CC BY
18
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
ВОПРОСЫ КООРДИНАЦИИ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.И. БИРЮКОВ, начальник контрольно-инспекторского отдела Главного управления Федерального казначейства
Процесс реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, частью которого является реструктуризация федеральных министерств, изменяет сложившиеся взаимосвязи и создает новые условия для функционирования системы органов государственного финансового контроля. Очевидно, что проведенная реструктуризация, прежде всего, будет оказывать влияние на процессы взаимодействия различных контрольных органов при подготовке и проведении проверок. Подобное взаимодействие относится к сфере координационной деятельности органов государственного финансового контроля, поэтому новые условия требуют решения новых координационных задач, в том числе и в работе органов Федерального казначейства.
Согласно Указам Президента Российской Федерации [ 1,2,3] в процессе реформы создан ряд федеральных служб, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими, наряду с другими функциями, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В пределах своей компетенции федеральные службы могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Созданные федеральные службы подведом-
ственны как Президенту Российской Федерации, так и могут находиться в ведении Правительства Российской Федерации и отдельных министерств. К ведению Министерства финансов Российской Федерации отнесен ряд федеральных служб, таких как Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Все эти службы осуществляют функции государственного финансового контроля в различных сферах и могут координировать свою деятельность с Федеральным казначейством. Например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля и за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений. Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2004 № 1024-р [4] Федеральной службе фи-нансово-бюджетного надзора переданы в подчинение контрольно-ревизионные органы и территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Федеральная служба по финансо-
вому мониторингу осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Этой службе перешли в подчинение территориальные органы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб [5]. До реструктуризации федеральных министерств координационная деятельность органов Федерального казначейства регламентировалась рядом нормативных актов, приказов и распоряжений, многие их которых применимы и в новых условиях. Например, взаимодействие с контрольно-ревизионными органами было определено приказами Минфина России от 28.12.1998 № 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок» [6] и от 20.08.1998 № 156 «Об усилении государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета» [7].
В указанном документе [6], кроме закрепленных в Бюджетном кодексе функций по предварительному и текущему контролю, Федеральному казначейству разрешено осуществлять также последу-ющий контроль по целевому использованию средств федерального бюджета в соответствии с Планом основных вопросов экономической и контрольной работы Министерства финансов Российской Федерации, заданиями и указаниями Министерства финансов Российской Федерации, по инициативе территориальных органов федерального казначейства и во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану. Взаимодействие управлений федерального казначейства и контрольно-ревизионных управлений включало в себя информационный обмен, сотрудничество при планировании и организации контрольной работы и совместную реализацию материалов ревизий и проверок. В процессе информационного обмена Управления федерального казначейства предоставляют информацию о наличии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации организаций, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, а также об организациях всех форм
собственности и подчиненности, получивших средства из федерального бюджета на выполнение различных программ, проектов и мероприятий, вместе сданными по объему финансирования по перечню бюджетополучателей, подлежащих проверке. Контрольно-ревизионные органы, в свою очередь, информируют управления федерального казначейства о результатах ревизий и проверок расходования средств федерального бюджета. Сотрудничество при планировании и координации контрольной работы направлено на проведение как плановых совместных проверок, так и внеплановых проверок конкретных бюджетополучателей по предложениям управлений федерального казначейства на основе результатов текущего и предварительного контроля за соответствием бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств и платежных документов сметам расходов [6].
Рассмотренные элементы координационной деятельности, безусловно, могут быть применены и в современных условиях, однако их явно недостаточно для осуществления эффективного государственного финансового контроля, и требуется более тесное взаимодействие всех вновь созданных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Выявление возможных направлений координации контрольной деятельности органов Федерального казначейства и других органов государственного финансового контроля в условиях административной реформы возможно на основе построения систем институционально-экономических моделей существующей и потенциально возможной систем взаимодействий, позволяющих осуществлять поиск оптимальных координационных стратегий субъектов финансового контроля. Однако здесь возникает проблема выбора критерия оптимальности координационной стратегии. Наиболее простым вариантом такого критерия может быть соотношение объема обнаруженных нарушений и суммарного объема затрат различных ресурсов на контрольную деятельность всех участников взаимодействия при различных координационных стратегиях. Однако современный подход к повышению эффективности государственного управления финансовыми и материальными ресурсами страны и нацеленности всего бюджетного процесса на конкретную результативность, отраженный, например, в концепции управления результатами бюджетного процесса [8], подразумевает, что для оптимальной стратегии реальный объем нарушений должен быть минимальным. В этих условиях и объем обнаруженных нарушений
также будет стремиться к минимуму, и подобный критерий становится неприменимым. Поэтому в качестве критериев можно воспользоваться предложенными в Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования [9) отношениями фактических и целевых значений некоторых основных показателей, зависящих от стратегической цели и тактической задачи рассматриваемой программы и характеризующих результаты деятельности проверяемого субъекта бюджетного планирования.
При исследовании проблем координации может быть использован также административно-правовой подход [ 10], согласно которому координационная деятельность понимается как разновидность юридической деятельности и является опосредованной правом трудовой, управленческой, го-сударственно-властной деятельностью, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления [10|. Особенность этой деятельности заключается втом, что координация противопоставляется прямой подчиненности и является одним из методов воздействия в тех случаях, когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности. С этой точки зрения координационная деятельность, как и иные разновидности юридической деятельности, выполняет определенную экономическую функцию. В статье A.A. Максурова 110] отмечается также, что, учитывая многофункциональность координационной деятельности, можно говорить о «дереве функций», отражающем их естественную иерархию. Реализация экономической функции происходит с помощью различных координационных правовых способов и средств. Прежде всего, это координация правоприменительной, контрольной и надзорной деятельности в области регулирования экономических отношений.
Другим критерием оптимальности выбора той или иной координационной стратегии является их ресурсоемкость. Естественно, что эффективная координация должна в условиях существован ия ряда контролирующих организаций исключать полный параллелизм и дублирование проверок. Но с другой стороны, последовательные проверки различными органами могут позволить обнаружить как скрытые нарушения, так и низкую эффективность, или даже умышленное сокрытие нарушений контролирующими органами при предыдущих проверках. В то же время любое контрольное мероприятие в той или иной степени оказывает негативное влияние на работу проверяемой организации хотя бы
потому, что часть ее сотрудников отрывается от основной работы для представления контролерам необходимой информации. Здесь на помощь контролерам могут придти современные информационные технологии контроля, при грамотном использовании которых и наличии в контролирующих организациях квалифицированных специалистов общение персонала контролируемой организации и контролеров может свестись к копированию основных баз данных и их дальнейшему «камеральному» анализу уже в контролирующей организации. В подобных условиях проверки не будут оказывать существенного негативного влияния на работоспособность проверяемого коллектива и координационные стратегии с последовательными проверками различными органами могут оказаться эффективными. Наличие баз данных в контролируемых организациях позволяет использовать современные информационные технологии и непосредственно для процесса контроля, что также будет способствовать экономии ресурсов контролирующей системы.
Эффективная координация возможна также и на этапе выбора объектов для плановых и внеплановых проверок. При этом обмен списками бюджетополучателей, например, может сопровождаться их рейтинговым группированием по характеру и объему нарушений [11]. Здесь учитывается тот факт, что если бюджетополучатель имеет склонность к нецелевому расходованию бюджетных средств, то он потенциально может иметь нарушения и в области налогового законодательства, и в сфере валютного регулирования, и наоборот — нарушители налогового законодательства могут нарушать и целевую направленность бюджетных средств. Естественно, что подобный бюджетополучательдолжен подвергаться более глубокому и всестороннему текущему казначейскому контролю.
Однако для эффективной реализации координационных стратегий в сфере государственного финансового контроля необходимо их правовое обеспечение на основе законодательного закрепления основных принципов взаимодействия. По мнению В.В. Бурцева [12|, подобное закрепление может быть осуществлено на основе закона о системе государственного финансового контроля, который мог бы стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов такого контроля. Принятие такого закона позволило бы преодолеть неразработанность основных направлений формирования методологической базы и методического обеспечения контроля, неурегулированность многих организаци-
онных вопросов взаимодействия и координации контрольных органов, неразработанность основных направлений развития внутреннего, ведомственного и регионального контроля [12].
Другие возможности законодательного закрепления принципов координационной деятельности органов финансового контроля рассмотрены в работе А.А. Васильева [13]. Там отмечается, что важным шагом в процессе поиска путей взаимодействия различных органов финансового контроля, законодательного обеспечения их функционирования и четкого закрепления координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности явилось создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая служит целям взаимодействие федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней и укрепления сотрудничества между ними [13]. По мнению А.А. Васильева [13], нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного и муниципального финансового контроля, отличаются слабостью и противоречивостью, которая приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы РФ над нижестоящим. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ позволит привести в соответствие всю систему органов государственного и муниципального финансового контроля [13].
Однако именно в настоящее время имеется реальная возможность закрепления в Бюджетном кодексе ряда принципов государственного финансового контроля, в том числе принципов его координации. Это связано с тем, что после принятия Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [8], направленной на коренное изменение принципов и целей бюджетного планирования, потребуется соответствующее изменение Бюджетного кодекса РФ.
Особым вариантом координационной деятельности органов финансового контроля является их взаимодействие с институтом независимого аудита. Несмотря на ряд различий, перед ними стоит общая задача повышения финансовой дисциплины и качества управленческой работы на всех уровнях государства и экономики [14]. Независимый аудит может оказать серьезную поддержку
системе государственного финансового контроля, однако говорить о постепенной замене контроля аудитом пока рано по причине весьма существенного уровня нецелевого использования бюджетных средств, который, к сожалению, имеет устойчивую тенденцию к росту. Например, в 2003 г. в целом по России объем нецелевого использования бюджетных средств вырос более чем на 14 % по сравнению с 2002 г. Кроме того, независимый аудит имеет последующий характер, поэтому он вряд ли сможет заменить предварительный и текущий государственный финансовый контроль. В то же время именно аудит, в силу своей независимости от государственных органов, может явиться мощным средством объективной оценки конкретного результата расходования бюджетных средств и превратиться в аудит эффективности.
Таким образом, в условиях административной реформы и реструктуризации федеральных органов исполнительной власти возникает необходимость обновления координационных функций органов государственного финансового контроля вообще и органов Федерального казначейства в частности. Это процесс является частью общего процесса содержательного и нормативно-правового обновления бюджетного процесса и ориентации его на высокую эффективность конечного результата.
Литература
1.0 системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9.03.2004 №314// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. С. 945.
2. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.09.2004 г. № 649 (с изменениями от 28 июля 2004 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации от 24.05.2004 № 21. С. 2023.
3. Структура федеральных органов исполнительной власти. Утв. Указом Президента РФ от 20.09.2004 № 649 (с изменениями от 28 июля 2004 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации от 24.05.2004 № 21. С. 2023.
4.0 подчинении территориальных органов упраздненных, реорганизованных и иных федеральных органов исполнительной власти преобразованным и образованным федеральным органам исполнительной власти. Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2004 № 1024-р// Собрание законодательства Российской Федерации от 16 августа 2004 г. №33. С. 3506.
5. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31. С. 3258.
6. Порядок взаимодействия управлений Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок. Утв. приказом Минфина РФ от 28.12.1998 № 265.
7. Об усилении государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета. Приказ Минфина России от 20.08.1998 г. № 156.
8. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. № 22.С. 2180.
9. Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Утв. постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. №22. С. 2180.
10. Максуров А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российского права. 2002. № 5.
11. Натаров В. Н. Группирование объектов казначейского контроля // Финансы и кредит. — 2002. № 11 (101). С. 27-32.
12. Бурцев В. В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации. // Законодательство и экономика. 2004. № 2.
13. Васильев А.А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2003. № 1.
14. Шохин С. О. Институт независимого аудита и государственный финансовый контроль: основные направления взаимодействия. //Аудиторские ведомости. 2004. № 7.
Внимание!
Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству на взаимовыгодных условиях организации, занимающиеся распространением и реализацией печатной продукции.
Тел./факс: 8(095) 237-86-57
8(095) 237-86-59 http:Wwww.financepress.ru
8(095)959-69-79 E-mail: poErCMinancepress.ru
