CC BY
366
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РАМКАХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
БУТОВА С.В.,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected];
БУТОВ Ф.С.,
преподаватель, Южный федеральный университет, Пилотный центр госзакупок,
т e-mail: [email protected]
m _
70
70 >
m
О O z
0 В статье рассмотрен рынок государственных и муниципальных закупок в модернизи-
1 рованныхусловиях - контрактной системе. Авторами проанализирован понятийный ап-
u парат, связывающий государственные закупки, государственный заказ и систему государ-
сл
ственных закупок; перечислены цели закупок товаров, работ, услуг для государственных
> (муниципальных) нужд. Контрактная система представлена как закон, охватывающий комплекс вопросов, связанных с осуществлением закупок: планирование закупок; опреде-
0 ление поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключение контрактов; особенности
4 исполнения контрактов; мониторинг закупок; аудит в сфере закупок; контроль над со-
блюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов ^ о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок. Авторами
определены основные критериальные признакирынка государственныхимуниципальных О закупок в рамках контрактной системы. Контрактная система рассмотрена с точки
> зрения институционального подхода, в связи с чем выделены институты, окружающие
> рынок государственных и муниципальных закупок в изменившихся условиях.
> Ключевые слова: государственный заказ; государственные нужды; государственные
> закупки; контрактная система; рынок государственных и муниципальных закупок; ин-ч ститут; институциональное окружение; институциональная среда.
а о —1 сг
2 INSTITUTIONAL ENVIRONMENT OF THE MARKET OF THE GOVERNMENT
AND MUNICIPAL PROCUREMENTS WITHIN CONTRACT SYSTEM
BUTOVA S.V.,
Candidate of Economic Sciences, associate professor, Southern federal university, chair of management of human resources, e-mail: [email protected];
BUTOV F.S.,
Teacher,
Southern federal university, Pilot center of government purchases, e-mail: [email protected]
© Бутова С.В., Бутов Ф.С., 2014
In article the market of the government and municipal procurements in the modernized conditions - contract system is considered. Authors analysed the conceptual framework connecting government procurements, the state order and system of government procurements; the purposes of purchases of goods, works, services for the state (municipal) needs are listed. The contract system is presented as the law covering a complex of the questions connected with implementation of purchases: planning of purchases; definition of suppliers (contractors, performers); conclusion of contracts; features of performance of contracts; monitoring of purchases; audit in the sphere of purchases; control over observance of the legislation of the Russian Federation and other regulations about contract system in the sphere of the government and municipal procurements. Authors defined the main criteria signs of the market of the government and municipal procurements within contract system. The contract system is considered from the point of view of institutional approach in this connection, the institutes surrounding the market of the government and municipal procurements in the changed conditions are allocated.
Keywords: state order, state needs; government procurements; contract system; market of the government and municipal procurements; institute; institutional environment; institutional environment.
i—
JEL classification: G18, G28, H57. o
Институты... далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты... создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил. Так считает Дуглас Норт (North, 1990. P. 16).
Системное изучение любого научного направления предполагает, прежде всего, уточнение понятий, связанных с его обозначением. Проблема самоидентификации имеет особое значение для систематизации институциональных экономических исследований.
В экономической науке и практике широко используются такие понятия как государственные закупки,
О
государственный заказ, система государственных заказов. Государственный заказ - поручение, выдаваемое о от имени государства на производство и поставку продукции или оказание услуг. Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных потребностей, в том числе оборонного характера, а также ^ потребностей федеральных бюджетных организаций. В бюджетном законодательстве употребляется термин «закупка товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд», в том числе в целях: ^о
• оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; О
• осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
• разработки, закупки и ремонта вооружения, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного за- ^ каза; ш
• закупки в государственный материальный резерв.
Совокупность потребностей государства в продукции, необходимой для решения задач обороны и безопасности страны, реализации федеральных целевых программ, представляет собой основную часть федеральных государственных нужд. В более широком смысле государственные нужды представляют собой количественно определенные потребности, обеспечивающие выполнение обязанностей государства в социально-экономической, административно-политической и культурных сферах.
При рассмотрении совокупности официальных документов, в том числе нормативно-законодательных, государственный заказ можно определить как:
1) основание для поставок продукции (товаров, работ, услуг);
2) понятие, объединяющее государственные федеральные нужды и государственные нужды субъектов РФ;
3) совокупность государственных контрактов на поставки продукции;
4) нормативно-правовой акт в сфере поставок продукции в рамках государственного оборонного заказа.
Таким образом, государственный заказ является многосторонним явлением, и обозначить его как урегулированный институт, все составляющие которого упорядочены и соподчинены друг другу законом, не представляется возможным.
Термины «государственный заказ» и «государственные закупки» употребляются как синонимы, т. е. не имеют четкого понятийного разграничения. Категориальный анализ понятий используемых в практике организации закупок для государственных нужд, показывает, что в западных странах употребляется категория «общественные закупки» (public purchasing) или «закупки для общественных нужд». В то же время принятый
в России термин «государственные закупки» в целом соответствует общепринятому в международной практике понятию «правительственные закупки» (government procurement), поскольку оба термина указывают на субъект закупочной деятельности - правительство в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы, - и тем самым определяют процедурные («технологические») и правовые особенности госзакупок.
Государственные закупки составляют значительную часть современного рынка любой страны. При этом государственные закупки в своей теории и практике представляют собой сложный и разнообразный механизм, призванный отвечать всем признакам рыночного хозяйства, так как только в этом случае государственные закупки будут в наибольшей степени защищены от частного интереса тех лиц, которые ввиду своего служебного положения имеют прямое отношение к ним, независимо от того, являются они работниками государственного ведомства или работниками компании, которая выполняет государственный заказ.
Анализируя рынок государственных закупок, следует отметить, что это эффективный механизм распределения бюджетных средств в рыночной экономике, обеспечивающий взаимодействие государства и бизнеса по поводу удовлетворения общественных потребностей на основе принципа субстантивной рациональности, m связанной с ориентацией на конечные цели, не сводимой к простой их калькуляции, а сопряженной с выбором
r самих этих целей. ^>
m С1 января 2014 г. рынок государственных и муниципальных закупок (для большинства бюджетных ор-
O ганизаций) действует в рамках контрактной системы. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, N услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - это совокупность участников контрактной M системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной си-C стемы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию S контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на
• осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками
0 (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализирован-
• ные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
° Действие закона о контрактной системе распространяется на закупки федерального, регионального и муни-
1 ципального уровней и относится к кругу заказчиков, который включает госорганы федерального и регионально-
• го уровня, муниципальные органы власти, государственные и муниципальные учреждения, а также бюджетные
2 учреждения. Закон охватывает комплекс вопросов, связанных с осуществлением закупок, а именно: 2 • планирование закупок;
• определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); а • заключение контрактов;
о • особенности исполнения контрактов;
• мониторинг закупок;
• аудит в сфере закупок;
• контроль над соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок.
Необходимой предпосылкой формирования контрактной системы выступало создание единой информационной системы, позволяющей проводить экономический анализ структуры и иных параметров обеспечения госнужд, что должно позволить получать оперативные и репрезентативные данные, управлять ценами и иными параметрами, своевременно выявлять риски, в том числе коррупционные, при заключении и реализации госконтрактов. К тому же информационная открытость в значительной степени должна компенсировать ограниченные возможности контроля процедур после того, как процесс осуществлен: процедуры проведены, госзаказ размещен и, если что-то осуществлено не по закону, надо все отменять и размещать госзаказ заново.
Внешне контрактная система есть не что иное, как организационная форма существования государственного рынка, а значит, и рынка вообще, и потому ей присущи все те черты, которые присущи рынку. Рынок - это место встречи самостоятельных экономических агентов, на котором происходят акты купли-продажи; саморегулирующийся механизм взаимодействия спроса и предложения, определяющий рыночную цену товаров и услуг. Поскольку контрактная система в своей основе - рынок, или рыночные отношения, постольку и в своем внешнем проявлении как некая правовая и организационная система она должна основываться преимущественно на рыночных принципах, или должна быть рыночной и по своим внешним формам
м
.0
существования. Однако следует за стандартными чертами рынка выделить их существенную специфику, которая непосредственно вытекает из того, что обязательным участником такого рынка является государство и что поэтому данный рынок - не что иное, как смена форм существования государственных налогов.
Основными критериальными признаками рынка государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы являются:
1. Регулярность обменных операций (постоянное повторение сделок купли-продажи). Рыночная форма хозяйствования возникает в силу систематических обменных операций: государство в лице своих органов постоянно нуждается в различной продукции и поэтому закупки осуществляются согласно графикам планирования закупочной деятельности.
2. Денежный характер (обмен имеет денежный характер, поскольку деньги обеспечивают регулярность и относительную универсальность обменных операций). Поставщики реализуют свою продукцию за денежные средства, получаемые от государственных и муниципальных заказчиков.
3. Взаимовыгодность. Под выгодой понимается реализация собственного экономического интереса. Максимизация собственной полезности может сопровождаться улучшением условий обмена для контрагента. Согласие по поводу эквивалентности обмениваемых благ является необходимым основанием для заключения контракта.
4. Добровольность обмена. Критерием добровольности в обмене и отсутствия принуждения является воз- о можность для контрагента вовсе отказаться от сделки, уйти к другому продавцу или покупателю либо переключиться на товар-субститут. Трансакции, от которых нельзя отказаться, находятся за пределами рыночной см формы хозяйства. Система государственных и муниципальных закупок предполагает возможность выбора: z поставщик вправе выбрать процедуру, в которой принимать участие, заказчика, с которым сотрудничать, а заказчик выбирает способ размещения заказа в соответствии с законодательством, а также определяет качественные характеристики продукции и начальную цену контракта. О
5. Состязательность (конкуренция). Под состязательностью понимается способность продавцов и покупателей, преодолевая сопротивление контрагентов, влиять на условия обмена, значимые для получения выго- ^ ды. Наличие у сторон возможности воздействовать на уровень цен (цена контракта формируется в результате конкурсных процедур) и другие условия обмена, включая количество и качество товаров, способы их постав- ^г ки, наличие сопутствующих услуг.
Представляет интерес рассмотрение контрактной системы с точки зрения институционального подхода. Отметим, что институциональный подход есть совокупность методологических принципов исследования раз- <С> нообразных социально-экономических феноменов. В наиболее общем виде эти принципы связаны (Фролов, 2008. С. 138): ^
а) с отказом от механистического и антиисторического представления о социальной реальности за счет У использования эволюционной парадигмы и приоритетного изучения нелинейных процессов; q
б) с введением в аналитические конструкции понятий институтов, институций, агентов, статусов, ролей, ^ трансакций, трансакционных издержек, конвенций, контрактов, неопределенности и асимметрии межсубъект- q
I M
ных взаимодействий.
В современной рыночной системе реализация экономических функций общества происходит в институциональных формах. Институты являются формирующими условиями процессов взаимодействия людей в производстве материальных благ.
Термин «институт» произошел от institution (англ.) - общество, организация, учреждение; нечто установленное (закон, обычай, система) (Вольчик, 2004. С. 131). Понятие института было заимствовано экономистами из социальных наук, где он характеризуется как совокупность ролей и статусов, предназначенная для удовлетворения определенной потребности (Смелзер, 1994. С. 79). В экономической литературе представлено несколько трактовок «института», среди которых наиболее релевантным, на наш взгляд, является определение Д. Норта, который трактовал институты как правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми (Норт, 1993. С. 73).
О. Уильямсон предложил различать институциональные соглашения и институциональное окружение. Институциональное окружение характеризуется такими основными компонентами как общая устойчивость сложившихся структур собственности и правил присвоения на протяжении всего периода осуществления долгосрочных инвестиций, политическая и правовая устойчивость, дееспособность судебной системы, культура контрактов и «обязательств, внушающих доверие» (credible commitments). Известный шотландский философ и экономист Дэвид Юм утверждал, что «стабильность владения», «передача собственности посредством согласия» и «исполнение обещаний» являются тремя основными естественными законами (в терминах доктрины естественного права) (Hume, 1969. С. 578).
С а а
Для переходной экономики благоприятное институциональное окружение играет принципиальную роль. Сложность в том, что в течение относительно долгого периода некоторые социалистические институты объективно сохраняют свое значение (проблема социалистического наследия). Для России 1990-х гг. следует также учитывать такие факторы как политическая нестабильность и слабость власти. В начале 2000-х гг. на первый план выходит проблема дееспособности судебной системы, инфорсмента контрактных прав и прав собственности.
При становлении рыночной экономики усиливается потребность в государственном регулировании товарного производства и хозяйственных связей на основе экономических методов, законодательных актов и других правовых норм, а также административных мер. В результате нормализации рынка товаров, создания его современной инфраструктуры и развития конкуренции возрастает экономическая свобода всех звеньев хозяйствования. Важно устранение диспропорций и трудностей в снабжении материально-техническими ресурсами базовых отраслей, соблюдение эквивалентного обмена промышленных изделий на продукцию сельского хозяйства и других секторов экономики. Эти цели достижимы при совместном использовании механизмов рыночного саморегулирования производства и государственного управления народным хозяйством. Е Институциональная среда системы государственных и муниципальных закупок является сложной. Закон
Щ о контрактной системе предусматривает функционирование заказчиков, уполномоченных органов, органов
>
со
власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок федерального, регионального и муниципаль-
О ного уровней, контрольных органов, органов, осуществляющих аудит.
2 В соответствии с Законом о контрактной системе ключевые функции, такие как определение государ-
ственной политики в сфере госзаказа, издание нормативных актов, анализ результативности и контроль, перес даны Правительству РФ. Другие функции и полномочия достаточно подробно определены и закреплены за фе-_ деральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти. Так, четко распределены функциональные обязанности и роли в отношении вопросов прогнозирования, планирования и проведения ^ закупок, а также заключения и исполнения контракта. Детально определены и закреплены за конкретными
органами функции мониторинга, аудита и контроля. 0 Рассматривая контрактную систему с точки зрения институтов ее составляющих, можно выделить сле-
4 дующие:
1. Заказчики, выступающие потребителями различных товаров, работ и услуг для удовлетворения госу-^ дарственных и муниципальных нужд.
Институт заказчика подвергся совершенствованию. Для выполнения функций по планированию и осущест-° влению закупок при совокупном объеме закупки более 100 млн руб. предусмотрено создание новых структурных ю подразделений - контрактных служб. В случае, если совокупный объем закупок заказчика в соответствии с планом-ю графиком не превышает 100 млн руб., при отсутствии у заказчика контрактной службы заказчиком назначается должностное лицо, ответственное за осуществление конкретной закупки, а исполнение такого контракта - функция контрактного управляющего. Указанные подразделения отвечают за реализацию всего цикла закупок - от составления Плана закупки до рассмотрения дел по обжалованию результатов проведенных процедур определения по-4 ставщиков, подрядчиков, исполнителей и ведения претензионной работы. Работники этих подразделений должны с обладать соответствующей квалификацией, образованием и опытом работы.
ю 2. Участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями).
ю 3. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок,
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок.
4. Граждане и общественные объединения, объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль.
Функционирование института общественного контроля преследует цели не только предотвращения злоупотреблений и коррупции со стороны заказчика, но в первую очередь цели формирования партнерских отношений между органами государственной власти и гражданами.
5. Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации.
Уполномоченный орган, уполномоченное учреждение - государственный орган, муниципальный орган,
казенное учреждение, на которые возложены полномочия на определение поставщиков. Специализированные организации - юридическое лицо, привлекаемое заказчиком для помощи в организации определения поставщиков.
6. Операторы электронных площадок.
Оператором электронной площадки является юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, государствен-
ная регистрация которого осуществлена на территории Российской Федерации, которое владеет электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивает проведение таких аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
7. Единая информационная система и региональные информационные системы, используемые при осуществлении закупок.
Единая информационная система в сфере закупок - это совокупность информации, указанной в законодательстве и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
8. Центры подготовки и переподготовки специалистов в области закупок.
Таким образом, институциональное окружение рынка государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы претерпело изменение по сравнению с функционированием этого рынка в период до 2014 г. Основным смыслом проводимой реформы является переход к такой закупочной системе, которая ^ обеспечит эффективность и результативность расходования бюджетных средств. В новую систему заложены основы для функционирования института общественного контроля. Институт заказчика также претерпел о изменения: введены новые «действующие лица», четко разграничена ответственность за административные правонарушения. см
OI
z
ЛИТЕРАТУРА
см
Вольчик В.В. (2004). Эволюционная парадигма и институциональная трансформация экономики. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та. £
Норт Д. (1993). Институты и экономический рост: историческое введение. М.: THESIS, т. 1, № 2.
СмелзерН. (1994). Социология. М. <i>
Эволюционная перспектива институциональной экономики России (2008). Монография / Д.П. Фролов; науч. консультант О.В. Иншаков. Волгоград: Изд-во ВолГУ. 5
Hume D. (1969). A Treatise of Human Nature. Ed. by Mossner E.C.L. °
North D. (1990). Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. Cambridge: Cambridge Univ. Press.
Williamson O. (1993). The Evolving Science of Organization // Journal of Institutional and TheoreticalEconom-
ics, vol. 149, no. 1, pp. 36-63. з
О
REFERENCES О
z
Hume D.A. (1969). Treatise of Human Nature. Ed. by Mossner E.C.L. О
North D. (1990). Institutions, Institutional Changes and Economic Performance. Cambridge: Cambridge Univ. ш
Press. <
a
North on Institutions and economic growth: a historical introduction (1993). THESIS, vol. 1, no. 2. (In Russian.)
SmelserN. (1994). Sociology. M. (In Russian.)
The evolutionary perspective of institutional economics in Russia (2008). Monograph. Volgograd: Volga. (In Russian.)
Volchik V.V. (2004). Evolutionary paradigm and institutional transformation of the economy. Rostov-on-Don. (In Russian.)
Williamson O. (1993). The Evolving Science of Organization. Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol. 149, no. 1, pp. 36-63.
c*
