находящихся на технологической границе.
В своих работах, посвященных институциональным преобразованиям, Е. Ясин подробно анализирует изменения институтов в ходе рыночных реформ и определяет институциональные изменения, необходимые для инновационного развития.6 Особый интерес, для перспектив ближайших шагов в структурной перестройке отечественной промышленности, представляет предложенная им «адаптивная модель переходной экономики». В целом негативные свойства адаптационной модели переходной экономики, связанные между собой определенной логикой, образуют институциональную «ловушку», встроенную в институциональную структуру экономики и препятствующую ее позитивному развитию.
В работах отечественных и зарубежных ученых по совершенствованию институциональных преобразований следует отметить отсутствие единства взглядов относительно вклада институциональных реформ в модернизацию промышленности и экономики в целом. Сторонники стратегии модернизации, опирающиеся на те или иные инструменты структурной политики, считают, что при «низкой эффективности российской экономики усилия по созданию институтов слабо результативны. Сами же институты фактически работают на закрепление экспортно-сырьевой модели развития».7 В данной связи необходима «капитализация сравнительных преимуществ российской экономики»,8 т.е. интенсивные вложения в отрасли, обладающие потенциальной конкурентоспособностью. Затем доходы, полученные от реализации данных проектов необходимо направлять на «обеспечение технологической модернизации основной массы обрабатывающих отраслей».9
Группа известных российских экономистов, объединившихся под брендом «СИГМА», предложила
5 Юдаева К., Ясин Е. Стратегия-2050: справится ли России с вызовами глобализации? // Вопросы экономики. 2008. №5. С.16.
6 См. например Ясин Е., Яковлев А. Конкурентоспособность и модернизация Российской экономики // Вопросы экономики. 2004. №7; Ясин Е. Модернизация и общество // Вопросы экономики. 2007. №5 и др.
7 Российское экономическое чудо: сделаем сами. Прогноз развития экономики России до 2020 года. М.: Деловая литература, 2007. С. 120.
8 Там же. С. 121.
9 Там же. С. 122.
подход к институциональной модернизации, основанный на заключении «контракта» между государством и группами общества, коалициями, заинтересованными в защите прав и свобод граждан, гарантиях прав собственности, развитии конкуренции и т.п. Деятельность таких коалиций должна привести к улучшению институтов, после чего может оказаться эффективной и промышленная политика. Представители стратегии «институциональной модернизации» считают, что вмешательство коррумпированной бюрократии способно лишь навредить экономике. Поэтому следует осуществлять институциональные преобразования, направленные на совершенствование государственного управления и судебной системы, подавление коррупции, развитие человеческого капитала и т.п. Если данные институциональные реформы будут осуществлены, то рынок сам справится с задачей быстрого роста.10
Каждый из рассмотренных подходов позволил автору заключить, что в них присутствуют как сильные так и слабые стороны. Сильная сторона первого подхода - «структурная политика» государства, второго - активные «институциональные преобразования». Однако мировой опыт подтверждает, что эффективной структурной политики без необходимых институциональных преобразований быть не может. Стратегия «институциональной модернизации» тоже не удалась ни в одной развивающейся стране. Институты улучшались в процессе структурной перестройки экономик и их роста. Автором выявлена тесная корреляционная взаимосвязь структурной политики государства и институциональных реформ. Определено, что они являются звеньями одной цепи, суть которой - механизм структурной перестройки экономики и ее дальнейший долговременный рост.
Проведение структурной политики, сопровождаемой необходимыми стране институциональными реформами, а также осуществление государственного регулирования структурных преобразований на микроуровне (ликвидация неэффективных производств, реструктуризация действующих предприятий и создание новых высокотехнологичных компаний) является важными и взаимосвязанными элементами механизма структурной перестройке промышленности.
Рассмотрим основные приоритетные направление институциональных преобразований, которые могут быть выбраны в целях структурной модернизации отечественной промышленности и выхода российской экономики на траекторию инновационного развития. Прежде всего, совершенствование политико-правовых институтов является абсолют-
10 См., в частности: Мау В. Экономическая политика 2007 года: успехи и риски // Вопросы экономики. 2008. №2; Коалиции для будущего. Стратегии развития России. Коллектив экономистов «СИГМА». М.: Промышленник России, 2007.
ным приоритетом совершенствования институтов. Именно гарантии базовых прав формируют основу для прогрессивных экономических изменений. Имеется ввиду не известный набор политических прав, характерный для современной рыночной демократии, а, прежде всего, личная безопасность и сохранность собственности, эффективность государственного управления. Мировой опыт последних трех столетий показывает, что уверенность в личной безопасности и сохранности сбережений формирует серьезные предпосылки для активного предпринимательства, способствует экспериментированию и инновациям независимо от того, обладает ли бизнесмен пассивным или активным избирательным правом. Безусловным приоритетом в решении задач структурной перестройки промышленности является модернизация государства, повышение эффективности государственного управления. В связи с высокими рисками, возникающими в ходе структурных преобразований промышленности, а также необходимостью осуществления институционального строительства, роль государства будет возрастать.
Вторым важным направлением институциональных преобразований является совершенствование институтов развития человеческого капитала. В сфере образования надлежит решать две противоречивые задачи. С одной стороны, создавать условия для широкой образованности и получения профессиональной квалификации, включая овладение определенным набором компетенций, умений, всеми гражданами страны, чтобы они были конкурентоспособны на рынке труда. С другой -обеспечивать выявление, отбор и подготовку наиболее способных, одаренных, талантливых людей с учетом специфических способностей, требуемых для разных областей деятельности. Исключительно важным для реализации инновационной модели развития страны является развитие творческих способностей обучаемых на всех уровнях образования. Добиться конкурентоспособности в инновационной экономике (раскрытие творческих способностей и обеспечение свободы творчества, готовность отказаться от канонов) - важнейшая задача образования. Для этого в образовательном процессе должно быть увеличено время самостоятельной работы обучаемых, сокращено время аудиторной, «горловой» нагрузки преподавателей, при том, что центр тяжести их работы должен быть перенесен на индивидуальную работу и на депер-сонифицированный контроль знаний, на участие студентов в научных исследованиях и дискуссиях. В научной сфере крайне важно создать условия открытости и прозрачности и преодоления оторванности российской науки от нужд практики. Открытость, прозрачность сферы науки - необходимо не только для ее собственного эффективного развития, но и для обеспечения общественного признания ее роли и значения. Общеизвестна ото-
рванность российской науки от нужд практики. Одной из главных причин ее кризиса и существенным фактором отставания экономики является то, что в большинстве своем открытия не доводятся до коммерческого продукта.
Третье направление - совершенствование экономического законодательства. В стране формируется развитая система экономического законодательства. Его недостаточная эффективность связана с неразвитостью институтов политического и административного регулирования, со слабостью механизмов, обеспечивающих исполнение законов (инфорсмент). Совершенствование институтов политического и административного регулирования позволит выработать единые требования к проектам модернизации на уровне отраслей и регионов и создать систему согласования таких проектов, а также восстановить или заново создать систему отраслевых исследовательских институтов и информационных центров для интенсивного заимствования зарубежных технологий и трансферта передовых отечественных производственных инноваций.
Активизация прогрессивных структурных изменений в отечественной промышленности требует формирования конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике. Рассматриваемое направление модернизации институтов является чрезвычайно важным для ликвидации накопившихся структурных диспропорций в сфере промышленности, которые в значительной степени обусловлены сложившимися ценовыми диспропорциями. Необходимо противодействие тенденции завышения цен на продукцию монополизированных отраслей промышленности. В связи в этим нужны четкие правовые рамки и процедуры регулирования цен на федеральном и региональном уровнях, которые обеспечивали бы прозрачность ценообразования и его соответствие принципам справедливой конкуренции. Целесообразно, чтобы формы госконтроля ценообразования определялись реальными параметрами конкуренции: от регулирования тарифов на услуги естественных монополий до мониторинга цен на товары, поставляемые на рынок в конкурентных условиях. Автором предлагается следующая система мер в рамках данного направления институциональных преобразований: вывести антимонопольные органы из структур исполнительной власти; предотвращать формирование организационных монополий в торговле; противодействовать практике ротации кадров между исполнительной властью и естественными монополиями; обеспечить открытость процедур ценообразования на продукцию естественных монополий при участии потребителей.
Важным направлением институциональных преобразований, обеспечивающих активизацию структурной перестройки отечественной промышленности, выступает стимулирование входа на рынок
новых промышленных предприятий и снятие барьеров на их пути. Новые компании готовы реально осуществлять нововведения, рисковать, и являются, как правило, более эффективными. За счет появления на рынке новых, в т.ч. инновационных предприятий и осуществляются прогрессивные изменения в промышленности. В этих целях требуется: усилить защиту прав предпринимателей в повседневной деятельности правоохранительных органов, очистить их от коррупции; повысить эффективность судебной системы разрешения хозяйственных споров, освободить ее от административного и криминального давления; ликвидировать препятствия для выхода из бизнеса неэффективных предприятий и преобразования неэффективных рабочих мест в эффективные; упростить налогообложение малого бизнеса и снизить его бремя; установление общих налоговых льгот необходимо сочетать с отраслевыми и территориальными преференциями в соответствии с выбранными структурными приоритетами промышленного развития. Данная практика - путь создания в соответствующих отраслях или на территориях относительно лучших условий предпринимательства, инвестирования, в том числе на основе частногосударственного партнерства.
В настоящее время институциональные преобразования в России идут крайне медленно. Этим объясняется отсутствие эффективно функционирующего механизма структурной перестройки промышленности, в котором состояние институтов важнейший элемент, наряду с государственным регулированием структурных преобразований на макро и микроэкономическом уровнях. Выявленная между институтами, структурными преобразованиями и экономическим ростом взаимосвязь, в перспективе позволит обеспечить качественный рост (рост сопровождающийся прогрессивными структурными преобразованиями), главной составляющей которого выступают наукоемкие отрасли обрабатывающей промышленности, укрепить законность, улучшить качество государственного управления, снизить административные барьеры, сформировать сферу добросовестной конкуренции.
