CC BY
98
Н. А. заиченко N. A. Zaichenko
Институциональные предпосылки образовательных политик
Institutional Preconditions of Educational Politics
заиченко Наталья Алексеевна Zaichenko Natalia Alekseevna
Национальный исследовательский университет National Research University «The Higher School of
«Высшая школа экономики» (Санкт-Петербург) Economy» (Saint-Petersburg)
Заведующий кафедрой институциональной Head of the Chair of Institutional Economy
экономики PhD in Pedagogical Sciences, Associate Professor
Кандидат педагогических наук, доцент [email protected] zanat@mail .ru
ключевые слова
образовательная политика, институциональные предпосылки, институты, институциональный разрыв, институциональные пробки, имплицитное знание
KEY woRDs
education policy, institutional prerequisites, institutes, institutional gap, institutional stoppers, implicit knowledge
реферат
Рассматривается проблема выявления и адекватного использования институциональных предпосылок при формировании образовательных политик. В контексте статьи предлагается «тестирование» новой идеи — авторская трактовка понятий «институциональные предпосылки», «институциональные пробки»; типология институциональных предпосылок в целях формирования и реализации стратегии развития системы образования. Обоснованием актуальности темы являются экспертные выводы автора по результатам анализа программ развития восемнадцати районных систем образования Санкт-Пе-тебурга на период 2011-2016 гг.
abstract
The problem of identification and adequate exploitation of institutional prerequisites when working out educational strategies is the subject. The report suggests testing new idea where the representation of such concepts as «institutional prerequisites», «institutional stoppers», as well as the typology of institutional prerequisites aimed at crafting and implementing strategy for education system development are being introduced. The authors' expert judgments based on the conclusions of the analysis eighteen local educational systems of St. Petersburg development programs 20112016 are the reason for the chosen topic relevance.
3
Формируя контекст темы «образовательная политика», мы неизбежно сталкиваемся с феноменом реформирования и модернизации в общественном секторе экономики. Как правило, под реформами мы понимаем способность к осуществлению институциональных изменений [2]. При этом имплицитно полагается, что реформирование не уничтожает основ существующей социальной структуры, носит позитивный характер и
является прогрессивным преобразованием. Можно предполагать, что подобного рода изменения в общественном секторе имеют свою специфику и в большей степени ограничены политикой государства, чем рыночный сектор экономики. Данное ограничение со стороны государства до 2012 г. включительно сопровождалось соответствующей «страховкой» в виде субсидиарной ответственности государства, распространявшейся
Рис. 1. Статусы в управлении образовательной политикой
на бюджетные учреждения данного сектора. Новые формальные институты1 изменили эту ситуацию, создав условия для формирования институциональных предпосылок, обеспечивающих изменение взаимоотношений и взаимосвязей игроков на поле общественного сектора. Иными словами, если иметь в виду такую отрасль общественного сектора, как образование, появились базовые основания для корректировки образовательной политики на всех уровнях — федеральном, региональном, местном.
Обозначим ограничительные рамки предмета обсуждения. Базовая идея — рассмотрение взаимосвязи и зависимости между институциональными предпосылками и образовательными политиками; объектом является система общего образования; доказательная география, обосновывающая актуальность предмета обсуждения — районные образовательные системы Санкт-Петербурга; методология исследования не разработана и данная статья-эссе является тестированием самой идеи.
Уточним для адекватного понимания идеи понятийный аппарат, используемый в данном тексте. Базовыми терминами, специализирующими и ограничивающими предмет обсуждения, будем считать «образовательную политику» и «институциональные предпосылки». По-
1 Автор имеет в виду Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
нятие «образовательной политики» имеет множественные значения, мы выбираем наиболее приемлемое в контексте обсуждения.
«Образовательная политика — принятые государством правила своего поведения по отношению к системе образования и ее элементам, взаимосвязям и взаимодействиям между ними, включая само государство как элемент системы образования, и осуществление действий в соответствии с этими правилами» [1].
Выработка правил взаимодействия, их принятие и осуществление действий по этим правилам требует собственного управления. То, что мы относим к «образовательной политике», может быть представлено как минимум двумя статусами: законотворчество и его реализация (исполнение) (рис. 1)2.
Ключевым словом в выделенном определении является «правило», под которым мы будем понимать такую норму поведения, при которой определены адресат, статус долженствования (может, должен, не должен), цель, условия, действия нормы поведения и санкции при отступлении от этой нормы поведения.
Учитывая разнообразие подходов к понятию «институт», выделяем в целях нашего обсуждения рабочее понятие и договариваемся, что будем понимать под институтом правила (формальные и неформальные), которые устанавливают
2 Составлено на основании информации статьи С. А. Белякова «Образовательная политика и управление образованием». Источник: www.umj.ru/index.php/pub/inside/1016/.
игроки (организации) для ограничения числа вариантов выбора в ситуации, разрыва между компетентностью игрока и сложностью принятия решения. Во избежание понятийного конфликта между «агентом», «актором», «субъектом», «участником» мы применяем термин «игрок», если иметь в виду «нор-товскую расшифровку», где под институтами мы понимаем правила игры и под игроками — ее участников [4].
Потребность игроков (организации, системы) в безопасности (любого типа), а значит, в предсказуемости поведения «природы», т. е. внешней среды по отношению к ним, тем более в ситуации изменений, заставляет их структурировать эту среду и формулировать правила жизни в ней. Логично предположить, что деятельность по обеспечению предсказуемости среды и правил должна иметь соответствующие организационно-экономические и институциональные предпосылки. Так, разрабатывая образовательную политику (или стратегию) на уровне региона, города или местном (районном или муниципальном) уровне, полномочные представители государства в лице соответствующих департаментов и/или комитетов должны иметь аутентичную1 информацию для понимания уровня готовности системы к изменениям. Эта информация «складывается» в институциональные предпосылки образовательной политики.
Анализ открытых источников информации (электронных ресурсов) в части научных статей и диссертаций, использующих понятие «институциональные предпосылки», показал, что данное понятие относится к феномену «имплицитного знания», так как исследователи не расшифровывают данное понятия.
Предлагаем рабочее определение термина. Институциональные предпосылки образовательной политики — это предварительные условия, обеспечивающие изменения в развитии объекта (образо-
1 Аутентичность информации — свойство, гарантирующее, что субъект или ресурс идентичны заявленным.
вательной политики или образовательной з стратегии) и выраженные через фор- ^ мальные и неформальные институты и § наблюдаемые явления, которые влияют, £ могут влиять или должны влиять на фор- ^ мирование и реализацию образователь- ° ных политик. о
Институциональные предпосылки мо- ^ гут быть созданы (или не созданы) по- ш средством применения формальных и неформальных правил и/или наблюдаемы посредством мониторинговых мероприятий, данных статистики и результатов и выводов научно-прикладных исследований.
Нельзя исключать эффект колеи как «связь прошлого с настоящим и будущим» [5], как способа, при помощи которого институты, сформированные в прошлом, влияют на сегодняшние решения и могут формировать (или не формировать) ожидания «на завтра». Данный эффект имеет как минимум два фактора: технологический и институциональный.
Примером технологической «памяти» в образовании может служить применение стандартов. Применение любого стандарта тем выгоднее, чем чаще его применяют, что и происходит в случае строительства новых образовательных учреждений (школ и детских садов) по строительным нормам и правилам, которые не отвечают современным подходам к образовательному процессу, но хорошо согласованы с траекторией развития института «предметно-классно-урочной» системы. Европейские стандарты среды обитания и развития человека «подсказывают» нам, что в физическом пространстве старших школ (и университетов) происходят радикальные изменения. Они связаны с изменениями в ожиданиях обучающихся и педагогов, с новыми подходами в образовании и исследованиях. Представления о школе как наборе классных комнат для «образования» уступают пониманию того, что современное образовательное пространство должно быть гибким, открытым, разнообразным. Физическая среда образования должна обеспечивать возможности не только для трансляции знаний от учителя группе, но
з и для взаимодействия, самообразования, о_ проектирования, саморазвития, прожи-0 вания ситуаций и рефлексии, исследова-£ тельской работы и обмена знаниями. ^ При этом мы используем институт ° предметно-классно-урочной системы, о который был введен в России согласно g «Уставу народных училищ» в 1786 г., ш позже система распространилась по всем уровням образования, тогда же возникла «журнальная технология» для проставления оценок. Данный институт оказался чрезвычайно «живучим», хотя педагоги и психологи давно пришли к выводу о его неэффективности. Так эффект колеи поддерживается и эффектом сопряжения с устаревшими институтами и технологиями.
Формируя перечень источников институциональных предпосылок, следует иметь в виду феномен «имплицитного знания»1, о котором пишет Д. Норт [5] и которое можно интерпретировать как не сформулированное, ценностно-ориентированное, личностное знание, с помощью которого игроки конструируют «собственные» закономерности в происходящих процессах, помогающие им объяснять эти процессы. Здесь уместно привести пример, заимствованный Нортом у Артура (W. B. Arthur), где речь идет об эксперименте психолога Джулиана Фельдмана. «Фельдман просил участников эксперимента предсказать, какое из двух событий — появление символа 1 или появление символа 0 — случится следующим в последовательности из двухсот попыток, где экспериментатор мог контролировать очередность выпадения 1 или 0... Фельдман обнаружил, что каждый испытуемый быстро находил паттерны в последовательности единиц и нулей и предлагал гипотезы о процессе, который генерирует последовательность. Интересный момент состоит в том, что последовательность единиц и нулей, которая использовалась экспериментатором, была совершенно случайной. Тем не менее
1 Термины «эксплицитное» и «имплицитное» знание ввел англо-американский философ Майкл Полани (см.: [7]).
каждый испытуемый мог „видеть паттерны, с которыми он работал, хотя они и менялись в ходе эксперимента"» [9].
По аналогии с приведенным примером мы можем наблюдать «производство» таких паттернов у групп влияния на образовательную политику. Каждая из этих групп (игроков) имеет различные интересы и властные возможности, формируя свои «паттерны», основанные на интуитивном знании, они будут оказывать влияние на формирование образовательной политики, выделение основных направлений и индикаторов развития системы. Согласно модели Менделоу всех заинтересованных лиц можно классифицировать в зависимости от двух переменных — их интересов и их власти: власть определяет способность стейк-холдера2 оказывать влияние на систему; интерес стейкхолдера определяется его желанием влиять на систему. И только достаточный уровень компетентности игрока может служить страховкой от «плохих» паттернов и стимулом для «хороших» паттернов, являющихся источником институциональных предпосылок. Примером «плохого паттерна» может служить миф о платном общем образовании, сформированный группами влияния, при изменении организационно-правовой формы образовательных учреждений и переводе их в бюджетные, казенные и автономные государственные учреждения3.
Разработка и реализация образовательных политик должна сопровождаться анализом происходящих или произошедших событий — наблюдаемых явлений, способных быть измеренными количественно или качественно. Необ-
2 В целях данной статьи под стейкхолде-рами мы понимаем группы влияния, оказывающие воздействие на изменения (реформирование), происходящие в образовании. Эти воздействия следует учитывать при формировании политик и осуществлении изменений. Интересы стейкхолдеров могут вступать в противоречие друг с другом.
3 Выявлено автором при экспертизе Программ развития районных образовательных систем Санкт-Петербурга.
ходимым и типовым мероприятием является проведение SWOT-анализа для оценки факторов и явлений, влияющих на развитие системы. Экспертиза текстов SWOT-анализа в программах развития районных образовательных систем Санкт-Петербурга (16 программ из 18 возможных) дает основания для вывода о том, что SWOT строится на модели имплицитного знания, а не объективных, измеряемых наблюдениях.
Включение в перечень источников институциональных предпосылок типа «наблюдаемые и количественно измеряемые явления» аргументировано множественными примерами, связанными со статистическими наблюдениями, имеющими практическую ценность: анкетные наблюдения и бюджетные исследования, выборочные и единовременные наблюдения, анамнестические исследования. К базовым явлениям, формирующим институциональные предпосылки, являющиеся источником преобразований в образовании, относятся изменения в качестве и количестве населения: демографические процессы, миграционные потоки, качество человеческого капитала. Такие изменения подают основные сигналы разработчикам политик о потенциальных институциональных изменениях, о наличии или отсутствии институциональных предпосылок для этих изменений. К этому ряду источников относятся и мониторинговые мероприятия, используемые для выявления состояния критических или находящихся в состоянии изменения явлений образовательной среды, обеспечения обратной связи, в отношении предыдущих успешных и неуспешных событий образовательной политики.
Включение в перечень институциональных предпосылок типа «наблюдаемые и качественно измеряемые явления» аргументировано необходимостью интерпретации формализованных и неформализованных действий в образовательной сфере, что позволяет получить информацию о мотивах поведения, установках и мнениях людей. Эта информация может быть выражена как
числовым, так и нечисловым способом. з Важно, что ее содержание несет в себе сь смысл, непосредственно характеризую- ^ щий самого носителя информации, и по- £ зволяет анализировать внутреннюю струк- ^ туру и взаимосвязи изучаемого явления, ° а значит, воздействовать на него. о
Нельзя не учитывать при формирова- ^ нии и реализации образовательных по- ш литик сложившиеся неписаные стандарты, нормы поведения и ожидания, как правила игры. Учитывая консерватизм системы в целом, следует особым образом выделять неформальные институты, дающие как позитивные, так и негативные внешние эффекты.
К источникам институциональных предпосылок типа «наблюдаемых и качественно измеряемых явлений» следует относить и феномен «моды» в образовательной политике, перенесенный в сферу образования из более высокого класса политических решений — из федеральных документов стратегического развития. Так, в двух из шестнадцати проанализированных программ развития районных образовательных систем Санкт-Петербурга встречается вектор «кластерного» развития, без определения понятий и описания организационно-экономических механизмов, удерживающих развитие этих самых образовательных кластеров на уровне районных систем. К этой же категории можно отнести применение в текстах стратегических документов, формирующих образовательную политику районной системы, понятия «инновация» без какой-либо содержательной трактовки, но встречающееся «тотально» во всех программах развития районных образовательных систем. Анализ реальных практик реализации образовательных политик указывает на формирование неэффективного института «имитации инноваций». Под «инновации» подгоняется любой модерн в организации жизнедеятельности, новизна в процессе, например учебном, образовательном, воспитательном, новеллы в юридической практике и в самом законотворчестве. Вероятно, это необходимая стадия вхождения в инновационный образ мышления и инновационное
о ©
о
ш
ш
О
2. Эффект колеи
3. Наблюдаемые и количественно измеряемые явления
4. Наблюдаемые и качественно измеряемые явления
5. Имплицитное знание
6. Неформальные институты
Рис. 2. Типы институциональных предпосылок
поведение субъектов образовательной политики. Образовательная организация, как «культурный слепок» времени, безусловно, является активным участником и проводником этой, пока «квазиинновационной» культуры. Тем не менее данный феномен «моды на инновации» заслуживает того, чтобы войти в список источников для институциональных предпосылок в образовательных политиках.
Мы конструируем несколько типов институциональных предпосылок для формирования образовательных политик, исходя из того, что является их источником, их «родовым гнездом» (рис. 2).
В реальной практике формирования и реализации политик источник для предпосылок может существовать, но предпосылка может быть не институциализи-рована по аналогии с тем, как некорректно исполняемое или не исполняемое вовсе писаное правило может существовать в наличии, но институтом не являться. Смысловое содержание каждого типа-источника институциональных предпосылок (ИП) представлено в таблице.
Влияние институциональных предпосылок может иметь как положительные, так и отрицательные последствия при формировании и реализации образовательных политик. Реальные практики формирования политик1:
1 Выявлено автором при экспертизе Программ развития районных образовательных систем Санкт-Петербурга.
• могут обходиться (и обходятся) без анализа действительности о наличии институциональных предпосылок;
• следуют норме формальных правил, т. е. подчинены исключительно писаным законам, которые в большей степени являются формальными «квазиинститутами»;
• не учитывают наличие институциональных разрывов, когда нет связки между смежными правилами или различными типами «источников» предпосылок;
• не учитывают феномен «институциональных пробок», когда количество новых формальных правил превышает допустимые нормы их синхронного внедрения в практику и институ-циализации.
Сложность выявления как наличия институциональных предпосылок, так и уровня их готовности к организации деятельности по изменениям в образовательной сфере может и будет приводить к формированию неадекватных образовательных политик. При этом практическая значимость образовательных политик состоит в уменьшении «глубины» и частоты институциональных разрывов. Следовательно, необходимы практики их прогнозирования, что связано с умением выявлять институциональные предпосылки и уровень готовности предпосылок для проведения прогрессивных изменений.
Смысловое содержание институциональных предпосылок _о
Источник ИП Смысл ИП
Формальные институты Писаные правила поведения, взаимодействия и взаимосвязей на любых уровнях управления (федеральный, региональный, местный) создают базовую основу для формирования образовательных политик и должны являться источником институциональных предпосылок в случае адекватного и систематического соблюдения этих правил
Эффект колеи Зависимость от предшествующего развития институтов и технологий создает основания для институционального разрыва между неэффективными старыми институтами и современными требованиями развития
Наблюдаемые и количественно измеряемые явления Формируются на основе анализа организационно экономических предпосылок и обеспечивают «портфель базовой информации» для разработки направлений развития образовательных систем, прогнозных оценок потенциальных рисков, проблем и задач для решения этих проблем
Наблюдаемые и качественно измеряемые явления Дают возможность выделить мотивационную составляющую восприятия людьми системы образования в целом, повышая, таким образом, информативность выводов для формирования образовательной политики, что, в свою очередь, позволяет анализировать взаимосвязи изучаемого явления, а значит, воздействовать на него; не исключает имитационное воздействие на образовательную политику типа «моды» на инновации и кластерную организацию образовательной системы
Имплицитное знание Обеспечивает интуитивную предсказательность явлений и процессов, основанных на опыте предшествующих взаимодействий, формируя паттерны
Неформальные институты Дают информацию о социальных нормах, о социальном капитале, уровне доверия игроков друг к другу и, следовательно, о потенциальном уменьшении или увеличении тран-закционных издержек реализации образовательных политик
Литература
1. Беляков С. а. Образовательная политика и управление образованием // Университетское управление: практика и анализ (Екатеринбург). 2008. № 6. С. 12-31.
2. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений / Я. И. Кузьминов, В. В. Радаев, А. А. Яковлев, Е. Г. Ясин. К 6-й Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». (Москва, 5-7 апреля 2005 г.). М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. 83, [1] с.
3. Кирдина С. Г. Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10. С. 89-98.
4. НортД. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А. Н. Нестеренко; Предисл. и науч. ред. Б. З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. 180 с. (Современная институционально-эволюционная теория).
5. Норт Д. Понимание процесса экономических изменений / Пер. с англ. К. Мартынова, Н. Эдельмана; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. 256 с. (Экономическая теория).
з 6. Нуриев Р. М. Россия после кризиса — эффект колеи // Journal of Institutional Studies ^ (Журнал институциональных исследований). 2010. Т. 2. № 2. С. 7-26.
о 7. Полани М. Личностное знание. На пути к посткритической философии / Под ред. 2 В. А. Лекторского, В. А. Аршинова; Пер. с англ. М.: Б. Гнедовского, Н. М. Смирновой,
Б. А. Старостина. М., 1995. 8. Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: Мат-лы IV со Конвента РАМИ: В 10 т. / Под ред. А. Ю. Мельвиля; Рос. ассоциация междунар. исследо-
о ваний. М.: МГИМО-Университет, 2007. Т. 1: Акторы в пространстве и времени мировой
^ политики / Под ред. М. М. Лебедевой. 188 с.
ш 9. Arthur w. B. On Learning and Adaptation in the Economy // Queens Institute for Economics 0 Research Discussion Paper. 1992. N 854 (May).
10. Post J. е., Preston L. е., sash s. Redefining the Corporation: Stakeholder Management and Organization Wealth. Stanford University Press: Stanford, 2002.
References
1. Belyakov s. A. Educational policy and management of education // University management: practice and analysis. 2008. N 6. P. 12-31.
2. Institutes: from loan to cultivation. Experience of the Russian reforms and possibility of cultivation of institutional changes / Ya. I. Kuzminov, V. V. Radayev, A. A. Yakovlev, E. G. Yasin. To the 6th International scientific conference «Modernization of Economy and Cultivation of Institutes». (Moscow, 5-7 april 2005). M.: Publishing House GU HSE, 2005. 83, [1] p.
3. Kirdina s. G. Institutional structure of modern Russia: the evolutionary modernization // Economy questions. 2004. N 10. P. 89-98.
4. Nort D. Institutes, institutional changes and economy functioning / Translation from English
A. N. Nesterenko; scientific editor B. Z. Milner. M.: Fund of the economic book Beginning, 1997. 180 p. (The modern institutional and evolutionary theory).
5. Nort D. Understanding of the process of economic changes / Translation from English K. Martynov, N. Edelman; State University — the Higher School of Economy. M.: Publishing house of State University — the Higher school of economy, 2010. 256 p. (Economic theory).
6. Nuriev R. M. Russia after the crisis — effect of a track // Journal of Institutional Studies. 2010. Vol. 2, N 2. P. 7-26.
7. Polanyi M. Personal Knowledge: Towards a Post-Critical Philosophy/ Under the editorship of V. A. Lektorsky, V. A. Arshinov; translation from English M. B. Gnedovsky, N. M. Smirnova,
B. A. Starostin. M., 1995.
8. space and time in world politics and the international relations: materials of 4th Convent of RAMI: In 10 vol. / Under the editorship of. A.Yu. Melvil; Russian association of the international researches. Vol. 1: Actors in space and time of world politics / Under edition of M. M. Lebedev. M.: MGIMO University, 2007. 188 p.
9. Arthur w. B. On Learning and Adaptation in the Economy // Queens Institute for Economics Research Discussion Paper. 1992. N 854 (May).
10. Post J. E., Preston L. E., sash s. Redefining the Corporation: Stakeholder Management and Organization Wealth. Stanford University Press: Stanford, 2002.
