CC BY
21
Бюджетная политика
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
27 сентября 2005 г. в Финансовой академии при Правительстве РФ прошел «круглый стол», на котором заинтересованно и конструктивно обсуждались проблемы совершенствования российского законодательства в условиях реформирования бюджетной системы страны и реорганизации бюджетного сектора экономики.
«Круглый стол» открыла ректор Академии профессор А.Г. Грязнова, отметившая, что в течение многих лет в руководимом ею вузе выработана традиция — обсуждать и предлагать решения важнейших проблем развития страны на основе совместно вырабатываемых рекомендаций настоящих профессионалов — ученых и практиков, глубоко знающих обсуждаемые вопросы. Проведение профессионально подготовленных «круглых столов» является важнейшей формой «мозговой атаки», призванной помогать Правительству РФ, Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания РФ, министерствам и ведомствам страны в разработке и принятии нормативных актов, адекватных реальной жизни.
Сославшись на программу заседания, в которой четко обозначены три круга взаимосвязанных проблем — реформирования бюджетной системы страны, финансового обеспечения учреждений и организаций бюджетного сектора экономики, направлений усиления государственного финансового контроля, А.Г. Грязнова коснулась наиболее острых вопросов модернизации сферы образовательных услуг и реформирования межбюджетных отношений. Она подчеркнула необходимость выстраивания такой системы бюджетных отношений, которая реально позволяет четко разграничить сферы деятельности федерального центра, регионов и муниципальных образований, наделив каждый из уровней управления не только полномочиями, но и адекватными этим полномочиям финансовыми ресурсами. Если этого не сделать, то повысить эффективность работы субфедеральных и муниципальных органов управления не удастся, а значит, не удастся устранить полностью угрозу социального взрыва на территории наиболее проблемных территориальных образований.
Чрезвычайно важной в аспекте управления финансовыми ресурсами является, по мнению А.Г. Грязновой, проблема перехода на новую систему бюджетного учета. Сегодня вряд ли можно утверждать, что все в этой новой системе учета до конца проработано; а потому делом чести специалистов, их профессиональным долгом является участие в разработке конкретных предложений, направленных на корректировку принятых нормативных актов, позволяющую устранить слабые места и нестыковки новой системы бюджетного учета.
И, наконец, открывая дискуссию по первому блоку вопросов — о перспективах развития бюджетной системы страны и направлениях совершенствования российского законодательства, А.Г. Грязнова особо подчеркнула необходимость выработки сообществом профессионалов твердой и обоснованной позиции по одному из основополагающих концептуальных положений современности — о роли государства в экономике. Должно ли государство стремиться полностью «уйти из экономики» в условиях рыночного хозяйствования или должно остаться в ней, но выполнять несколько иную, чем в бывшем Советском Союзе, роль? Каково должно быть содержание работы государственных структур, чтобы бизнес чувствовал себя комфортно и успешно развивался? От ответов на эти и подобные им вопросы зависит решение и финансовых проблем, а значит, и конкретных направлений совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.
Включившись в дискуссию, директор Центра исследования финансовых проблем Финансовой академии профессор В.М. Родионова подвергла анализу концептуальные положения, содержащиеся в ряде публикаций последнего времени, авторы которых считают опасным поворотом кор-
ректировку стратегического курса, направленную на активизацию финансовой политики и участие государства в инвестиционном процессе. Более того, по мнению В.М. Родионовой, настало время активнее и разносторонне использовать федеральный бюджет (как и другие звенья бюджетной системы РФ) в качестве экономического инструмента, не ограничивая его роли участием в макроэкономической сбалансированности. Причина корректировки стратегического курса - в радикальном изменении условий рыночного хозяйствования: вместо жесточайшего системного кризиса 1990-х гг. с его гиперинфляцией, финансовой нестабильностью и дефолтом 1998 г. экономика и финансы сегодняшней России характеризуются стабильностью, ростом ресурсов, макроэкономической сбалансированностью, наличием больших золото-валютных и финансовых резервов. Однако, несмотря на радикальные изменения в жизни страны, направленность бюджетной политики государства осталась прежней, характерной для конца 90-х гг. прошлого века.
Между тем мировой опыт свидетельствует, что с изменением экономической ситуации должна изменяться и роль государства в рыночном механизме хозяйствования, а соответственно — и направления целенаправленного использования государством экономических рычагов, в том числе бюджета как инструмента рыночного хозяйствования. Поэтому В.М. Родионова считает вредным для страны простое продолжение прежнего курса, ориентированного только на макроэкономическую сбалансированность, финансовую стабилизацию и роль монетарных факторов в борьбе с инфляцией. На ее взгляд, нужна разработка обоснованной, просчитанной по основным экономическим и бюджетным параметрам стратегии развития страны на долгосрочную перспективу, важное место в которой должно быть отведено активной финансовой политике, помогающей Правительству РФ добиваться структурных изменений в экономике, динамичных и устойчиво высоких темпов роста ВВП, повышения благосостояния населения и уменьшения уровня бедности в стране. Сегодня Российское государство не только не должно «уходить из экономики», но и должно быть более активным, чем в 90-е гг. прошлого века, поскольку существенно изменились условия рыночного хозяйствования и возрос административный потенциал власти, способной целенаправленно использовать рыночные инструменты регулирования экономики.
Важной проблемой совершенствования бюджетного законодательства России, по мнению В.М. Родионовой, является разработка таких нормативных актов, которые не только адекватно отражали бы изменения, происходящие в экономике, социальной сфере и государственном устройстве страны, но и способствовали бы дальнейшему развитию бюджетной системы РФ на принципах федерализма и демократизма. К сожалению, нередко эти принципы лишь декларируются, но не реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в офи циал ьн ых документах разн ых государственных структур неоднократно декларировался отказ от избыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросов регионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такого невмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, а потому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальной структуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму.
Анализ вертикальной структуры бюджетной системы страны показывает, что на протяжении последних лет постоянно усиливается тенденция к централизации значительной части бюджетных средств на федеральном уровне. Конечно, в определенной мере концентрация финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управления оправдана: решение общенациональных задач, в том числе связанных со структурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимость укрепления национальной безопасности, повышение эффективности деятельности государственных структур требуют бюджетных средств именно на федеральном уровне. Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств в федеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослабления территориальных бюджетов.
Оптимизация вертикальной структуры бюджетной системы РФ, на взгляд В.М. Родионовой, должна сопровождаться дальнейшим совершенствованием межбюджетных отношений, а соответственно — правовой их базы. Необходимость этого обусловлена недостатками используемой ныне модели межбюджетных отношений, при которой все субъекты РФ превращены в получателей межбюджетных трансфертов, велики транзитные потоки средств, а реальное перераспределение финансовых ресурсов в территориальном разрезе не обходится без субъективного вмешательс-
тва представителей власти вышестоящего уровня, корректирующих по своему усмотрению процесс движения бюджетных средств.
В последние годы систематически увеличивается объем финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета. Обусловлено это тем, что реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста в них налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.
Конечно, в условиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета необходима. Однако оказывать ее надо иными способами, чем это делается сегодня: не через чрезмерно разросшиеся фонды финансовой поддержки, а путем построения более рациональной системы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ.
По мнению В.М. Родионовой, необходима разработка новой стратегии межбюджетных отношений, в которой должны найти отражение и такие принципы разграничения, распределения и перераспределения бюджетных средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов, которые позволили бы создать не простую совокупность, а систему межбюджетных отношений, отличающуюся реальным взаимодействием ее частей.
При разработке новой стратегии межбюджетных отношений должна быть правильно оценена роль тех корректировок, которые были внесены в Бюджетный кодекс РФ в последнее время. В частности, у многих ученых и практиков вызывает сомнение правомерность нынешней расширительной трактовки понятия «собственные доходы бюджета», в состав которых, по мнению В.М. Родионовой, неправомерно включены безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде межбюджетных трансфертов (кроме субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций). Эта трактовка собственных доходов бюджета, данная в новой редакции ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, подрывает основы финансовой самостоятельности субфедеральных и муниципальных образований, не заинтересовывает территориальные органы управления в развитии экономики на подведомственной территории, ориентирует на финансовое иждивенчество.
Правильная трактовка понятий, как и грамотное употребление профессиональных терминов, имеют вообще огромное значение для совершенствования бюджетного законодательства. Без этого создать высококачественное законодательство не представляется возможным. Трудности с применением профессиональной терминологии усугубляются тем, что в последние годы появилось много ранее не известных отечественной науке терминов (к примеру, бюджетный сектор экономики, бюджетные обязательства, бюджетная обеспеченность т.д.), некоторые из применявшихся ранее понятий поменяли свое содержание, отдельные термины ушли или уходят из практического оборота. К числу новых понятий, введенных в научный оборот в последнее время, относится и «бюджетная сфера». Необходимость использования этого термина обусловлена следующим.
Современный этап бюджетной реформы специфичен тем, что содержит две тесно взаимосвязанные группы мероприятий: одна касается реформирования самой бюджетной системы РФ, другая — механизмов предоставления и расходования бюджетных средств учреждениями и организациями, получающими их на заранее запланированные цели. Эти мероприятия, хотя и разные по своему характеру, требуют взаимосвязанного их применения, что обусловливает и единый подход к режиму использования средств как в рамках самой бюджетной системы, так и в границах бюджетного сектора экономики, где и функционируют конкретные бюджетополучатели. Поэтому в современных условиях вполне оправдано появление нового термина — бюджетная сфера, которым можно обозначить область бюджетных отношений, объединяющих как процессы формирования, распределения и использования бюджетных средств по уровням бюджетной системы страны, так и их расходование непосредственно субъектами хозяйствования, т.е. бюджетополучателями. Эта новая терминология должна найти полное отражение в бюджетном законодательстве Российской Федерации.
Продолжая дискуссию, аудитор Счетной палаты профессор В.Г. Пансков затронул прежде всего проблему распределения налогов между звеньями бюджетной системы РФ, поскольку, на его взгляд, без создания стабильной и весомой налоговой базы для субъектов РФ и муниципальных образований невозможно обеспечить развитие территорий, а значит — и экономики в целом. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Так, решен
вопрос о долговременном закреплении налогов и неналоговых доходов за бюджетами субъектов РФ; в Бюджетном кодексе РФ утверждены долговременные нормативы распределения доходов от всех важнейших федеральных налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем у региональных органов власти появилась определенная заинтересованность в росте налоговой базы.
Однако полностью проблема не решена. И, прежде всего, потому, что установленные Бюджетным кодексом РФ долговременные нормативы распределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ закрепляют на долгие годы установленную в бюджете на 2005 г. пропорцию - 59% на 41% в пользу федерального бюджета. А это — самая большая за последние 4 года доля федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета страны.
Кроме того, резко сужен перечень собственных региональных (их теперь всего три) и местных налогов (их осталось два), в связи с чем более 80% налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют отчисления от федеральных налогов.
Но самый больной вопрос — это продолжающееся сужение собственной финансовой базы местных бюджетов. За ними закреплены всего два налога: земельный и на имущество физических лиц. У органов местного самоуправления нет заинтересованности в развитии предпринимательства на их территории, так как действующим законодательством ликвидировано зачисление в местный бюджет налога на прибыль по ставке 2%. К тому же на федеральном уровне за местными бюджетами не закреплены на постоянной основе доходы от большинства федеральных налогов (кроме отчислений по налогу на доходы физических лиц, по единому сельхозналогу и единому налогу на вмененный доход). И хотя в Бюджетном кодексе РФ есть норма, позволяющая региональным законодательным органам утверждать нормативы отчислений от федеральных налогов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, тем не менее В. Г. Пансков считает, что эту норму рекомендательного характера следует сделать обязательной, закрепив ее в Бюджетном кодексе РФ.
По мнению В.Г. Панскова, в результате недочетов действующего законодательства из года в год подрываются финансовые основы для развития в регионах собственной налоговой базы, а формирование
доходов в региональных и местных бюджетах происходит за счет увеличения финансовой помощи и•? федерального бюджета. Причем сама эта помощь предоставляется за счет ежегодно формируемых пяти фондов, хотя в 1994 г. все начиналось с одного — фонда финансовой поддержки регионов. Если же учесть, что теперь на постоянной основе утвержден норматив распределения между бюджетами субъектов РФ налоговых доходов по акцизам на алкоголь и нефтепродукты, закрепленных за федеральным бюджетом, то фактически это означает создание еще двух федеральных фондов финансовой помощи на общую сумму около 110 млрд руб. (судя по проектировкам бюджета на 2006 г.).
Наряду с целевыми фондами финансовой поддержки в федеральном бюджете ежегодно увеличиваются объемы средств, направляемых на финансирование конкретных задач. Все это приводит к росту федеральной помощи, оказываемой субъектам РФ, бюджеты которых в 2006 г. будут формироваться в целом по стране более чем на 16% за счет федеральных средств; а в 31 регионе (или каждом третьем) доходная часть консолидированного бюджета более чем на половину будет сформирована за счет финансовой помощи.
По мнению В.Г. Панскова, подобная практика формирования доходной базы территориальных бюджетов является, по сути, перекрестным финансированием, экономически неоправданным, а потому требующим отмены.
Вместо неоправданно разросшейся финансовой помощи, оказываемой, территориальным бюджетам, должна быть существенно увеличена налоговая составляющая их доходной базы. Сделать это можно за счет расширения перечня региональных налогов и установления дифференцированных нормативов распределения доходов между бюджетами по федеральным налогам.
О необходимости шире применять в практике бюджетной работы дифференцированные нормативы отчислений от налоговых доходов говорил и заместительдиректораНаучно-исследовательско-го финансового института Минфина России профессор Е.В. Коломин, подчеркнувший неправомерность стремления к унификации межбюджетных отношений на всех уровнях управления. Вместе с тем неприемлема, на его взгляд, и подстройка межбюджетных отношений к особенности каждой территории, т.е. безграничная дифференциация форм и методов перераспределения финансовых ресурсов, которая привела бы к общей неуправляемости финансами страны.
Между тем практика показывает, что в процессе формирования бюджетного законодательства обнаруживаются опасные тенденции, чреватые серьезными противоречиями между федеральным центром и субъектами РФ: центр через Бюджетный кодекс пытается унифицировать межбюджетные отношения, создав единые нормативы отчислений в муниципальные бюджеты от федеральных и региональных налогов; субъекты РФ тянут в свою сторону, предлагая дифференциацию нормативов, учитывающую экономическую, социальную, демографическую и иную специфику регионов.
Выходом из этих противоречий могла бы стать типизация межбюджетных отношении, основанная на сочетании единых основных элементов системы межбюджетных отношений с наиболее существенными отличиями, характерными для групп регионов. При этом типизация реальна и целесообразна не столько в установлении определенных количественных норм, сколько в принципиальном подходе к решению задачи сбалансированности каждого бюджета. Закон может предусматривать те или иные варианты решения, а выбор - за субъектами РФ.
Отметив, что выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является сегодня одной из наиболее актуальных проблем, Е.В. Коломин обратил внимание на то, что введение единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов не только не нивелирует различия в бюджетной обеспеченности, но и усиливает их. А чтобы сгладить неравенство, усиленное применением единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов , приходится опять прибегать к трансфертам, выделяемым из фондов оказания финансовой помощи. Так не лучше ли сразу устанавливать дифференцированные отчисления в местные бюджеты? Кстати, альтернативой применению отрицательных трансфертов могли бы выступать тоже дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, поскольку с их помощью перераспределялись бы средства в пользу бедных муниципалитетов.
Позицию В.Г. Панскова и Е.В. Коломина о более широком использовании дифференцированных нормативов не поддержала советник аппарата Комитета Госдумы РФ по местному самоуправлению доктор юридических наук Л.И. Пронина, считающая единые нормативы основой стабильности и важным условием зарабатыва-
ния средств органами местного самоуправления. На ее взгляд, сейчас важно правильно определить количественные размеры нормативов, позволяющие органам местного самоуправления получить объем средств, достаточных для выполнения установленных расходных обязательств.
При этом следует учитывать, что Государственная Дума в трех чтениях приняла Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 83, 84 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым корректируются сроки и некоторые процедуры вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. Эти изменения касаются следующего:
• устанавливается переходный период до 1 января 2009 г., когда Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью вступит в силу. Субъектам РФ предоставлено право своими законами определять порядок и сроки, в соответствии с которыми органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения;
• субъектам РФ в переходный период при реализации закона предоставляется значительная «свобода» в части установления сокращенного перечня вопросов местного значения для поселений;
• предстоит внести изменения в межбюджетные отношения, устанавливаемые внутри региона;
• для ограничения круга муниципальных образований из числа вновь образуемых поселений сохраняется сметный принцип их финансирования на переходный период. Это касается в первую очередь поселений, не имеющих собственной налоговой базы. Предлагаемый порядок предусматривает передачу вопросов местного значения от поселений муниципальным районам или субъектам РФ с обратным их возвратом по мере перехода муниципальных образований на составление бюджета поселения.
Внесение поправок в Федеральный закон № 131-ФЭ не решает всех финансовых проблем, возникающих в связи с реформой местного самоуправления. И прежде всего это касается слабой финансовой базы, которая не в состоянии обеспечить массу новых расходных обязательств, возложенных на местные бюджеты. У органов местного самоуправления остались только два местных налога и нормативные отчисления по федеральным
налогам, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ. Остальное «отдано на откуп» субъектам РФ, которые довольно скупо выделяют средства муниципальным образованиям. Согласно данным, полученным на основе мониторинга, проведенного Конгрессом муниципальных образований России, практически у всех муниципальных образований наблюдается несбалансированность бюджетов в результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами.
Причины несбалансированности бюджетов очевидны: при подготовке реформы местного самоуправления доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из закрепленных ранее полномочий, в связи с чем дополнительно переданные на местный уровень обязательства оказались без их обеспечения бюджетными средствами.
В отличие от В.Г. Панскова, негативно оценивающего практику применения «отрицательных трансфертов», Л.И. Пронина считает вполне приемлемой эту форму перераспределения бюджетных средств. Но при этом размер «отрицательного трансферта» не должен позволять изымать у «богатых» муниципалитетов слишком крупные средства, лишая органы местного самоуправления стимулов к зарабатыванию средств. Между тем предложенный в последнее время для расчета отрицательного трансферта коэффициент 1,3 (вместо 2,0) негативно скажется на финансовом положении экономически крепких муниципальных образований, а по дотационным - окажется не в силах обеспечить сбалансированности бюджетов из-за нехватки общей суммы перераспределяемых средств.
О необходимости совершенствования межбюджетных отношений, причем не только на муниципальном уровне, говорила заведующая кафедрой финансов Казанского государственного финансово-экономического института доктор экономических наук Н.М. Сабитова. По ее мнению, двухуровневая организация местных бюджетов требует соответствующего обеспечения налоговыми доходами, а не регулирования сбалансированности бюджетов только через механизм трансфертов.
Об остроте проблемы межбюджетного перераспределения средств свидетельствуют такие факты: на территории Республики Татарстан в 2005 г. из 45 районных бюджетов 24 — получали финансовую помощь из регионального бюджета Республики Татарстан в виде дотаций и субвен-
ций на частичную выплату заработной платы (с учетом единого социального налога) работникам бюджетной сферы; кроме того, всем районам выделялись субвенции на финансирование учреждений социального обслуживания и общеобразовательных учреждений.
С 1 января 2006 г. межбюджетные трансферты из бюджета Республики Татарстан будут предоставляться местным бюджетам, как и в целом по Российской Федерации, в основном в форме финансовой помощи, оказываемой из целевых фондов — регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов. Однако межбюджетные трансферты не смогут коренным образом улучшить финансового обеспечения муниципальных образований, так как изменится лишь механизм предоставления финансовой помощи, а не сам подход к формированию доходов по звеньям бюджетной системы РФ. Реальную пользу могут принести только позитивные изменения в законодательстве РФ, нацеленные на реальное укрепление самостоятельности муниципальных образований.. А это возможно только на основе внесения коррективов прежде всего в Налоговый кодекс РФ, в котором более обоснованно должны быть разграничены налоги на федеральные, региональные и местные.
О проблемах финансовой обеспеченности исполнения полномочий местного значения бюджетными доходами сельских поселений говорила начальник Управления стратегической социально-экономической политики администрации Воронежской области кандидат экономических наук А.А. Воронина. По ее мнению, разделяемому ее коллегами, финансовой устойчивости местных бюджетов существенно мешают ежегодные, а иногда вносимые дважды в год изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов. Учитывая это, а также усиливающуюся концентрацию налоговых доходов на федеральном уровне, администрации районов Воронежской области большое внимание стали уделять росту неналоговых доходов местных бюджетов, доля которых в результате этого за пятилетие увеличилась в 5,5 раз - с 2,2% в 2000 г. до 17,9% в 2004 г.
Опыт работы органов местного самоуправления показывает, что их деятельность по формированию доходов местных бюджетов должна существенно различаться в зависимости от финансового состояния, особенностей и возможностей
формирования доходной базы на территории каждого муниципального образования. Вместе с тем нуждается в изменении сам механизм распределения дотаций между сельскими муниципальными образованиями, ибо его нынешняя ориентация на среднедушевой доход, увеличенный по наименее обеспеченным муниципалитетам до среднерайонного уровня, не позволит оказать финансовой помощи, необходимой для предоставления бюджетных услуг на минимальном уровне, практически более чем 80% сельских поселений.
Такое положение обусловлено проблемами демографического характера. Дело в том, что в годы советской власти размещение и строительство бюджетных учреждений происходили с учетом планируемого увеличения сельского населения. Между тем фактически за последние 15 лет произошло резкое сокращение сельского населения - по многим районам Воронежской области от '/4 до '/3 прежней численности сельских жителей. В результате сегодня из 23 муниципальных сельских образований на территории Семилукского района Воронежской области в 10 поселениях численность населения не достигает и 1 тыс. человек. Но на территории этих поселений действуют школы, проектная мощность которых значительно больше наличного количества учащихся, клубы и медицинские пункты, рассчитанные на гораздо большее число граждан. Поэтому размеры трансфертов, ориентированные на среднедушевые доходы, не достигают цели финансового обеспечения бюджетных услуг, предоставляемых гражданам хотя бы на минимальном уровне.
При действующей ныне системе разграничения налогов в стране нет ни одного региона, который бы стремился привлечь на свою территорию жителей, поскольку последние для органов власти любого уровня — источник бюджетных расходов, а не фактор увеличения доходов. Между тем жители сел и поселков могли бы активнее участвовать в формировании доходов местных бюджетов, если бы они свой подоходный налог уплачивали в бюджет того муниципального образования, в котором они проживают. Зачисление налога на доходы физических лиц по месту жительства, по мнению М.В. Ворониной, могло бы снизить неравномерность распределения налоговой базы по территории страны и привести к некоторому нивелированию различий в доходах не только муниципальных, но и региональных бюджетов. Налог на доходы физических мог бы распределяться между региональным и местным бюджетами в зависимости от потребности в доходных источниках
и степени дифференциации налогооблагаемой базы по этому и другим налогам.
Необходимости трансформации регионального законодательства о межбюджетных отношениях посвятил свое выступление и директор Института реформирования общественных финансов доктор экономических наук В.В. Климанов. Он поддержал высказывание Е.В. Коломина о типизации межбюджетных отношений, позволяющей наряду с унификацией, требующей единых подходов к регламентации определенных процессов, широко использовать и дифференциацию в практическом применении конкретных механизмов. Такой подход к межбюджетным отношениям вполне обоснован, поскольку, с одной стороны, наличие многообразных форм межбюджетных отношений требует единых подходов к их применению, определяемых федеральным центром, а с другой - эти единые подходы не должны быть слишком жесткими, иначе они будут сковывать инициативу регионов и мест.
К сожалению, сегодня требования федерального законодательства в части межбюджетных отношений, прописанные в Бюджетном кодексе РФ, гораздо более жесткие в части установления отношений между регионом и муниципалитетами, нежели установленные между федеральным центром и регионами. На взгляд В.В. Климанова, такая разница в степени регламентации является нонсенсом, поскольку на федеральном уровне более конкретно и жестко должны регулироваться взаимоотношения именно верхнего уровня, тогда как отношения между регионами и муниципалитетами должны определяться лишь «рамочно».
Сегодня, к сожалению, в федеральном законодательстве установлены такие требования к регионам, которых не придерживается сам федеральный центр. Например, на федеральном уровне методика расчета трансфертов для субъектов РФ утверждается сегодня решением трехсторонней рабочей группы, тогда как на субфедеральном уровне порядок образования и расходования средств трех целевых региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований должен утверждаться законами субъектов РФ. В связи с этим субъекты РФ оказались в сложном положении, так как накопленного опыта подобного законодательного закрепления методик расчета трансфертов не было не только на региональном, но и федеральном уровне.
Глава 16 Бюджетного кодекса РФ называется теперь «Межбюджетные трансферты». Между тем трансфертами, как подчеркнул В.В. Климанов, не
исчерпываются все формы межбюджетных отношений, и региональные законодатели в смятении — как называть законы, которые они будут принимать на своем уровне по поводу межбюджетных отношений? Сложности у субъектов РФ возникают и по поводу структуры и содержания закона о межбюджетных отношениях. Нужно ли включать в закон методики расчета размеров трансфертов со всеми их математическими формулами, или давать в нормах права только подходы, общие принципы? Возникает вопрос и о критериях дифференциации подходов, позволяющих учитывать специфику муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ. Не выльется ли этот дифференцированный подход в традиционный чиновничий субъективизм, который опрокинет все декларируемые законодательные принципы? Наконец, у субъектов РФ возникают сотни вопросов по поводу применения отрицательных трансфертов, устанавливаемых для конкретных муниципальных образований, тем более что для их расчета на уровне поселений нет соответствующей информационной базы, а потому рассчитать величину отрицательного трансферта для конкретного поселения просто физически невозможно.
Очень много вопросов возникает у субъектов РФ и в связи с установлением конкретных направлений расходования целевого фонда софи-нансирования социальных расходов; в частности, неясно, какие именно социальные расходы муниципалитетов можно софинансировать? Практики такого софинансирования пока не было, а федеральный центр требует от субъектов РФ прописать в соответствующем законе все конкретные детали. Но сделать это пока нереально.
Включившись в дискуссию о межбюджетных отношениях, аудитор Счетной палаты РФ доктор экономических наук С.Н. Рябухин посвятил свое выступление анализу недостатков, наблюдаемых в ходе бюджетной правоприменительной практики. В частности, серьезной проблемой является несоблюдение норм Бюджетного кодекса РФ при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в нарушение Бюджетного кодекса РФ в проекте федерального бюджета на 2006 г. остались нераспределенными по разделу «Межбюджетные трансферты» 75,4 млрд руб., или 14,5% от общего объема средств, предусмотренных к передаче субъектам РФ. Это не позволило достоверно оценить обоснованности и полноты предусматриваемых бюджетных расходов. Кстати, представ-
ленный проект федерального бюджета на 2005 г. характеризовался еще большей долей нераспределенных средств в части оказания финансовой помощи субъектам РФ.
Между тем, как показала практика, основная часть регионов РФ выживает именно благодаря финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета. В этих условиях особенно тщательно должны просчитываться выпадающие доходы и источники их восполнения. Однако в реальной жизни этого не происходит, подтверждением Чему может служить пример неполной компенсации выпадающих доходов бюджетам субъектов РФ, предусмотренной в проекте федерального бюджета на 2006 г.
По мнению С.Н. Рябухина, оправданием нарушений Бюджетного кодекса РФ не может служить несовершенство части содержащихся в нем норм. Если бюджетное законодательство несовершенно, в него следует вносить поправки, но ни в коем случае нельзя идти на такую правоприменительную практику, которая игнорирует нормы действующего законодательства. С этой точки зрения недопустимо, когда Минфин России представляет проект закона о федеральном бюджете на предстоящий год, в котором из 117 статей по 30 допущены либо частичные нарушения, либо полное их несоответствие Бюджетному кодексу РФ.
Включившись в обсуждение проблем, поднятых С.Н. Рябухиным, проректор Российской правовой академии Минюста России профессор ЮЛ. Крохина посвятила свое выступление направлениям совершенствования бюджетного законодательства с целью повышения его эффективности. На ее взгляд, разработчики нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, и законодатели, принимающие их," достигли к настоящему времени определенных успехов в этой отрасли права. Поэтому юристы сегодня имеют все основания подняться на более высокий уровень анализа и обобщения правоприменительной практики, позволяющий им ставить вопрос о совершенствовании бюджетного законодательства с целью получения более эффективных нормативных актов.
Анализ действующего бюджетного законодательства и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что пока в России основным критерием эффективности выступает соотношение между фактически полученным результатом и теми целями, для достижения которых и принимались соответствующие правовые акты. Подобный концептуальный подход вполне допустим;
при этом единственным критерием оценки степени эффективности нормативного акта считается мера достижения цели.
Однако такая юридическая эффективность имеет смысл и должна рассматриваться не изолированно, а в контексте с более широкой социальной эффективностью, характеризующейся достижением полезных социально значимых результатов, соответствующих объективным потребностям развития общества. Выявление такой эффективности, несомненно, должно быть связано с комплексной оценкой итогов правового регулирования с учетом не только показателей, отражающих достигнутую цель, но и оценки всех возможных (наступивших) последствий. Причем необходимо всегда просчитывать экономические, политические и даже нравственные последствия принимаемых нормативно-правовых актов.
Кроме того, по мнению Ю.А. Крохиной, при оценке степени эффективности правового акта следует соотносить полученный результат не только с целью, но и со средствами ее достижения. Ведь для общества далеко не безразлично, какими именно способами и средствами будут реализованы поставленные юридические цели.
Дискуссию по блоку вопросов финансового обеспечения бюджетного сектора экономики и ужесточения контроля за расходованием бюджетных средств открыл аудитор Счетной палаты РФ доктор экономических наук В.П. Горегляд. Он подчеркнул, что решение сложных задач совершенствования бюджетного законодательства должно опираться на понимание нынешнего этапа бюджетной реформы, нацеленного на повышение эффективности использования бюджетных средств.
Достижение поставленной цели выдвигает необходимость решения двух важнейших задач: во-первых, перехода к новым формам финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, предоставляемых гражданам, и, во-вторых, внедрения новых методов формирования расходных обязательств бюджета, ориентированных на результат,
Первая задача решается с помощью установления нормативов минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений бюджетного сектора экономики. По сути, это означает переход к подушевому финансированию социальных услуг, ориентированных на достижение определенных, количественно выраженных результатов, вместо финансирования бюджетных
учреждений, оказывающих соответствующие услуги. Конечно, между численностью населения, которому предоставляются, в частности, социальные услуги, и численностью бюджетных учреждений, оказывающих эти услуги, существует определенная взаимосвязь. Но финансирование сети учреждений имеет крупные недостатки:
• не создаются стимулы к сокращению издержек учреждений, а соответственно - и к экономии бюджетных средств;
• отсутствует ориентация учреждений на достижение определенных социально-экономических результатов, так как финансируется сам процесс функционирования учреждений.
Существующая ныне система финансирования учреждений и организаций приводит к тому, что нередко в регионах, получающих огромные суммы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, сеть учреждений, оказывающих услуги населению, избыточна, а численность и структура органов государственной власти значительно расширена по сравнению с субъектами РФ, являющимися донорами. Чтобы изменить эту ситуацию, государственным финансированием следует поддерживать не сами учреждения и не работающих в них сотрудников, а выполняемые ими государственные функции и социально значимые услуги; при этом государственное финансирование должно распространяться не только на бюджетные учреждения, но и организации частного сектора экономики, если с ними заключаются контракты, выигранные на конкурсной основе.
Вторая задача, обусловленная бюджетным планированием, ориентированным на результат, предусматривает необходимость:
• совершенствования среднесрочного бюджетного планирования,
• повышения эффективности работы органов исполнительной власти,
• изменения процедур, относящихся к исполнению бюджета, в том числе таких как учет и контроль.
Подчеркнув важность перехода на среднесрочное планирование, В.П. Горегляд напомнил, что форсированное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, недопустимо, так как чревато потерей контроля за исполнением бюджета и управлением государственными расходами. Именно поэтому в концепции реформирования бюджетного процесса, утвержденной Правительством РФ в мае 2004 г., предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций, в
том числе - к использованию в практике планирования разных типов бюджетных обязательств.
По мнению В.П.Горегляда, следует учитывать, что само понятие «расходное обязательство» появилось совсем недавно — в 2004 г. благодаря поправке, внесенный в действующий Бюджетный кодекс РФ. До появления этой поправки профес сионалы-бюджетники, оперировали крайне неясными с юридической точки зрения терминами: «расходы», «финансирование расходов»; в отличие от них', на взгляд В.П.Горегляда, «обязательства», «исполнение обязательств» — более четкие понятия, позволяющие реально перейти к управлению результатами. Это лишний раз подтверждает необходимость совершенствования профессиональной терминологии, которая должна отражать экономические реалии, а также изменения в бюджетной политике и практике бюджетной работы, происходящие в стране.
Оптимизация бюджетных расходов с целью достижения наилучших социально значимых результатов требует обязательного определения приоритетов, причем не только при разработке заданий на текущий период, но и на перспективу. С этой целью на федеральном уровне с 2004 г. внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам - доклады субъектов бюджетного планирования об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах. В докладах определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов, используемых для достижения поставленных целей, распределение и структура бюджета действующих обязательств, обоснованность составленной бюджетной программы и т.д. Постепенно, по мере накопления опыта разработки докладов, необходимо будет использовать их в бюджетном процессе, сделав основой бюджетных проектировок.
Пока же, к сожалению, анализ докладов Мин-здравсоцразвития России и Минобрнауки России показал, что проектировки бюджета и те цели, которые были поставлены министерствами в их докладах, находятся в большом отдалении друг от друга. Анализ показал также, что пока названные министерства не видят своей трехлетней перспективы, а потому реально не представляют, каким объемом ресурсов будут располагать на второй и третий год бюджетного планирования. Отсюда логически вытекает, что все свои усилия они будут направлять на то, чтобы освоить средства, выделенные на первый планируемый год, а в последующем доказывать, что выделенных средств не
хватает. Естественно, что при таком подходе никакого желания выявлять внутренние резервы сокращения расходов у министерств не возникает.
Вторым важным элементом среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, является, как известно, определение объема финансовых ресурсов, выделяемых субъектам планирования. Это — самая сложная задача, поскольку для ее решения необходимо на три года вперед определить объем «действующих» и «принимаемых» обязательств и распределить бюджетные средства между ними. Суть новации в части определения «бюджета действующих обязательств» состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованности значительной части расходов любого бюджета, так как они станут определяться действующими ( т.е. уже заключенными) соглашениями и договорами; принимать же обоснованные решения, учитывая приоритеты государственной политики, придется в части бюджета вновь принимаемых обязательств.
Обсуждение проблемы «расходных обязательств» продолжил заместитель руководителя Федерального казначейства доктор экономических наук С.Е. Прокофьев, считающий, что данное понятие вполне оправданно пришло на смену прежнему термину — «минимальные государственные социальные стандарты», поскольку последние не могли комплексно учесть всех возможных обязательств, возникавших на каждом из уровней бюджетной системы РФ; в частности в составе минимальных государственных стандартов не могла быть учтена задолженность по бюджетам прошлых лет.
Именно поэтому Минфин России и Правительство РФ в рамках законодательной инициативы внесли в 2004 г. изменение в ст. 65 Бюджетного кодекса РФ, в которой появилась правовая норма об обязательности формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы страны на основе расходных обязательств. Последние определяются исходя из законодательного устанавливаемого разграничения между органами государственной власти и местного самоуправления предметов ведения и полномочий и подлежат оплате в текущем финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Благодаря введению в Бюджетный кодекс РФ нового понятия — «расходное обязательство» — стало возможным четко разграничить реальные расходные обязательства между уровнями бюджетной системы страны. Кроме того появилась
возможность наполнить конкретным содержанием ранее «спящую» норму, заложенную в Бюджетном кодексе РФ, — бюджетное обязательство, которое сегодня можно трактовать как расходное обязательство, предусмотренное к исполнению в текущем бюджетном году.
Обосновывая вывод о необходимости постоянного пополнения профессиональной терминологии новыми понятиями, обусловленными изменяющейся практикой бюджетной работы, С.Е. Прокофьев считает также целесообразным ввести на законодательном уровне понятие денежных бюджетных обязательств в качестве кассовой детерминанты исполнения расходных и бюджетных обязательств в текущем финансовом году. Таким образом, можно получить систему, состоящую из трех видов обязательств — расходных, бюджетных и кассово-учетных. Такая градация обязательств важна не только для органов исполнительной и законодательной власти, но и для органов государственного финансового контроля, особенно при анализе исполнения бюджета любого уровня.
Практика бюджетной работы, по мнению С.Е. Прокофьева, послужила основанием и для появления нового институционального субъекта — администратора поступлений в бюджетную систему РФ. Возникновение нового субъекта обусловлено реформой бюджетного учета и переходом на метод начисления. Субъектом, призванным организовывать, в том числе и учет тех или иных видов поступлений в бюджетную систему страны методом начисления, должен был стать именно администратор поступлений. Однако реальная практика показала, что те администраторы поступлений, которые были зафиксированы в приложении к закону о федеральном бюджете на 2005 г., к выполнению своей функции оказались не готовы, причем не только в организационном, финансовом и кадровом отношении, но и с позиции их обеспечения нормативной, методологической и законодательной базой.
В связи с вышеизложенным С.Е. Прокофьев предложил законодательно закрепить (и прежде всего в Бюджетном кодексе РФ) администратора поступлений в качестве институционального субъекта, конкретно прописав функции, которые он должен исполнять: организовывать аналитический и синтетический учет бюджетных поступлений и представлять по ним соответствующую отчетность; контролировать полноту и своевременность формирования государственных активов; частично распоряжаться поступлениями, осуществляя зачет и возврат денежных средств, и др.
Пристального внимания, на взгляд С.Е. Прокофьева, заслуживает проблема повышения ответственности финансовых и казначейских органов за выполнение финансовых обязательств, в том числе на основе исполнения судебных исков. Недостаточная степень исполнения судебных решений, на которую прямо указал Президент РФ В.В. Путин в своем Бюджетном послании на 2006 г., во многом зависит от несовершенства правовой базы, и в частности от того, что принципы и порядок исполнения судебных решений, в том числе вытекающих из законов о бюджете на соответствующий год, закреплены в разных законодательных и других нормативных актах. В 2005 г. Конституционный Суд РФ признал неконституционной такую модель распределения нормативных функций и обязал изменить ее.
Поскольку в настоящее время проекты внесения изменений в законодательные акты находятся в стадии согласований, С.Е. Прокофьев предлагает внести синхронные изменения одновременно в четыре законодательных акта — в Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
Касаясь ранее активно обсуждавшейся проблемы кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, С.Е. Прокофьев сказал, что новой редакцией Бюджетного кодекса РФ, и в частности ст. 215, положен конец долгой дискуссии, поскольку полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней закреплены за федеральным казначейством.
Выступающий подчеркнул, что органы федерального казначейства, располагая широкой сетью территориальных отделений, накопили большой опыт кассового обслуживания: уже до принятия ст. 215 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство обслуживало кассовое исполнение 32 бюджетов субъектов РФ, более 2 000 бюджетов муниципальных образований, все 42 бюджета закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Накопленный опыт позволил Федеральному казначейству разработать три разных варианта кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов, дающее право субъектам РФ выбрать наиболее приемлемый для каждого из них вариант.
Включившись в обсуждение проблемы кассового обслуживания исполнения бюджетов, первый заместитель руководителя Департамента финансов Правительства Москвы С.М. Ярных высказал иную точку зрения. На его взгляд, положения ст. 215 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющие функции
по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов за Федеральным казначейством, лишают органы власти субъектов РФ и местного самоуправления полноценной возможности управления и распоряжения собственностью в виде денежных средств городского бюджета. Отмена возможности иметь в банке счет по учету средств собственного бюджета ведет к передаче денежных средств в управление государственному органу высшего уровня власти.
С.М. Ярных считает неправомерным введение в Бюджетный кодекс РФ понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджета», так как этим, на его взгляд, необоснованно «расчленяется» единая функция исполнения бюджета, которая в полном объеме должна принадлежать органу власти соответствующего уровня. Сторонники кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства обычно ссылаются на то, что в бывшем Советском Союзе Госбанк СССР тоже осуществлял «кассовое исполнение бюджета», выполняя следующие функции: единого расчетного и платежного центра, обслуживания бюджетных счетов, кредитора бюджетной системы и т.д. Но при этом почему- то забывается, что право распоряжаться денежными средствами и проводить платежи от своего имени оставалось у владельца счета. Сегодня же субъектам РФ предлагается безальтернативная схема, регламентируемая инструкциями самого же обслуживающего органа - Федерального казначейства. В результате субъекты РФ получают жесткую привязку своих операций к технологии Федерального казначейства; существенно увеличивается время на проведение операций и теряется оперативность в получении информации, реально утрачивается гибкость системы управления бюджетными ресурсами региона. Все это затрудняет принятие быстрых решений по результатам исполнения бюджета.
Авторы «сквозного» кассового обслуживания бюджетов всех уровней через Федеральное казначейство в качестве главного аргумента для защиты своей позиции выдвигают то обстоятельство, что рекомендуемая ими система будет отличаться высокой экономической эффективностью и позволит на практике реализовать принцип минимума затрат налогоплательщика на единицу достигнутого результата в государственном управлении. Однако этот аргумент, на взгляд С.М. Ярных, «не работает», ибо практика показывает, что централизация денежных, потоков в условиях жесткого разграничения расходных обязательств между органами власти разного уровня не только не будет стимулировать роста эффективности управления бюджет-
ными средствами, но и приведет к снижению заинтересованности и ответственности нижестоящих органов власти за качество выполняемых ими функций, а значит, увеличит и риск иждивенчества.
Обсуждение проблем, связанных с совершенствованием российского бюджетного законодательства, продолжил заместитель руководителя Федерального казначейства P.E. Артюхин. Прежде всего он попытался обосновать многие из новаций бюджетного законодательства, отражающего основное содержание и нацеленность проводимой сегодня бюджетной реформы, принципами управления, позаимствованными у сектора корпоративных финансов. По его мнению, любое публично-правовое образование с определенной степенью условности можно представить как некую корпорацию, причем содержание ее деятельности во многом будет идентично частной корпорации, уделяющей огромное внимание качеству оказываемых услуг. Поэтому вполне допустимо при совершенствовании бюджетного законодательства использовать те достижения в организации государственных и муниципальных финансов, которые выработаны в сфере корпоративных финансов.
При таком концептуальном подходе вполне оправдано использование в сфере общественных финансов термина «бюджетирование», выработанного практикой финансового планирования в корпоративном секторе экономики. Подобно тому, как в сфере корпоративных финансов важнейшим результирующим показателем является прибыль, так и в сфере государственных финансов чрезвычайно важен конечный 'финансовый результат. Это диктует необходимость отражения в бюджетном учете всех активов и обязательств государства, позволяющих определить конечный финансовый результат. Отсюда следует, что в сфере бюджетных отношений необходимо изменить содержание и формы бюджетного учета и отчетности, используя в частности, как и в корпоративном секторе, метод начисления.
Наряду с использованием в бюджетной сфере показателей качества управления финансами, выработанными в корпоративном секторе экономики, можно говорить и о том, что в ткань бюджетного права в последнее время все активнее «врастают» нормы обязательственных правоотношений, которые выработаны гражданским правом. Для обязательственных правоотношений характерны понятия должника и кредитора, которые должны применяться и во взаимоотношениях между органами власти разного уровня. Вместе с тем обя-
зательственные отношения должны применяться и внутри одного уровня власти; например между органом, организующим исполнение бюджета, и бюджетным учреждением.
Еще одна особенность отношений в сфере государственных и муниципальных финансов — их денежный характер; именно он обусловил, к примеру, сегодняшние процессы «монетизации льгот», призванные обеспечить постепенно полный отход от неденежного характера бюджетных отношений.
Частичный перенос практики гражданско-правовых отношений на область бюджетных правоотношений, конечно же, сопровождается определенными ограничениями, которые связаны с функционированием государства как властной структуры. Именно государство призвано диктовать те принципы и формы взаимосвязей, которые становятся обязательными для органов власти разного уровня.
С позицией P.E. Артюхина по обсуждаемым проблемам категорически не согласился заместитель руководителя Департамента Правительства Москвы доктор экономических наук В.П. Ширяев. Он считает неправомерным переносить принципы организации финансов, характерные для корпоративного сектора экономики, на область государственных финансов. Возразил он и против практически механического заимствования иностранных терминов и внедрения их в российское законодательство; тем более что многие из них, в том числе термин «бюджетирование», являются дословным, а не смысловым переводом иностранных слов.
Затронул В.П. Ширяев и проблему повышения эффективности бюджетных расходов, аргументированно показав, что в отсутствие четко определенных критериев и индикаторов эффективности задача повышения эффективности может превратиться в пустую фразу. По мнению В. П. Ширяева, отказ от социальных норм и нормативов — не более чем решение политической задачи, не сопровождаемое реальным содержанием.
Междутем есть реальные проблемы, требующие сегодня и теоретической их проработки, и практического решения. Одной из них является проблема казны, разработка ее экономического содержания и формулирования принципов организации на всех уровнях власти. Многие имущественные проблемы, требующие сегодня своего решения, нуждаются в четкой трактовке понятия казны, без чего процессу совершенствования бюджетного законодательства не суждено успешно завершиться.
Направлением дальнейшего развития бюджетного законодательства в области привлечения заемных средств посвятил свое выступление заве-
дующий кафедрой «Финансовое право» Финансовой академии, доктор юридических наук профессор
С.О. Шохин. В частности он считает, что закрепленный нормой Бюджетного кодекса РФ конкурсный порядок предоставления государственной гарантии должен найти отражение в отдельном нормативно-правовом акте '
В обсуждении проблем учета и контроля в сфере функционирования государственных и муниципальных финансов активное участие приняла зав.кафедрой экономического анализа и аудита Финансовой академии профессор М.В. Мельник. Она обратила внимание на возможность использования единых методологических подходов к разработке финансовых проблем, одинаково важных как для корпоративного сектора экономики, так и сферы государственного управления. Более того, на ее взгляд, необходимо , чтобы профессиональное сообщество российских экономистов выработало единую финансово-бюджетную терминологию, одинаково отвечающую реалиям как одного, так и другого сектора.
Совершенствование бюджетного законодательства, как и всей нормативно-правовой базы в области финансов и учета, требует взаимной увязки соответствующих правовых актов, причем не только между разными областями права, но и по уровням управления. Сегодня настало время для гармонизации законов, их синхронизации по отношению к однотипным процессам, однозначного их толкования и четкости.
О проблемах финансового контроля, роли и значении теоретической и законодательной проработки вопросов аудита эффективности много говорилось в интересных и аргументированных выступлениях профессора М.В. Мельник, ректора Сибирского института банковского дела профессора Н.В. Фадейкиной, аудитора Счетной палаты РФ С.Н. Рябухина, проректора Академии бюджета и казначейства Минфина России кандидата экономических наук И.А. Зуевой, начальника Инспекции Счетной палаты РФ Г.А. Анисимовой и других участников «круглого стола».
- По итогам состоявшегося заинтересованного обсуждения актуальных проблем совершенствования бюджетного законодательства России в условиях реформирования бюджетной сферы было принято решение — направить итоговое заключение, содержащее ключевые рекомендации по обсуждавшимся вопросам, в аппарат Правительства РФ.
Обзор подготовила профессор В.М. Родионова.
