CC BY
12
КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ: КООРДИНАЦИОННЫЙ АСПЕКТ
А. И. БИРЮКОВ, начальник контрольно-инспекторского отдела Главного управления Федерального казначейства
Основной целью реализации концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации является повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы России. В основу этой концепции положена ориентация бюджетного процесса на результаты, для обеспечения которых планируется создать целый ряд новых финансовых и организационно-экономических механизмов — от мониторинга результативности бюджетных расходов до многолетнего бюджетного планирования с повышением предсказуемости объема бюджетных ресурсов [I]. При этом при планировании бюджетных ассигнований необходимо основное внимание уделять обоснованию их общественно значимых и измеримых конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Естественно, что обновленный характер бюджетного процесса потребует новых подходов к организации его контроля, причем особенно существенными становятся вопросы координации деятельности различных органов государственного финансового контроля. Одно из важных мест в организации бюджетного процесса занимают органы Федерального казначейства, которые являются существенным звеном всей системы финансового учета и контроля при исполнении доходной и расходной частей бюджета. Поиск новых механизмов казначейского контроля как средства управления результатами бюджетного процесса на современном этапе его реформирования может быть осуществлен на основе институционально-экономического моделирования этого процесса. Понятие «институционально-экономическая модель»
базируется на одном из основополагающих понятий современной экономики - «институте», которое определяет совокупность формальных и неформальных рамок, структурирующих взаимодействие индивидов в экономической, политической и социальной сферах [2]. Тогда институционально-экономическую модель можно рассматривать как формализованное представление системы принципов, норм и правил взаимодействия субъектов экономических отношений. Таким образом, применительно кдеятельности различных органов в сфере государственного финансового контроля, институционально-экономическая модель должна содержать множества субъектов и объектов контроля и правовые принципы их взаимодействия.
Субъектами институционально-экономической модели государственного финансового контроля являются Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Счетная палата, органы парламентского контроля, контролирующие органы главных распорядителей бюджетных средств, правоохранительные органы и др. Объектами институционально-экономической модели являются, естественно, получатели бюджетных средств. Правовые принципы взаимодействия между субъектами и объектами контроля в настоящее время регламентированы достаточно подробно, хотя в условиях реформирования бюджетного процесса система этих принципов нуждается в совершенствовании. Однако взаимодействие между субъектами контроля, соответствующее координа-
ционному аспекту анализа институционально-экономической модели, регламентировано в меньшей степени, и фактически сводится к приказу Министерства финансов РФ от 28 декабря 1998 г. № 265, утвердившему порядок взаимодействия управлений Федерального казначейства Министерства финансов РФ по субъектам РФ и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ в субъектах РФ по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок [3]. Естественно, что реформирование бюджетного процесса в РФ требует соответствующего реформирования и нормативно-правовой базы координации и взаимодействия субъектов государственного финансового контроля.
Одним из основных понятий, лежащих в основе нормативно-правовой базы системы финансового контроля и нуждающихся в соответствующем правовом определении применительно к новым условиям, является понятие «нецелевое использование бюджетных средств». Определение нецелевого использования бюджетных средств дано в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ [4], где отмечается, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.
Это определение дополнено и раскрыто в [5], где отмечается, что нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:
а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (со-
глашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.
Однако в новых условиях при ориентации на результативность бюджетных расходов, безусловно, должно развиваться и трансформироваться само понятие «нецелевое расходование бюджетных средств». В этой связи перечисленные формальные признаки нецелевого расходования средств должны быть дополнены признаками, связанными с недостижением ожидаемых результатов. Подобные признаки уже формулировались некоторыми авторами ранее, например, в работе [6] приводятся основные признаки нарушения бюджетного законодательства, к которым, кроме несанкционированного законодательством РФ расходования бюджетных средств, отнесены недостижение цели, предусмотренной при предоставлении бюджетных средств и достижение цели посредством неправомерных действий получателя бюджетных средств.
Естественно, что новые признаки нецелевого использования бюджетных средств должны быть закреплены законодательно. Однако введение новых признаков не означает отказа от существующих ранее признаков, новые признаки должны расширить понятие нецелевого использования средств, а не сузить его. Введение системы новых признаков должно также способствовать устранению существующей в настоящее время возможности скрытого нецелевого использования средств при формальном соблюдении их целевой направленности.
В этих условиях перед органами государственного финансового контроля встает весьма сложная задача совершенствования всей системы контроля, внедрения в нее новых современных механизмов, позволяющих еще на ранних стадиях обнаружить тенденции к неэффективному расходованию бюджетных средств. Это, безусловно, касается и координационных механизмов, базирующихся на входящих в институционально-экономическую модель правовых принципах взаимодействия.
Для обеспечения эффективного контроля результативности расходования бюджетных средств координация деятельности субъектов контроля должна осуществляться для всех его форм: предварительного, текущего и последующего. При этом
для различных форм контроля могут быть использованы различные организационные формы координации деятельности субъектов контроля, такие как:
информационный обмен; совместное планирование проверок; совместное проведение проверочных мероприятий;
совместная реализация результатов проверок. При предварительном казначейском контроле, который проводится до совершения финансовых операций, особенно важной является такая форма координации, как информационный обмен. Казначейство может получить от других субъектов контроля объективную информацию о сторонах рассматриваемых финансовых операций и принимать решение об утверждении соответствующих смет доходов и расходов, оформлении договорных соглашений и других документов в соответствии с этой информацией. При этом в современных условиях, кроме проверки обоснованности расходов и правильности представленных расчетов, следует обращать особое внимание на прогнозирование результативности бюджетных расходов, на возможность достижения цели в рассматриваемые сроки.
Информационный обмен необходим также и на этапе текущего контроля, когда органами казначейства санкционируется поток финансовых операций со средствами бюджета. В процессе текущего контроля наряду с формальными проверками соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденной смете расходов и кодам экономической классификации, соответствия заключенных договоров доведенным лимитам бюджетных обязательств и наличия документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг, заключенных трудовых соглашений, в современных условиях становится необходимой дополнительная оценка ожидаемой результативности затрат бюджетных средств.
Уже сама сущность предварительного и текущего контроля предопределяет их превентивный характер и направленность на предотвращение самого факта нецелевого использования средств федерального бюджета еще на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета. Однако для этого необходимо создавать систему критериев, позволяющих прогнозировать результативность бюджетных расходов на ранних стадиях, соответствующие механизмы контроля, позволяющие оценивать эти критерии и норматив-
но-правовую базу, узаконивающую использование этих механизмов.
Такие формы координации, как совместное планирование проверок, совместное проведение проверочных мероприятий и совместная реализация результатов проверок, характерны для последующего контроля. Однако последующий казначейский контроль после принятия Бюджетного кодекса РФ получил несколько неопределенный статус, так как в нем, применительно к органам Федерального казначейства, были упомянуты только такие формы, как предварительный и текущий контроль. Однако во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля органы Федерального казначейства достаточно часто привлекаются и к этой форме контроля, поэтому решение вопросов координации при последующем контроле особенно важно. В то же время следует отметить, что в Бюджетном кодексе РФ последующий контроль рассматривается как контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Естественно, что на этом этапе в случае низкой результативности расходов ситуация уже не может быть исправлена. Поэтому, кроме такого традиционного последующего контроля следует рассматривать также контроль, выполняющийся после завершения некоторых финансовых операций, но до завершения проекта или программы в целом.
Такой контроль, являясь по своей форме последующим, одновременно выполняет функции текущего, так как может предотвратить дальнейшее неэффективное расходование бюджетных средств. Именно при таком контроле особенно эффективно могут быть использованы все организационные формы координации деятельности субъектов институционально-экономической модели процесса государственного финансового контроля.
На этапе реализации результатов проверок постепенно формируются новые схемы координации работы федеральных служб в сфере финансового контроля. Например, при реализации материалов ревизий и проверок целевого использования средств федерального бюджета, проведенных территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, последние направляют в Управление федерального казначейства по субъекту федерации соответствующее представление. Управление уведомляет организацию, допустившую нарушение бюджетного законодательства, и направляет уведомление в департамент - Главное управление федерального казначейства,
которое включает его в свод подобных уведомлений, направляемый в соответствующий департамент Министерства финансов РФ. Департамент представляет министру финансов докладную записку об уменьшении лимитов бюджетных обязательств соответствующему главному распорядителю бюджетных средств. После разрешительной надписи министра финансов записка возвращается в соответствующий департамент, где производится внесение изменений в бюджетную роспись. Затем департамент посылает извещение главному распорядителю бюджетных средств об изменении лимитов бюджетных обязательств, а копия докладной записки с разрешительной надписью министра финансов направляется в департамент — Главное управление федерального казначейства. Главное управление направляет извещение о сокращении лимитов бюджетных обязательств Управлению федерального казначейства по субъекту Федерации, которое направляет свое извещение в территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Институционально-экономическое моделирование государственного финансового контроля, рассматриваемое в координационном аспекте, обязательно должно также учитывать возможные конфликты между субъектами контроля и связанные с координацией трансакционные издержки, возникающие вследствие дополнительных затрат ресурсов на взаимодействие. Источниками возникновение конфликтов является правовая неурегулированность вопросов координации и связанные с этим неопределенности и отсутствие паритета в перераспределении правомочий субъектов контроля. Подобные конфликты иногда возникали на региональном уровне между органами КРУ и УФК, где они принимали форму своеобразного «дележа власти». Естественно, что в современных условиях возникновение таких конфликтов недопустимо, и для их устранения необходимо на основе институционально-экономических моделей разработать гибкий механизм разрешения подобных противоречий.
Таким образом, построение институционально-экономических моделей процесса финансового контроля органами Федерального казначейства и другими органами государственного финансового контроля может явиться методологической основой для обеспечения эффективной координации их контрольной деятельности, и будет способствовать превращению финансового контроля в важное средство управления результатами бюджетного процесса в современных условиях его реформирования.
Литература
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. -№22-С. 2180.
2. Олейник А.Н. Институциональная экономика: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2000. -416 с.
3. Порядок взаимодействия управлений Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок. Утв. приказом Минфина России от 28 декабря 1998 г. № 265.
4. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 дек. 1999 г., 5 авг., 27 дек. 2000 г., 8 авг. 30 дек. 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 дек. 2002 г., 7 июля, И ноября, 8, 23 дек. 2003 г.).
5. Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н.
6. Новикова В. Н. Контроль использования средств федерального бюджета, выданных на безвозвратной основе//Финансы. - 2001. - № 8. - С.22-25.
