CC BY
34
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРИОРИТЕТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Т. В. Грицюк,
кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
Как известно, реформирование системы межбюджетных отношений является одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации. В ходе проведения реформ на уровне Федерация - субъект Федерации достигнуты определенные результаты. Вместе с тем значительная часть проблем реформирования лежит в другой плоскости отношений - между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Именно отсутствие системного подхода к реформированию данного сегмента межбюджетных отношений является основной преградой на пути всеобъемлющей реформы межбюджетных отношений1.
Не вызывает сомнения, что в той или иной степени бюджетная система всех регионов находится в процессе реформирования. Однако данный процесс еще не полностью институционализирован в масштабе всей страны и не может считаться достаточно эффективным в силу отсутствия реальных условий для обобщения опыта и сравнения результатов, достигнутых в различных регионах. Необходимой основой для реализации указанных планов стало формирование «метрики» прогресса - типовой программы реформирования, которая должна объединить в себе как широту горизонта реформирования, так и реалистичность ее реализации в короткие сроки. Единая система целей, мероприятий и показателей эффективности преобразований позволяет осуществлять конкурсные процедуры при отборе региональных программ реформирования.
Рассматривая более широко функции контроля государственных финансов, в первую очередь проблемы контроля на региональном уровне, в качестве его приоритетной цели выделяется уже-
1 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами'. М.: Дело, 2002.
сточение контроля и повышение ответственности органов власти за расходованием бюджетных средств и эффективности их использования. Реализация указанной цели в рамках программы реформирования региональных финансов предусматривает комплексное решение и разработку следующего блока мероприятий.
1. Внедрение казначейской системы исполнения как областного (краевого, республиканского), так и местных бюджетов.
Суть механизма казначейского исполнения региональных и местных бюджетов заключается в максимальной централизации управления потоками доходов и расходов, а также в переходе от практики авансового финансирования расходов бюджетных учреждений к прямому финансированию их расходов согласно представленной смете с перечислением денежных средств непосредственно на счета контрагентов. При этом переход на такую казначейскую систему возможен в несколько этапов и на основании различных схем реализации казначейства.
2. Внедрение системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости недвижимого имущества, находящегося в собственности субъектов РФ. Основная задача - полный учет и эффективное управление активами администрации. Это предполагает составление полного реестра государственной недвижимости и собственности, создание системы мониторинга их экономического состояния, а также применение процедуры банкротства в отношении должников бюджета.
3. Использование механизма государственного и муниципального заказа в расходах на приобретение товаров и услуг. Государственный или муниципальный контракт - это договор, заключаемый органом государственной власти или местного самоуправления, бюджетным учреждением
или организацией от имени субъекта РФ или муниципального образования с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.
4. Проведение аудиторских или близких по качеству проверок качества отчетности региональных и местных администраций.
5. Разработка основных методических подходов к сравнению региональных программ реформирования. Представляется, что сводная оценка программы реформирования субъекта РФ должна проводиться по следующим направлениям: платежеспособность субъекта РФ; исходное состояние качества управления региональными финансами; программа реформирования (по этапам); план использования средств Фонда реформирования (развития) региональных финансов (ФРРФ).
В целом повышение эффективности государственного финансового менеджмента может быть достигнуто путем выделения экспертно-аналити-ческой деятельности в качестве составной части системы бюджетного контроля. Систематическая оценка целей и исполнения бюджетных программ на основании научно разработанных методик позволит укрепить бюджетный процесс, создать надежную теоретическую основу для разработки и реализации эффективной региональной политики. Обоснованность такого подхода подтверждается современным мировым опытом.
Системный подход к организации финансового контроля в РФ
Независимый от управляющих структур контроль за движением общественных средств обязателен для демократического правового государства. В нем не должно существовать сфер, не охваченных независимым аудитом. Это обеспечивает ответственность власти перед обществом и защиту от нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Можно утверждать, что такая система в России еще полностью не сформированы, а поэтому имеет смысл говорить о направлениях ее развития.
По оценкам экспертов Финансовой академии при Правительстве РФ2, слабость государственного финансового контроля, вызванная отсутствием жестко регламентированной системы его осуществления и правовой неопределенностью содержания работы его органов, приводит к нецелевому использованию государственных средств, а иногда ведет к их прямому расхищению и утрате.
Осуществляемый в настоящее время государственный финансовый контроль не носит превен-
2 Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в Росс^и//Финансы и кредит. № 3. С. 2 - 9.
тивного профилактического характера. Связано это с тем, что он выступает регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения.
Недостатки в содержании и нацеленности государственного финансового контроля во многом связаны с несовершенством его организационного построения. Наличие множества контролирующих структур различной ведомственной подчиненности подчас с одинаковыми или похожими функциями затрудняет и осложняет их работу. Между органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, нет должной координации. Они не увязаны в единую, стройную систему, все составные части которой работают в едином ритме, преследуют единые цели - обеспечение своевременности и полноты формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования всех без исключения государственных средств, законности и высокой результативности их использования. Именно поэтому в настоящее время крайне острой стала необходимость радикальных изменений в содержании государственного финансового контроля, его организации и правовом обеспечении, а также в ином, чем прежде, взаимодействии контролирующих органов.
Задача принятия на федеральном уровне закона «О государственном финансовом контроле» стала в современных условиях не просто актуальной, а жизненно необходимой. Однако успешное ее решение во многом зависит от правильности и научной обоснованности тех положений, которые будут заложены в содержание закона, от убедительности аргументов, выдвинутых в защиту его правовых норм.
Среди рекомендаций Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по безопасности в сфере экономики и секции экономической и социальной безопасности научного совета при Совете безопасности РФ были такие важные предложения, как:
• Распространить государственный финансовый контроль за пределы собственно бюджетных правоотношений, проводя его в области валютного, налогового, кредитного и других сфер государственного регулирования денежных потоков, для чего предоставить органам государственного финансового контроля возможность проверять сохранность, эффективность и целевое расходование средств и государственного имущества, а также правильность и эффективность использования кредитных ресурсов, предоставляемых государством или под гарантии государства.
• Разграничить обязанности и контрольные полномочия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов, обеспечив при этом единство в подходах.
• Разработать четкий механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов, закрепив в законодательном порядке их функции в области предупреждения, выявления и пресечения нарушений в финансовой сфере.
• Определить роль аудита в системе государственного финансового контроля.
• Создать единую и целостную систему государственного финансового контроля и др. Многогранный финансовый контроль, решающий множество задач, в том числе и в управленческой сфере деятельности, - в этом следует согласиться с профессором В.М. Родионовой, - может быть действенным и эффективным только в условиях системного его построения. При этом системность контроля не должна отождествляться лишь с его организационной стороной. Она многограннее, глубже и определяется его содержанием и функциональным разграничением сфер и секторов контрольной деятельности, а не зависимостью одних контролирующих структур от других.
Система финансового контроля отнюдь не должна строиться ни на жестко структурированной ачастной вертикали, ни на приоритетности того или иного контрольного органа3. Необходимо ясно представлять, что любая система строится сначала на исходных, основополагающих критериях ее деления на составные части, а уже затем каждая из составных частей может подразделяться по организационному, ведомственному и другим критериям4.
Системное построение финансового контроля в соответствии с функциональной спецификой позволяет увидеть отдельные составные части внутри общего единства, определить основное функциональное назначение каждой части, а в соответствии с ним - установить сферы действия и границы использования каждой структурной части единой системы государственного финансового контроля. При этом некоторые слагаемые единой системы финансового контроля организационно могут выполняться разными органами финансового контроля, между которыми должны быть подразделены «сферы их влияния».
Если исходить из функциональной специфики контрольных мероприятий, осуществляемых различными органами финансового контроля, то для построения системы финансового контроля, по оценкам экспертов Финансовой академии при Правительстве РФ5, должна использоваться его группировка в зависимости от субъектов прово-
* Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//Финансы. 2002. № 5. С. 56.
4 Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в России//Финансы и кредит. 2003. № 3. С. 2 - 9.
* Там же.
димых контрольных мероприятий. В зависимости от субъектов финансового контроля, их закрепления за соответствующими сферами осуществления финансовых мероприятий, функциональной нацеленности субъектов контроля и решаемых конкретных задач всю систему финансового контроля можно разделить на крупные сферы, в границах которых действуют реальные виды финансового контроля: внутренний и внешний, причем последний в свою очередь подразделяется на государственный и аудиторский.
Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства, распределения и потребления общественного продукта задачам финансовой политики государства. Конкретизация содержания поставленной цели заставляет оценивать эффективность использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов на разных уровнях управления экономикой, выявлять допущенные отклонения и вырабатывать меры, направленные не только на устранение раскрытых нарушений и злоупотреблений, но и на недопущение их вновь путем совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность юридических и физических лиц.
В зависимости от задач, стоящих перед внешним государственным финансовым контролем, и субъектов осуществления контрольных мероприятий он подразделяется на общегосударственный и внутригосударственный. Первый осуществляют как органы законодательной власти (в лице Счетной палаты РФ и Контрольно-счетных палат в субъектах РФ), так и специальные органы государственного финансового контроля (представленные финансовыми, казначейскими и налоговыми органами), проверяющие любые объекты (предприятия, организации, учреждения любой формы собственности) на предмет соблюдения ими финансового законодательства и финансовых интересов государства. Второй подвид финансового контроля проводят контрольно-ревизионные управления и другие структурные подразделения внутри министерств, ведомств, государственных комитетов, проверяющие финансово-хозяйственную деятельность подведомственных организаций.
В соответствии с единой Концепцией государственного финансового контроля в Российской Федерации в структуре государственного контроля ключевая роль отводится Счетной палате РФ. Контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней начинают играть все более важную роль в реализации политики субъектов Федерации в области бюджета, налогов, финансов, реализации программы межбюджетных отношений и управления имуществом. Немаловажное значение имеет экспертная оценка Счетной палаты РФ
на этапе предварительного финансового контроля параметров бюджета, выносимых на обсуждение.
В настоящее время Счетная палата РФ активно «идет» в регионы. Наиболее прямолинейный путь достижения этой цели подразумевает создание в ее рамках региональных структур6. Однако, так как против этого выступает Правительство России, более перспективным считается подписание соглашений между палатой и полномочными представителями президента в федеральных округах. Опыт Приволжского федерального округа уже подтверждает это.
В целях обеспечения законности расходования бюджетных денег, по мнению руководителя Северо-Западного регионального отделения ЭКС Р Ф. Ис-маилова, необходимо совершенствовать законодательство.
В этом смысле подготовка проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» - дело очень своевременное. Законопроект содержит минимально необходимый набор правовых норм, призванных восполнить пробелы в определении видов, условий и правил финансовых проверок в регионах.
Стоит отметить, например, что модернизация ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - Б К РФ) позволит четко определить субъекты бюджетных правоотношений, а введение определения государственного и муниципального финансового контроля будет способствовать однозначному толкованию их границ.
В ст. 289 БК РФ необходимо исключить различное толкование нецелевого использования бюджетных средств судами, федеральным казначейством и контрольно-ревизионными органами.
Изменения в ст. 117 позволят региональным законодателям и представительным ветвям муниципальной власти инициировать проверки получателей государственной или муниципальной гарантий силами контрольно-ревизионных органов соответствующего уровня.
Четвертый пункт ст. 151 в предлагаемой редакции содержит исчерпывающий перечень органов государственного финансового контроля России, а изменения в ст. 272 уточняют порядок внешней проверки отчета об исполнении бюджета.
Принятие поправок в БК РФ позволит унифицировать принципы и порядок внешнего контроля бюджетов всех уровней и будет способствовать повышению его эффективности.
Можно выделить несколько основных направлений совершенствования государственного контроля на региональном уровне. Прежде всего, речь
'Сальников В.П., Исмаилои Р.Ф. Счетная палата «идет» в реги-оны//Финансовмй контроль. 2002. № 9.
идет о создании единого поля финансово-бюджетного контроля на всей территории страны. При этом необходимо исключить дублирование функций контрольно-счетных палат, контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ, ревизионных служб федерального казначейства.
Необходимо наделить контрольно-счетные органы в субъектах Федерации полномочиями по исполнению принятых ими решений. Государственные аудиторы должны иметь право приостанавливать операции по счетам организаций, если те ненадлежащим образом исполняют бюджетные поручения и нарушают пункты Федерального закона «О бухгалтерском учете». У них должна быть возможность взыскивать с регионального бюджета используемые нецелевым образом средства и право безакцептного списания незаконно удерживаемых государственных денег. В Административный и Уголовный кодексы РФ должны быть внесены статьи об ответственности руководителей учреждений - получателей бюджетных средств за нарушение Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона «О бухгалтерском учете».
В финансовом контроле нуждаются получающие средства федерального бюджета и пользующиеся федеральной собственностью коммерческие и некоммерческие организации. Необходим также государственный аудит фирм, пользующихся налоговыми, таможенными и иными льготами и преимуществами.
Существует необходимость создать достоверные критерии оценки деятельности социальных организаций и определить минимальные государственные стандарты в этой сфере. Дело в том, что пока невозможно точно определить качество, например, медицинских или образовательных услуг.
Представляется, что создание цельной системы эффективного государственного финансового контроля должно опираться на расширение полномочий Счетной палаты РФ и создание на ее основе государственного органа внешнего финансового контроля. Такая структура должна быть подотчетна Президенту и Федеральному Собранию РФ. При этом исполнительная власть должна отвечать только за организацию внутреннего финансового контроля.
Как уже было отмечено, в настоящее время государственному финансовому контролю присущи крупные недостатки, обусловленные во многом несовершенством его организационной структуры. Остается слабой и правовая база деятельности контрольных органов, нуждающихся в своевременном правовом обеспечении. Необходимо разработать законы и другие правовые акты, определяющие права и обязанности, полномочия и функции каждого звена общей системы финансового контроля, их цели, задачи и компетенцию, регламентировать сроки и порядок проведения конт-
рольных мероприятий, обеспечить координацию деятельности контролирующих органов7.
Предстоит также пересмотреть с позиций современных условий хозяйствования нормативные акты, регламентирующие определение и классификацию финансовых нарушений, порядок применения в случае выявления финансовых нарушений штрафных и иных санкций, административной и других видов ответственности.
Экспертами Финансовой академии при Правительстве РФ8 в рамках единой Концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации предлагается детально проработать в комплексе вопрос о возможности создания единой структуры государственного финансового контроля в системе исполнительной власти РФ (Комитет государственного финансового контроля РФ) с использованием для его формирования системы контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.
В целом построение эффективной системы государственного финансового контроля позволит увеличить доходы бюджета, сократить нерациональные расходы и минимизировать нецелевое использование бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы. Это в свою очередь будет способствовать улучшению управления федеральными и региональными финансами, выводу их на траекторию устойчивого экономического роста и практической реализации программы развития бюджетного федерализма.
Использование механизмов контроля и ответственности органов власти субъектов Федерации за использование федеральных средств, поступающих на их территории
В настоящее время органы власти субъектов Федерации контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части средств федерального бюджета, поступающих на их территории (главным образом трансфертов). Следствием этого являются нерациональное расходование остродефицитных бюджетных и внебюджетных средств, их распыление, невозможность концентрации на решении приоритетных проблем социального развития территорий. В этой связи было бы целесообразно апробировать на территории одного или нескольких субъектов Федерации новый механизм ответственности региональных органов власти за использование всех средств вышестоящего бюджета на их территории9. Такой механизм мог бы предусматривать ряд мероприятий:
7 Родионова В.М. Финансовый контроль. М.: ФКБ-Пресс, 2002. 1 Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в России//Финансы и кредит. 2003. № 3. С. 2 - 9.
* Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.
• Выделение из всех функциональных расходов федерального бюджета (государственная поддержка отраслей промышленности, наука, высшее образование, федеральные целевые программы и т.д.) средств, предназначенных для использования на территории каждого субъекта Федерации. Этот полный региональный разрез расходов федерального бюджета должен доводиться до органов государственной власти областей, краев и т.д. одновременно с утверждением федерального бюджета.
• Выделение в составе указанных средств той их части, которая предназначена для решения на территории субъектов Федерации социальных задач, развития социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, а также для охраны окружающей среды. Следует рассмотреть вариант зачисления этой части средств в региональные бюджеты с сохранением их целевого характера, но с предоставлением региональным органам власти права производить определенную реструктуризацию расходования этих средств для устранения параллелизма и дублирования в осуществлении затрат, повышения их социально-экономической эффективности исходя из местных особенностей, но при условии повышения уровня обеспечения соответствующими услугами населения территории в целом.
• Аналогичную консолидацию части средств внебюджетных фондов, предназначенных для использования на территории каждого субъекта Федерации в составе их бюджетов с сохранением целевого назначения средств указанных фондов, возможность использования остатков этих средств для социального развития территорий.
• Принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации ответственности за расходование «социальной части» федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а Правительством России - за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам Федерации, заключение по этому поводу соответствующего бюджетно-налогового соглашения, регламентирующего отношения взаимной ответственности и условия нормальных межбюджетных отношений (порядок возможных налогово-бюджетных взаимозачетов и т.п.).
Договорные отношения в сфере бюджетного регулирования
Отсутствие законодательного оформления договорной системы согласования финанс вых интересов на практике компенсируется отдельными субъектами Федерации проведением собственных интересов посредством заключения договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. По существу, эти договоры стали выполнять функции получения дополнительных льгот и привилегий и создают параллельную, а порой и альтернативную федеральному законодательству нормативно-правовую базу, предполагающую исключение отдельных субъектов Федерации из общеустановленного режима межбюджетных отношений. Субъекты, заключившие договор с федеральным центром, практически изменили для себя Конституцию РФ10. Таким образом, одни субъекты живут по договорам, другие - по Конституции РФ, третьи - по указанному праву.
В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается, что договор о разграничении полномочий действует как правовая норма по предмету совместного ведения только до вступления в силу федерального закона по данному предмету совместного ведения.
По отношению к бюджетно-налоговым отношениям это означает, что предусмотренное в ряде ныне действующих договоров перераспределение регулирующих федеральных налогов в пользу субъектов Федерации, отличное от долевых пропорций, закрепленных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год», должно быть приведено в соответствие. Вместе с тем в рассматриваемом законе процедура приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством существующих договоров и соглашений не прописана, отсутствует также и механизм контроля за этим процессом, что может крайне осложнить процедуру реализации этого положения закона.
Проблема в том, как найти баланс интересов Федерации и ее субъектов между финансово сильными и относительно слабыми регионами. Действующая же система межбюджетных отношений (при всей ее прогрессивности) пока плохо приспособлена для достижения этой цели. Именно поэтому необходима как можно более объективная оценка межрегиональных различий с тем, чтобы иметь возможность учитывать их в начавшемся процессе развития в России реального фискального федерализма11.
10 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.
" Горегляд В.П. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии//Федерализм. 2002. № I.
12 Горегляд В.П. Финансовые проблемы региональной политики в России. М.//Федерализм. 2002. № 4.
° Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.
Необходима взаимоувязанная система нормативно-правовых основ развития федеративных отношений в России, прежде всего, законодательных актов в области бюджетной политики, ориентированной на концепцию региональной политики, направленую на реализацию общих целей государства - достижение компромисса интересов всех субъектов государственного управления - субъектов Федерации, хозяйствующих субъектов и граждан.
Техническая сторона такой корректировки состоит в следующем12.
Во-первых, важнейшим моментом в законопроектной работе является целостное, системное представление об основных звеньях и институтах современно правовой системы и практики ее осуществления.
Во-вторых, эффективность правовых актов, степень их результативности зависят от скоордини-рованности различных ведомственных позиций и доминирования при этом надведомственного общегосударственного интереса. Пока консолидация государственного аппарата не обеспечена в рамках одного федерального уровня, целесообразно максимально использовать правовые нормы прямого действия, сужая поле свободы чиновников в ведомственной трактовке права.
В-третьих, экономические преобразования опережали правовые (проводились через указы Президента РФ). Временный характер правовых норм такого рода порождал неустойчивость экономической среды. В разработке экономической политики необходима значительно более тесная координация экономистов и юристов. Только тогда основные построения, модели и возможные средства воздействия и стимулирования наиболее эффективных вариантов социально-экономического развития получат адекватную правовую поддержку.
Существующие недоработки в бюджетных механизмах позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время требуется обоснованное изменение некоторых ключевых контуров в правовом поле бюджетной системы и ориентиров экономического регулирования межбюджетных отношений. Решение данной проблемы требует уточнения ряда приоритетов в процессе организационно-экономических, структурно-технологических и институциональных преобразований, выдвижения региог нальных аспектов взаимодействия на первый план13.
Диагностика нормативно-правовой базы в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов должна проводиться в несколько этапов.
1-й этап. Анализ принципов, направлений и методов действующей в России системы бюджетного регулирования в целях определения реального со-
отношения формально-правового и фактического равенства субъектов Федерации. Разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не должно ограничиваться распределением статей расходов, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Оно должно органично включать в себя и разработку процедур установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов, обеспечивающих соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных программ и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.
2-й этап. Оценка возможного влияния бюджетного законодательства на деловую активность региональных властей. Главная задача - составить достаточно полную картину воздействия бюджетной и налоговой политики на реальную экономику предприятий и на финансовую систему в целом. Это предполагает прогнозирование возможных вариантов поведения основных субъектов экономических отношений в условиях действующего финансового законодательства с точки зрения управления движением финансовых потоков, обеспечивающих реализацию отдельных групп интересов: государственных (федеральный, субфедеральный уровень), хозяйствующих субъектов.
3-й этап. Анализ действующей нормативно-правовой базы, регламентирующей систему межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.
4-й этап. Оценка соответствия финансовых потоков, направленных на финансирование социальных нормативов, и роста уровня жизни населения в субъектах Федерации. В основу такого рода анализа должен быть положен Бюджетный кодекс РФ с точки зрения определения системы критериев оценки других нормативных актов, издаваемых в различных социально-экономических сферах, но изменяющих бюджетные правоотношения, что по существу означает приоритет прямого действия бюджетных законов.
5-й этап..Анализ межрегионального перераспределения финансовых потоков. Цель данного этапа - изучение возможностей создания целенаправленной системы финансового законодательства, ориентированной на использование правовых норм, экономических механизмов, мер ответственности и льгот, обеспечивающих приоритет национально-государственных интересов. Изменение целевой направленности бюджетной политики должно осуществляться в рамках системы «накопление капитала - расширение спроса - рост производства и занятости — рост бюджетных доходов и расходов — сокращение бюджетного дефицита — снижение инфляции».
6-й этап. Анализ нормативно-правовой базы и возможностей упорядочения правоотношений в сфере бюджетоформирующей и бюджетопоглоща-ющей собственности.
7-й этап. Разработка направлений совершенствования нормативно-правового обеспечения процессов управления финансово-экономическим развитием территорий.
На наш взгляд, главными задачами нормализации законодательного процесса в России в первую очередь являются не принятие новых законодательных актов (даже если аргументация о необходимости их принятия выглядит весьма убедительной), а систематизация и координация действующего федерального и регионального законодательства в целях восстановления и развития социально-экономического потенциала территорий РФ.
И лишь наряду с этим, во вторую очередь, необходима разработка законодательных актов, направленных на обеспечение роста экономики.
Управление системой региональных бюджетов, в которой значительное место занимают трансферты из ФФПР, не может быть полностью формализовано ввиду высокой динамичности межбюджетных отношений и влияния субъективных факторов. С учетом рыночного характера функционирования экономики РФ в целом регулирование и управление межбюджетными отношениями требуют адекватного подхода к формированию условий расчета и объема выделяемой нижестоящему бюджету помощи, а также параметров оценки региональных программ с использованием механизма конкурсного торга.
Само по себе наличие межбюджетного торга в системе управления отношениями различных уровней власти не несет в себе негативного смысла. При соответствующих условиях именно механизмы торга при оценке эффективности предлагаемых региональных программ обеспечивают высокую эффективность распределения ограниченных государственных ресурсов. Кроме того, конкурсное участие в торгах региональных программ может привносить и некоторые элементы стабильности в экономическую и политическую систему государства, так как в этом случае подразумеваются обоюдные уступки, а не одностороннее разрушение сложившегося баланса финансовых потоков между центром и регионами. Использование механизма межбюджетного торга предусматривает реализацию следующих мероприятий:
• использование механизма государственного и муниципального заказа в расходах на приобретение товаров и услуг;
• доступ негосударственных поставщиков на рынок бюджетных услуг;
• наличие процедуры организации конкурсов;
• определение доли государственных (муници-
пальных) контрактов (по стоимости), заключаемых по результатам проведения тендеров;
• проведение конкурсов и публикация полной информации о них в СМИ.
Таким образом, одной из ключевых задач совершенствования системы управления межбюджетными отношениями является разработка формализованных критериев оценки и процедур отбора наиболее перспективных региональных программ с использованием системы финансового мониторинга и регионального финансового контроля.
Финансовое оздоровление территорий
Назрела настоятельная необходимость в серьезных изменениях нормативно-правового обеспечения финансово-экономического развития территорий, ибо в действующем законодательстве не предусматриваются нормы, регулирующие ответственность региональных властей за несоблюдение прав эмиссии и обращения займов. В этой связи представляется целесообразным введение в Бюджетный кодекс РФ термина «банкротство территорий» или «особый финансовый режим» (и обоснование механизма его определения и ликвидации). В случае наступления ситуации «дефолт» (неисполнения обязательств) в отношении региона возможно применение таких действий, как санация, внешний контроль, введение внешнего управления, введение особых бюджетных режимов.
С точки зрения оздоровления финансовой системы требуются законодательные акты14, которые обеспечили бы:
• ужесточение обязательности исполнения хозяйственных договоров посредством введения материальной и уголовной ответственности собственников и высших менеджеров, включая возложение взысканий на личное имущество;
• наемных работников в негосударственном секторе экономики на уровне не ниже прожиточного минимума;
• эффективное управление акционерной собственностью на основе расширения прав собственников, владеющих менее 10% голосующих акций, упрощения процедуры применения санкций к управляющим акционерным обществом, нарушающим законные права акционеров;
• эффективное управление государственным долгом посредством принятия поправки к бюджетному законодательству, обязывающей сокращать соотношение государственного долга и ВВП;
14 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.
15 Горсгляд В.П. Воздействие бюджетной системы на общественное воспроизводство в рамках общей концепции экономического роста. М.: Русская панорама, 2000.
• повышение доверия к банковской системе на основе гарантии достаточно высокого уровня сохранности вкладов населения и средств на счетах предприятий в коммерческих банках;
• поэтапный переход к бездотационное™ работы жилищно-коммунального хозяйства;
• регулирование доходов. Относительно домашних хозяйств этот механизм связан, в частности, с законодательным установлением и регулированием минимальной оплаты труда. Наличие такого рода регулирования является, с одной стороны, инструментом социальных гарантий, с другой — позволяет через механизм социально-доходной сертификации «мягко» воздействовать на всю заработную плату в народном хозяйстве, предопределяя в конечном итоге динамику потребительского спроса домашних хозяйств.
Управление федеральной и региональной собственностью
Проблема самодостаточности и самообеспеченности регионов решается на путях поиска оптимальной структуры самого главного компонента производственных отношений - отношений собственности.
Задачами анализа нормативно-правовой базы собственности являются15:
• анализ распределения потенциала государственной собственности по отдельным субъектам Федерации;
• анализ структуры региональной собственности (бюджетоформирующей и бюджетополуча-ющей).
В процессе реформирования бюджетной системы РФ должна быть также решена проблема законодательного регулирования деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности.
В настоящее время на эти предприятия распространяются такие же права, как и на другие формы собственности. Между тем государственная собственность — это совершенно особая сфера государственного регулирования. Доходы и расходы государственных предприятий и организаций должны напрямую проходить через бюджет. Создание эффективной системы управления государственной собственностью предполагает проведение реформы, смысл которой заключается в том, чтобы разобраться и определиться со структурой и формами организации государственной собственности.
Для решения этой задачи целесообразно на государственном уровне определить:
• формы управления и государственного контроля и меры ответственности за эффективное использование государственной собственности;
• порядок прямого административного управления казенными предприятиями;
• методы прямой взаимосвязи государственных предприятий и организаций с бюджетной системой.
Проблема эффективного управления государственной собственностью в последнее время приобрела особо важное значение. Ее решение лежит, прежде всего, в плоскости упорядочения правоотношений государства и бюджетных учреждений. Это упорядочивание должно быть сосредоточено:
во-первых, на четком юридическом разграничении учреждений на бюджетные учреждения, в отношении которых государство несет полную субсидиарную ответственность, но соответственно ограничивает их гражданскую правоспособность лимитами утвержденных бюджетных обязательств, и остальных бюджетополучателей, по обязательствам которых государство не несет субсидиарной ответственности;
во-вторых, на изменении правового режима доходов бюджетных учреждений от внебюджетной деятельности и их отражении в бюджете наряду с доходами государственных унитарных и казенных предприятий.
, Для реализации такого подхода целесообразно одновременно внести в Бюджетный и Гражданский кодексы РФ следующие поправки16:
1) предусмотреть, что заключение договоров для бюджетных учреждений возможно только в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 49, 421 Гражданского кодекса РФ);
2) ввести норму о том, что превышение указанных лимитов влечет за собой признание сделки недействительной и применение соответствующих санкций (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 173 Гражданского кодекса РФ);
3) установить, что бюджетное учреждение финансируется по смете доходов и расходов и все его доходы отражаются в соответствующем бюджете, бюджетное учреждение не распоряжается своими доходами (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 298 Гражданского кодекса РФ);
4) указать, что государство несет полную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, принятым в соответствии с утвержденной для него сметой доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств (ст. 120 Гражданского кодекса РФ);
5) для учреждений, не желающих существовать на условиях, установленных для бюджетных учреждений, необходимо предусмотреть возможность их преобразования в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество, а для
16 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: РАГС, 2002.
государственных или муниципальных учреждений - соответственно в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию (ст. 120 Гражданского кодекса РФ);
6) процедуру преобразования государственного или муниципального учреждения в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию необходимо законодательно утвердить, включив соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 9, 10, 17, 31);
7) необходимо на законодательном уровне ввести понятие государственного или муниципального социального заказа в качестве составной части государственного или муниципального заказа (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ) и предусмотреть, что потребность в ассигнованиях, необходимых главным распорядителям бюджетных средств для заключения государственных или муниципальных контрактов, составляющих государственный или муниципальный заказ, должна определяться в процессе становления бюджета (ст. 176 Бюджетного кодекса РФ).
В рамках реформирования системы управления государственной собственностью предусматривается наличие системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта РФ. Последнее предполагает утверждение концепции управления долями участия администрации в приватизированных предприятиях; соответствие списка предприятий, долями участия в которых владеет администрация, заявленной концепции; оценка эффективности использования активов региональной и местной администрации; практика продажи объектов недвижимости, не соответствующих концепции управления долями участия в капитале предприятия.
По состоянию По состоянию
на 01.07.2002 на 01.10.2003
Внедрение в какой-либо форме учета активов субъекта РФ и муниципальных образований
Систематический учет величины и структуры активов субъекта РФ и муниципальных образований
Практика рыночной оценки отдельных объектов собственности субъекта РФ (муниципалитетов) Учет и контроль использования активов, создание реестра государственного и муниципального имущества, учет бюджетных и внебюджетных доходов от использования имущества Рыночная оценка всех активов субъектов РФ, законодательное утверждение и реализация
концепции учета, мониторинга и управления активами
субъекта РФ ... ...
Расчетный экономический эффект от реализации мероприятий первого этапа программы реформирования
Проведение аудиторских и близких по качеству проверок
Важным стимулом для реализации эффективной бюджетной политики на субнациональном уровне является Концепция программы реформирования региональных финансов. Основная задача реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, по мнению заместителя председателя Правительства РФ В.Б. Христенко17, заключается в повышении контроля и ответственности органов власти за расходованием бюджетных средств и увеличением эффективности их использования.
Реформирование межбюджетных отношений на региональном уровне в рамках реализации Концепции программы реформирования региональных финансов планируется осуществлять следующим образом. Во-первых, необходимо четко разграничить расходные полномочия регионального и местного бюджетов, а также привести источники финансирования бюджетных расходов в соответствии с расходными полномочиями. Во-вторых, разработать эффективную методику распределения трансфертов из регионального бюджета. В-третьих, обеспечить стабильность региональной бюджетной системы.
До сих пор в российской практике не были сформулированы критерии эффективности деятельности финансовых, контрольных и различных государственных учреждений, а также способов оценки результатов их деятельности, хотя правительство как организация также может быть эффективным или неэффективным подобно любой негосударственной организации. В действительности завершающим циклом бюджетного менеджмента является оценка его эффективности в целях корректировки планов на очередной бюджетный цикл.
В международной практике существуют три основных метода измерения эффективности деятельности по управлению государственными финансами:
1. Анализ индексов. Подобный анализ заключается в сопоставлении показателей эффективности деятельности организации с показателями предыдущих периодов, а также с показателями аналогичных организаций. Для этих целей рассчитываются затраты на единицу выпуска для каждого вида государственных услуг и индексы производительности. Подобный метод оценки эффективности це-
17 Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
лесообразно применять к производственным государственным организациям, но не к агентствам, оказывающим государственные услуги.
2. Регрессионный анализ. Метод регрессионного анализа находит значительно более широкое применение при оценке эффективности финансовых органов. Его суть заключается в сопоставлении показателей результатов деятельности с совокупностью факторов, описывающих входящие ресурсы, и объяснении колебаний результатов с помощью колебаний факторов. Ограничения этого метода состоят в невозможности определить изначальную причину изменений результатов деятельности бюджетной организации.
3. Анализ пакетов данных. Этот сравнительно новый метод заключается в анализе соотношения затраты: выпуск для организации относительно некоторой модельной организации. Он имеет целый ряд недостатков, в равной степени присущих всем перечисленным методам оценки эффективности деятельности, а также индивидуальный недостаток, который состоит в субъективном характере выбора значений показателей, признаваемых эффективными.
При подборе информации и расчете соответствующих индикаторов в целях оценки эффективности деятельности государственных финансовых органов и интерпретации результатов такой оценки следует обращать внимание на потребности пользователей выходной информации. При учете их требований необходимо конкретно указывать типы рассчитываемых индикаторов, виды и периодичность собираемой информации, форму представления результатов. Необходимо принимать во внимание тот факт, что финансовые органы и бюджетополучатели имеют различное представление о целях планирования их собственной деятельности, постановки задач и обеспечения более эффективного распределения финансовых и иных ресурсов. Результаты исследований должны представляться менеджерам для информирования о возникающих проблемах в целях наиболее оперативного их разрешения.
В заключение описания основных положений программы реформирования региональных финансов можно привести пример разработки одного из конкретных мероприятий программы — финансового мониторинга региональных финансов, задача которого — обеспечить регулярное проведение независимых проверок качества исполнения регионального бюджета. Независимые компании, в первую очередь аудиторские компании, и региональные структуры Счетной палаты РФ должны проверять достоверность отчетности, представляемой региональной и местной администрацией. Мониторинг федеральных и региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов на нижестоящие бюджеты, можно представить следующим образом:
Исходное состояние на Планируемое состояние Планируемое состояние 01.01.2001 на 01.07.2002 на 01.07.2003
Мониторинг федеральных и региональных законов в целях выявления наведенных расходов
Реестр наведенных расходов (федеральных мандатов) Полная информация о федеральных мандатах, вилах расходов, механизмах финансирования
Практика формирования регионального и местных бюджетов с учетом наведенных расходов
Законодательный запрет на принятие региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов на местные бюджеты, без передачи источников финансирования; практика целевого финансирования через субвенции местным бюджетам наведенных расходов (федеральных и региональных мандатов)
Предположим, что до текущего момента региональная администрация не проводила анализ федерального и регионального законодательства с точки зрения наведенных расходов, а также что в рамках программы по реформированию управления региональными финансами в период до середины 2003 года администрация субъекта Федерации планирует собрать всю информацию о федеральных и региональных законах, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов, с указанием вида расходов, источников финансирования и т. д. При этом на середину 2002 года будет лишь сформирован реестр наведенных расходов.
Реализация рассмотренного подхода как к разработке региональной политики, так и к формированию программ реформирования региональных финансов позволяет создать новую систему стимулов для ранее не заинтересованных в оптимизации принимаемых решений региональных и местных администраций.
Методические подходы к сравнению региональных программ реформирования
В настоящее время разработаны некоторые методические подходы к сравнению региональных программ реформирования18.
Основную методологическую сложность при количественном сравнении качественных показателей представляет проблема выбора нормировки их значений. В данном случае предлагается реализовать набор ординарных переменных, характеризующих не только качественное различие состояний, но и их последовательность, или ранжировку.
Сводная оценка программы реформирования субъекта РФ осуществляется путем линейной комбинации оценок по следующим направлениям:
1) платежеспособность субъекта Федерации;
2) исходное состояние качества управления региональными финансами;
3) программа реформирования на первом этапе (первый год реализации программы);
"Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
4) программа реформирования на втором этапе (второй год реализации программы);
5) план использования средств ФРРФ.
Веса соответствующих направлений при линейном комбинировании определяются следующим образом:
Весовые коэффициенты
Платежеспособность 0,15
Исходное состояние качества 0,30 управления региональными финансами
Программа реформирования на 0,25 первом этапе
Программа реформирования на 0,20 втором этапе
План использования средств ФРРФ 0,10
Всего 1,00
Оценка платежеспособности проводится с помощью индикаторов по четырем основным блокам (направлениям): 1) долговые обязательства; 2) бюджет и внебюджетные средства; 3) межбюджетные отношения; 4) налоговая база.
В результате оценки субъект РФ получает от 20 до 100 баллов. Чем больше сумма набранных баллов, тем выше его платежеспособность. При суммировании баллов, набранных по каждому блоку, используются следующие веса: долговая нагрузка - 0,4; бюджет и внебюджетные средства — 0,3; межбюджетные отношения - 0,2; налоговая база - 0,1.
В рамках каждого направления на основе значений группы индикаторов за каждый год субъекту РФ присваивается от 20 до 100 баллов. Итоговый результат по каждому направлению рассчитывается как среднее число баллов, полученных за ряд лет.
Качество управления региональными финансами оценивается на три даты (периода), например:
а) 01.07.2001 (первое полугодие 2001 г.) - исходное положение;
б) 01.10.2002 (9 месяцев 2002 г.) - конец реализации первого этапа программы;
в) 01.10.2003 (9 месяцев 2003 г.) - конец реализации второго этапа программы и соответственно программы в целом.
На каждую дату проводится оценка представленных в программе элементов (направлений, мероприятий) системы реформирования управления региональными финансами по шкале от 0 до 100 баллов.
Суммарная оценка на каждую дату определяется по формуле
С =1РВ,
где С — суммарная оценка (в баллах) качества управления региональными финансами на данную дату (от 0 до 100);
В - оценка (в баллах) элемента (направления, мероприятия) системы управления региональными финансами (от 0 до 100);
Р - вес соответствующего элемента (направления).
Чем больше эта сумма, тем лучше состояние системы управления региональными финансами на данную дату.
Вес каждого элемента (направления, мероприятия) оценивается с точки зрения величины совокупного эффекта, который может быть получен в результате улучшения его состояния (реализации). Совокупный эффект распадается на финансовый эффект и общественную значимость того или иного элемента (мероприятия по его улучшению).
Представленная субъектом РФ программа реформирования управления региональными финансами оценивается по двум направлениям (критериям):
1) повышение качества управления региональными финансами;
2) обоснованность программы (вероятность ее реализации).
В рамках первого направления на основе представленных данных выполняется расчет (в баллах) улучшения качества управления региональными финансами в результате реализации программы раздельно по первому этапу (например, середина 2001 года - III квартал 2002 года) и по второму (III квартал 2002 года - III квартал 2003 года).
В рамках второго направления проводится оценка обоснованности представленной программы.
При оценке программы каждому индикатору будет присвоено одно из следующий значений:
1,00 — полное и детальное представление данного элемента программы;
0,75 — представление данного элемента с отдельными (несущественными) недостатками и пробелами;
0,50 - представление данного элемента с существенными недостатками и пробелами, которые тем не менее позволяют реализовать программу в полном объеме;
0,25 — формальное представление данного элемента в программе, недостаточное для ее полноценной реализации;
0 — отсутствие данного элемента программы.
Общая оценка обоснованности программы определяется как сумма значений всех индикаторов, деленная на 20. Максимальное значение оценки -1, минимальное -0.
Значение индикатора
Концепция (структура) программы
1. Обоснование необходимости реформы
2. Определение целей
3. Разбивка целей на задачи
4. Ожидаемые результаты
Обоснование конкретных мероприятий
5. Анализ исходного состояния
6. План реформирования
7. Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
8. Оценка рисков
Финансовое обеспечение
9. Расчет расходов на конкретные мероприятия с разбивкой по бюджетам разных уровней и статьям бюджетной классификации
10. Обоснование этапов (плана) финансирования
11. Обоснование механизма (порядка) финансирования
12. Оценка эффективности планируемых расходов
Управление программой
13. Обоснование организационной схемы управления программой, описание функций должностных лиц и подразделений администрации по управлению программой
14. Механизм взаимодействия между субъектом Федерации и муниципальными образованиями
15. Наличие стимулов и системы контроля
16. Наличие утвержденного плана действий на 2001 - 2002 гг. с указанием конкретных исполнителей
Статус программы
17. Утверждена главой исполнительной власти субъеета Федерации
18. Одобрена (утверждена) решением законодательного органа субъекта Федерации
19. Согласована с муниципальными образованиями, участвующими в программе
20. Официально опубликована в СМИ
Полученный коэффициент используется для корректировки оценки программы субъекта Федерации по реформированию системы региональных финансов:
I = <сж - С)к,
где £ — оценка программы реформирования на первом (втором) этапе;
С, - оценка качества управления региональными финансами на начало периода;
— оценка качества управления региональными финансами на конец периода;
к — коэффициент обоснованности программы (от 0 до 1).
Расчет баллов для оценки плана использования средств ФРРФ проводится по следующей формуле:
М =1РВ,
где М - итоговая оценка плана использования средств ФРРФ;
Р - доля соответствующего направления расходования средств в общем объеме средств, использование которых отражено в плане;
В - вес данного направления использования средств ФРРФ в соответствии со следующими данными:
Реформирование региональных финансов Погашение долговых обязательств Капитальные вложения в общественную и нфраструктуру Социально значимые расходы
Вес направления В 10
6
4
2
Оценка плана использования средств ФРРФ составляет от 0 (минимальное значение) до 100 баллов (максимальное значение).
Линейная комбинация оценок заявки по разным направлениям, определяющая сводную оценку, рассчитывается по следующей формуле:
Ю U Li' 0,15--+ 0,3--+ 0,25--г +
max Kj
J
max Lj
J
таxLj
J
Li1 Mi + 0,20--r + 0,10--
таxLj'
J
та xMj
J
•100
где Ui — результирующая сводная оценка /-й заявки;
Ю- оценка заявки по направлению «платежеспособность»;
max А/ _
максимальная оценка среди всех зая-
ц° - оценка заявки по направлению «исходное качество управления региональными финансами»;
max _
максимальная оценка среди всех за-
вок по направлению «платежеспособность»;
явок по направлению «исходное качество управления региональными финансами»;
Ы° — оценка заявки по направлению «программа реформирования на первом этапе»;
шах!/ — максимальная оценка среди всех заявок по направлению «программа реформирования на первом этапе»;
ц2— оценка заявки по направлению «программа реформирования на втором этапе»;
тах£у _ максимальная оценка среди всех заявок по направлению «программа реформирования на втором этапе»;
А// — оценка заявки по направлению «план использования средств ФРРФ»;
тахЛ/у _ максимальная оценка среди всех заявок по направлению «план использования средств ФРРФ».
Значение сводной оценки заявки варьирует в интервале от 0 (минимум) до 100 баллов (максимум).
Реализация предлагаемого подхода как к организации системы бюджетного контроля, так и к организации конкуренции регионов за финансовую поддержку своих усилий федеральным правительством позволяет создать новую систему стимулов для ранее не заинтересованных в оптимизации принимаемых решений региональных и местных администраций.
Такой подход не только органично дополняет федеральную составляющую реформы фискального федерализма, но и создает предпосылки для воплощения еще одного нововведения — создания «Кодекса лучшей практики». Очевидно, что реализация реформ в наиболее благополучных и ориентированных на реформы регионах с последующей публичной оценкой и распространением всех доступных материалов о ходе подготовки, реализации и анализа результативности проведенных мероприятий позволит не только установить реальные границы возможного, но и постепенно сформировать минимально приемлемые стандарты проведения бюджетной политики. Эти стандарты впоследствии могут использоваться федеральны .1 правительством в качестве достоверной основы проведения региональной политики.
