CC BY
351
Казначейское исполнение бюджета
ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РФ
Т.В. ЗЫРЯНОВА,
доктор экономических наук, профессор Уральской академии государственной службы,
Н.И.ДАНИЛЕНКО, руководитель отделения Управления федерального казначейства
г. Магнитогорска, Д.Н.ДАНИЛЕНКО, ведущий специалист отдела
Организация действенного казначейского контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью становится одним из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.
Рассматривая работу органов федерального казначейства, большинство авторов в основном акцентируют свое внимание на их деятельности в области исполнения федерального бюджета РФ и управления доходами и расходами бюджета. Однако зачастую упускается такая важная казначейская функция, как контроль.
Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля. Несмотря на двенадцатилетнюю практику контрольной деятельности органов федерального казначейства, научные исследования в данной области знаний практически отсутствуют, что значительно тормозит ее развитие. В контрольной деятельности казначейства можно выделить два направления:
контроль за доходами и контроль за расходами государства. Причем полномочия в сфере контроля за исполнением доходной части бюджета значительно уже по сравнению с полномочиями при контроле за расходной частью. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Классификация видов, форм и субъектов казначейского контроля приведена на рис. 1.
В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту — БК РФ) Федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за движением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов у всех участников бюджетного процесса. Если прежде контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществлялся после их расходования, то в настоящее время на этапах предварительного и текущего контроля проверяется соответствие расходов представ-
ленным документам, т.е. утвержденным лимитам, подтверждение надлежащей реализации договоров на поставку продукции, выполнение работ и услуг либо заключенных трудовых соглашений. Следовательно, акцент переносится на предотвращение нецелевого расходования средств бюджета. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Предварительный казначейский контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, т. е. поступлению налоговых и иных платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам. Фактически этот контроль осуществляется в процессе регулирования доходов бюджетов разных уровней, поступающих на счета органов федерального казначейства.
Классифицируя формы казначейского контроля по временному признаку, к предварительному контролю можно отнести выдачу органами казначейства разрешений организациям на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и учет казначейским органом обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета.
Казначейский контроль
Виды казначейского контроля
Государственный
Исполнительной власти
Формы казначейского контроля
Предварительный Текущий
1 4
Субъекты контроля
Средства
федерального
бюджета
По характеру материалов
Методы казначейского контроля
Документальны й
Проверка
Рис. 1. Классификация эидов, форм и субъектов казначейского контроля
Контрольная деятельность органов федерального казначейства при учете операций с данными средствами проявляется в том, что казначейство контролирует правомочность поступления внебюджетных средств на лицевой счет получателя и их расходования на те или иные цели. Учитывая, что государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений, решение об открытии внебюджетных счетов в органах федерального казначейства является вполне логичным, так как в данном случае государство в лице казначейства непрерывно контролирует объем обязательств бюджетополучателей и их финансовое состояние. Данный процесс также позволит государству определить перечень тех учреждений и организаций, которые на самом деле нуждаются в государственной поддержке.
Предварительный казначейский контроль — это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии установления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений, других документов. Он направлен на предупреждение неэффективного, нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств. Проведение предварительного контроля предусматривает проверку обоснованности расходов, правильности представленных расчетов, сверку соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования.
Этапы предварительного казначейского контроля представлены на рис. 2.
Текущий казначейский контроль проводится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной деятельностью на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета, состоящий в регулярной проверке соблюдения распорядителями бюджетных ассигнований финансовой дисциплины, т. е. соблюдения бюджетных норм и нормативов, своевременного осуществления финансово-денежных расчетов, а также целевого использования бюджетных средств.
Внебюджет ные
средства
Предварительный казначейский контроль
п тс з:
з:« <
X
ы >
п X
Ь£5 X
Средства федерального бюджета
Расходное расписание Дополнительное бюджетное финансирование за счет арендных платежей
Ч
1. Лимиты бюджетных обязательств. 2. Объем финансирования расходов Утвержденные лимиты бюджетных обязательств по дополнительному бюджетному финансированию Объемы дополнительного бюджетного финансирования
1' 1
Непревышение объемов финансирования расходов федерального бюджета над лимитами бюджетных обязательств
у
Учет бюджетных обязательств
Постановка на учет договоров на оказание коммунальных услуг
1. Доп. Соглашение на оказание услуг
2.Расшифровка плановых платежей за услуги
Постановка на учет договоров сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям
Контроль правильности оформления договоров на поставку продукции и услуг и выполнения их условий
Контроль за полным использованием средств федерального бюджета, исключение остатков средств на лицевых счетах, анализ причин возникновения остатков
Внебюджетные средства
г:
Исполнение порядка приостановления операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям в кредитных организациях
Разрешение на открытие счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Порядок составления и утверждения сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам, определяемый Главным распорядителем средств федерального бюджета
Смета доходов и расходов по внебюджетным средствам, утвержденная в порядке, определяемом Главным распорядителем средств федерального бюджета
Соответствие представленной сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам разрешению по источникам образования внебюджетных средств и направлениям их использования
Контроль источников поступления доходов по назначению соответствию источников, указанных в смете
Непревышение суммы сметных назначений по расходам над суммой доходов с учетом остатка внебюджетных средств на лицевом счете на начало финансового года
Рис. 2. Этапы проведения предварительного казначейского контроля бюджетного учреждения
*
ш и
X 0)
£
ф
х<
о ж
о ф
X
о □
0 а
X
ф
X
X
ф
о\
1 ф
ч
Рис. 3. Этапы проведения текущего казначейского контроля бюджетного учреждения
Этапы текущего казначейского контроля представлены на рис. 3.
Федеральное казначейство начинает текущий контроль уже на стадии принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств, регистрируя заключение договоров между получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (услуг, работ) в порядке, предусмотренном ст. 250 БК РФ. Текущий контроль осуществляется при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствия документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.
Кроме того, согласно ст. 243 БК РФ при казначейском исполнении федерального бюджета на федеральное казначейство в рамках текущего контроля возложены обязанности:
• по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;
• по совершению разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
• по осуществлению платежей от имени получателей средств федерального бюджета. Наряду с этим, в соответствии со ст. 251 БК
РФ федеральное казначейство расходует средства федерального бюджета только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.
Такой контроль наиболее эффективен в целях сохранности средств федерального бюджета и оказывает наибольшее превентивное воздействие на процесс формирования и использования государственных ресурсов.
Предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств, осуществляемый органами федерального казначейства, охватывает все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей. Это обусловлено технологией прохождения средств через систему счетов федерального казначейства.
Одной из форм текущего контроля может быть проверка целевого использования бюджетных средств их получателем после совершения кассового расхода, но в пределах действующего финансового периода (года, срока действия договора, соглашения).
Наиболее ярко роль казначейства при осуществлении контроля за исполнением расходной части
бюджета проявляется в механизме учета операций. До создания казначейства в России наличие большого числа счетов осложняло контроль за находящимися на них средствами федерального бюджета. При открытии лицевых счетов в казначействах резко сократилось нецелевое использование средств бюджета, так как в ходе совершения финансовых операций происходит текущий контроль, не позволяющий направить со счета средства на непредусмотренные цели. При финансировании через лицевые счета большое значение имеет также учет органами казначейства бюджетных обязательств. Он позволяет ограничить рост кредиторской задолженности федерального бюджета. В настоящее время ведется учет только бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на энергосбережение и поставку коммунальных услуг. Таким образом, пока данный механизм позволяет контролировать лишь часть кредиторской задолженности. Представляется целесообразным осуществление органами казначейства учета всех бюджетных обязательств.
Нельзя не отметить, что в случае отказа органами федерального казначейства принять на учет заключенный договор, он, тем не менее, не теряет своей юридической силы. Поставщику товаров ил и услуг предоставляется возможность взыскания средств в судебном порядке. Выход из сложившейся ситуации заключается в изменении действующего законодательства, согласно которому договор бюджетного учреждения имел бы юридическую силу в случае его приема на учет органом казначейства.
В целях совершенствования системы учета доходов от использования федерального имущества и упорядочивания расходования средств на органы федерального казначейства также возложена обязанность по учету и распределению средств, поступающих от аренды федерального имущества.
Для этого в территориальных органах казначейства открываются специальные лицевые счета для научных организаций, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, государственных музеев, государственных учреждений культуры и искусства, которые сдают в аренду закрепленное за ними недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности. В процессе финансирования расходов за счет средств, поступивших от сдачи в аренду федерального имущества, органы казначейства контролируют осуществление расходов с лицевых счетов в соответствии и в пределах дополнительной сметы доходов и расходов организации. Представляется целесообразным учет на лицевых счетах органов казначейства арендной платы не только перечисленных выше организаций,
но и всех бюджетных учреждений, сдающих в аренду федеральное имущество. Это позволит существенно повысить уровень казначейского контроля за данными средствами и упорядочить их учет.
Таким образом, сам механизм финансирования через лицевые счета является инструментом казначейского контроля, позволяющим резко ограничить количество нарушений бюджетного законодательства. Кроме того, это позволяет добиться соблюдения сметной дисциплины бюджетополучателей.
Помимо общеизвестных задач, стоящих перед казначейством в ближайшее время (таких, как полный перевод получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, исполнение внебюджетных фондов и др.), для усиления государственного финансового контроля необходимо расширить полномочия данных органов в области предварительного и текущего финансового контроля. Стоит более активно привлекать казначейство к осуществлению предварительного финансового контроля на стадии планирования бюджетов. Как правило, при подготовке бюджета отправной точкой является прошлогодний бюджет, а не последние или расчетные данные казначейской системы. Однако именно казначейство располагает такой необходимой для планирования бюджета информацией, как динамика поступлений в доход государства различных платежей и их расходования.
В настоящее время все чаще говорится о необходимости анализа эффективности использования средств федерального бюджета. Выполнить такой анализ — это увязать расходы бюджета с их необходимостью, определить показатели, ха-
рактеризующие цель расходования. Только после этого можно оценить, была ли достигнута цель, на которую выделялись ассигнования.
Другая сторона этого процесса — планирование в рамках бюджета деятельности конкретных организаций или учреждений, т.е. сметы доходов и расходов получателей средств.
Согласно ст. 161 Б К РФ бюджетные учреждения используют бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
По нашему мнению, анализ должен выполняться прежде всего в интересах вышестоящей организации и самого учрежден и я. Для этого предлагается использовать табл. 1, 2.
В настоящее время не изжита практика завышения расходных показателей при формировании бюджета, что приводит к нерациональному использованию государственных средств. Обязанность, возложенная БК РФ на главных распорядителей бюджетных средств в части осуществления финансового контроля за использованием государственных ресурсов подведомственными учреждениями, на сегодняшний день остается во многом неисполненной.
Отсутствие должного контроля со стороны распорядителей бюджетных средств привело к тому, что многими учреждениями нарушается обоснованность расчетов плановых показателей смет доходов и расходов с обязательными формами расшифровок по статьям. Кроме того, расчеты сметных назначений специфичны у каждого ведомства. По нашему мнению, для бюджетных учреждений необходимо разработать порядок составления и утверждения смет доходов и расходов с едиными формами обоснования статей расходов.
Таблица 1
Анализ исполнения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения (организации)
№ Наименование Код Утвер- Профи- Остаток Кассовые Факти- Остаток Отклонения Отклонения Отклонения
п/п кода экономи- ЭКР ждено нансиро- на начало расходы ческие на конец кассовых фактических фактических
ческой класси- по смете вано отчетного расходы отчетного расходов расходов расходов
фикации на год периода периода от финанси- от утвержден- ог кассовых
рования ных по смете (гр.8-гр.7)
(гр.7-гр.5) (гр.8-гр.4)
I 2 3 4 5 6 7 8 9 Ю 11 12
Таблица 2
Анализ использования средств федерального бюджета бюджетным учреждением (организацией)
Основные Получено Дата Дата Возврат документов Остатки средств Меры,прини-
статьи финансирование предоставления проплаты на доработку на л/сч после осу- маемые ОФК
расходов документов в ОФК расходов с л/сч или получение денежных средств ществления расходов для обеспечения
дата сумма на проверку дата кол-во документов основные причины возврата на дату сумма своевременного исполнения средств ФБ
I 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Таблица 3
Результаты предварительного и текущего контроля в Отделении по г. Магнитогорску УФК по Челябинской обл. за 2001-2004 гг.
Показатели Ед. изм. 2001 2002 2003 2004
Количество организаций, которым открыты лицевые счета в ОФК шт. 77 77 73 73
Количество организаций, в которых предотвращены шт. 66 в\ 60 54
нарушения предварительного и текущего контроля % 86 79 82 74
Суммы, предотвращенных нарушений, в процессе предварительного и текущего контроля тыс. руб. 1 116 937,5 816 704
Для решения этой проблемы необходимо повысить роль органов федерального казначейства, активизировать ее. Казначейство могло бы стать тем органом, который действительно проверяет сметные назначения по всем показателям и утверждает их наряду с вышестоящей организацией. Бесспорно, для того чтобы осуществлять подобную работу, необходима соответствующая информация о нормативах, средних ценах и других показателях.
Еще одним шагом к повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов могло бы стать использование информации о рыночных ценах, их динамике, методах формирования в конкретных условиях. На практике нередко встречаются случаи оплаты за счет бюджетных средств товаров или услуг по завышенным ценам. Знание работниками казначейства рыночной конъюнктуры, средних цен и наличия у данных органов соответствующих полномочий по приостановлению операций, заведомо наносящих ущерб бюджету, могло бы способствовать снижению подобных фактов и в целом повысить эффективность использования средств государства.
Основная работа по осуществлению контрольных функций казначейства ведется в низовых
2001
2004
2002 2003
Годы
Рис. 4. Сумма среднемесячных нарушений, выявленных отделением по г. Магнитогорску УФК по Челябинской обл. на стадии предварительного и текущего контроля за 2001-2004 гг.
звеньях системы — отделениях федерального казначейства на местах.
Приведенные в табл. 3 данные показывают, что в результате превентивного контроля с каждым годом снижается количество организаций, в которых предотвращены нарушения. Одновременно снижаются и суммы ежемесячных нарушений (рис. 4) Это говорит о том, что в результате осуществления отделением предварительного и текущего контроля у бюджетополучателей улучшилась финансовая дис-циплинаи повысилась ответственность по выполнению требований бюджетного законодательства.
В целях контроля и повышения эффективности использования государственных финансовых ресурсов в отделении создана система учета средств, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
При ведении операций на лицевых счетах по учету внебюджетных средств организаций контролируется правомочность их расходования на те или иные цели в соответствии с разрешениями, а при выдаче наличности бюджетополучателям предъявляются требования соответствия выплат доведенным лимитам бюджетных обязательств и смете доходов и расходов.
В результате осуществления предварительного и текущего контроля за проведением кассовых операций на лицевых счетах за 2001-2004 гт. отделением предотвращены случаи нецелевого использования средств федерального бюджета на обшую сумму более 3,6 млн руб.
В настоящий момент нельзя с уверенностью сказать, что все финансовые ресурсы государства находятся под контролем органов федерального казначейства и что существующий контроль обеспечивает полную защиту средств государства. На наш взгляд, необходимо расширить контрольные полномочия органов казначейства, причем в области осуществления предварительного и текущего казначейского контроля. Это позволит стать казначейству основным государственным органом текущего контроля и одним из основных в вопросе
предварительного казначейского контроля. В целях повышения уровня последующего контроля целесообразно, чтобы информация, полученная органами казначейства при осуществлении превентивного контроля, своевременно доводилась ими до органов, осуществляющих последующий контроль. Таким образом, можно будет говорить о системе, включающей все формы государственного финансового контроля.
В современных условиях развития страны особенно актуальным является контроль в финансово-бюджетной сфере, связанный с программно-целевым бюджетным планированием. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг. утверждена постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249. Сущностью этой реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров; обеспечение поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты.
Программно-целевой метод бюджетирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования. Из наиболее острых проблем, по нашему мнению, здесь можно выделить необходимость разработки методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов при расходовании средств федерального бюджета, а также оценки качества внутриведомственного и регионального бюджетного планирования и управления бюджетными средствами.
Эта проблема — общая для всех контрольных органов, и объединение усилий органов казначейства с другими участниками государственного финансового контроля даст возможность получить обоснованные и сбалансированные методики контроля в этой области. Не стоит забывать и о том, что организация этой деятельности и результаты работы органов казначейства, контроля и надзора должны соответствовать международным стандартам, быть доступными в своем изложении для обобщения и анализа. Для этого прежде всего необходимо унифицировать методики контрольной деятельности, системы отчетности и программное обеспечение, позволяющее вести сбор, накопление, обработку и анализ полученных результатов, определить поря-
док информационного взаимодействия. Решение этих вопросов позволит оптимизировать проверочную деятельность всех участников государственного финансового контроля, поможет снизить негативное воздействие контрольных и надзорных мероприятий на финансово-хозяйственную деятельность проверяемых организаций.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, от 31.07.1198 № 145 ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации, (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина.— М.: ЭКАР, 2002.672 с.
5. Свод кодексов и законов РФ — СПб.: ИД «Весь», 2003.- 992с.
6. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О федеральном казначействе».
7. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
8. Приказ Министерства Финансов РФ от 31.12.2002 N? 142н «Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета».
9. Приложение № 7 к Положению ЦБ РФ от 05.01.1998 № 14-П «Рекомендации по осуществлению кредитными организациями проверок соблюдения предприятиями порядка работы с денежной наличностью».
10. Совместное письмо Минфина России от05.05.1997 N9 36н, ЦБРФ 11.04.1997 № 433а «О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства».
11. Указ Президента РФ от 08.12.1992 N? 1556 «О федеральном казначействе».
12. Финансовое планирование и контроль / Под ред. М.А. Паукова, А.Х. Тейлора - М.: ИНФРА-М, 1996.
13. Финансы и кредит./Подред. А.М. Ковалевой — М.: «Финансы и статистика», 2004.
14. Мгшалкин P.E. Теоретические вопросы государственного и финансового контроля//«Финансы». 2003. № 12.
15. Поисков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//«Финансы». 2002. N° 5.
16. Лебедев Д.О. Федеральное казначейство и осуществление государственного финансового контроля// «Финансы». 2002. № 8.
17. Каковкина Т.В. Принцип системности финансового контроля и механизм его реализации. Финансы. 2002. № 8.
18. Заховаеви И. В. К Вам пришли контролеры//Бюдж. учет. 2005. № 1.
19. ПасынковаЛ.А. Требования к документам, подтверждающим денежные обязательства//Бюдж. учет. 2005. N? 1.
20. Богачев Г.М. От КРУ к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора//Бюдж. учет. 2005. N? I.
