CC BY
645
Ю.Г. НАУМОВ,
начальник кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения,
кандидат экономических наук, доцент (Академии управления МВД России)
S н и о X
л
<
И
н к
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X о о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
48
Институциональная коррупция в современной России
В статье рассматривается явление - институциональная коррупция, которую автор выделяет из более общего понятия «институт коррупции» и считает одной из главных угроз национальной безопасности России.
Институциональная коррупция, институт коррупции, реформирование полиции.
В исследованиях коррупции последних лет встречаются утверждения о том, что в современной России объем средств, вовлеченных в коррупционный оборот, по некоторым оценкам превосходит финансирование, закладываемое в ежегодный государственный бюджет. И с этой точки зрения объем денежных потоков, курсирующих посредством коррупции, вполне сопоставим с финансовыми средствами, сосредоточенными в бюджетообразующих секторах экономики страны, что дает основание оценивать коррупционную сферу как едва ли не главный сектор национальной экономики [8]. Вместе с тем основная проблема оценки уровня коррупции связана не с измерением ее абсолютной величины, а с выявлением степени ее распространенности.
При анализе коррупционных отношений необходимо различать два понятия: «институт коррупции» и «институциональная коррупция».
Институты рыночной экономики страхуют общество от перерождения рынка в криминальную систему, служат гарантами стабильности и порядка в экономике. Однако существует некий раздражитель российского общества по отношению к институтам рыночного хозяйства, вызывающий реакцию отказа от них, либо их отторжения. В такой ситуации социально-экономические отношения неизбежно уходят в тень, и общество становится более криминализированным. Возникает «теневой уровень» институционализации, поддерживающий устойчивость теневых интересов и способов их реализации. Появляются устойчивые структуры криминального характера, которые по мере своего распространения и деятельности стараются облечься в законные формы, оставаясь по сути криминальными.
Такое их развитие опасно для общества, поскольку институционализация антисоциальных
интересов означает открытое подчинение жизнедеятельности общества интересам замкнутых групп.
Институт коррупции — это устойчивая форма организации противоправного взаимодействия производителей и потребителей государственных услуг, направленная на удовлетворение их личных интересов в ущерб общественным.
Формирование института коррупции почти неизбежно на начальных стадиях развития государства с «профессиональной бюрократией». Однако в развитых странах этот институт играет относительно второстепенную роль в системе общественных «правил игры». Эпизодическая коррупция лишь при определенных, специфических условиях перерастает в системную (институциональную).
Институциональная коррупция представляет собой определенную организацию такого взаимодействия производителей и потребителей государственных услуг, в рамках которого коррупционные правила (институт коррупции) доминируют над некоррупционными. Отметим, что в развитых странах коррупция существует как один из институтов, в большинстве развивающихся стран — как доминирующий институт, т. е. как институциональная коррупция.
Коррупция как институт обязательно предполагает существование коррупционной организации в качестве системы неформальных коррупционных связей. Формирование институциональной коррупции означает слияние коррупционной организации с государственным аппаратом, принадлежность к которому невозможна без участия чиновников в коррупционных отношениях (или, по крайней мере, без терпимого с их стороны отношения к коррупции).
Высшим уровнем развития институциональной коррупции становится доминирование при клептократических государственных режимах коррупционных мотивов в принятии важных государственных решений.
Под институционализацией понимаются процессы, формирующие организацию субъектов путем преобразования их взаимодействия в институциональную систему, элементы которой становятся общепринятой практикой, сохраняющейся в неизменной форме на протя-
жении поколении, и подтверждаются в поведении людей.
Институционализация коррупции — это процесс превращения преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, общепринятую практику, привычный элемент социально-экономической системы.
Обычным для институциональной коррупции является полиморфизм, способность существовать в организациях с различной внутренней структурой, в разных внешних формах, практически в любой деятельности, которая предполагает использование полномочий. Институциональная коррупция генерирует противоправное законодательство, препятствует правосудию на институциональном уровне, сеет сомнения в легитимности политической власти государства.
Научный концепт институциональной коррупции (часто с использованием термина «политическая коррупция») получил широкое распространение в 1970—1980-е гг. сначала в работах зарубежных обществоведов, изучавших коррупцию в развивающихся странах [4]. Исследователи подчеркивали ее качественное отличие от коррупции, проявляющейся в развитых странах: те явления, которые в государствах со зрелым гражданским обществом и высоким уровнем жизни являются отклонением от общепринятых правил, в слаборазвитых странах выступают органическим элементом повседневной жизни. Впрочем, позже институциональную коррупцию стали находить и в странах с развитой экономикой [13].
В отечественной научной литературе концепции институциональной коррупции начали формироваться только в конце 1980-х гг. В качестве критики в адрес коммунистической бюрократии было выдвинуто обвинение в систематическом злоупотреблении чиновников служебным положением с целью получения личных выгод (незаконных привилегий, взяток и т. д.). Победа либералов в начале 1990-х гг. была во многом связана именно с их антикоррупционной риторикой.
Однако в 1990-е гг. стало очевидно, что ликвидация коммунистического режима привела не к снижению, а, напротив, росту коррупции, и в научном дискурсе сформировались две противоположные тенденции. Сторонники либеральной идеологии рассматривали массовую коррупцию как результат сохранения (с 2000-х гг. — усиления) тенденций государственного регулирования экономики в условиях слабого развития гражданского общества. Вместе с тем обществоведы и политики, которые критиковали либералов, трактовали системную коррупцию как продукт чрезмерной коммерциализации и деидеологизации. При
этом и либералы, и их противники признавали, что коррупция в постсоветской России — явление системное, и масштабы ее имеют тенденцию к росту.
Теории институциональной коррупции развивались в 2000—2010-е гг. под влиянием, прежде всего, либерально ориентированных обществоведов. Важнейшим событием для российской корруптологии в 2000 г. стало почти одновременное издание монографий «Институциональная коррупция» Л.М. Тимофеева [11] и «Административные рынки СССР и России» С. Кордонского [5]. Качественные выводы этих исследователей вскоре были дополнены сенсационными количественными результатами социологического исследования, проведенного в 2000—2001 гг. фондом «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), которое показало, что на взятки в России ежегодно тратятся суммы, почти равные доходам госбюджета страны [10]. Во второй половине 2000-х гг. указания на институциональный характер российской коррупции постепенно стали избитой темой и получили отражение даже в учебной литературе для вузов. Зарубежные экономисты-транзитологи также пришли к выводу об устойчивой институцио-нализации в России коррупционных отношений [12], хотя термин «институциональная коррупция» в их трудах не получил распространения.
Показателем растущего внимания российского правительства к данной проблеме стало прежде всего принятие Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1]. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, основным источником угроз экономической безопасности названа именно коррупция [2]. Следующим важным шагом на пути формирования антикоррупционной стратегии России стал Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы», где в п. 7 «признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации» четко заявлено как первый принцип Национальной стратегии [3].
Официальное отражение концепта «институциональная коррупция» в правовых актах 2000—2010-х гг. имеет, однако, определенную неполноту. Содержание документов, посвященных антикоррупционной политике, фактически отрицает институциональный (ставший неформальной нормой) характер коррупции в России. В частности, в п. 5 Национальной стратегии заявлено, что целью «противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в россий-
S н и о X
л
<
И
н «
:|5 О X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
49
S н и о X
л
<
И
н «
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
50
ском обществе» [3]. При этом в научной литературе уже указывалось, что полностью уничтожить эти причины и условия не удалось пока ни в одной стране мира, и поэтому цель искоренения институциональной коррупции выглядит совершенно недостижимой [6].
Исследования ведущих российских обще-ствоведов-корруптологов позволяют сделать вывод, что коррупция в постсоветской России носит институциональный характер, о чем свидетельствует, в частности, наличие установившихся и известных заинтересованным лицам «прейскурантов» на коррупционные «услуги» («технологии»): «таксы» поборов в ЖКХ, размеры взяток за поступление в вузы, нормы «откатов» при госзакупках, стоимость назначения на должность и т. д.
Институциональная коррупция вынуждает людей строить, по сути, долгосрочные планы «проплат» уже с момента рождения ребенка, а именно — планировать семейный бюджет для участия на коррупционном «рынке услуг» («устройство» в родильный дом, детский сад, школу, спортивные и досуговые учреждения, высшие учебные заведения, получение отсрочки от армии и т. п.).
При оценке объема и динамики коррупционных «услуг» часто используются данные Фонда ИНДЕМ, которые справедливо подвергаются критике и считаются преувеличенными. Однако существующая в работах сотрудников ИНДЕМ тенденция к абсолютному и относительному усилению в последнее десятилетие уровня коррупции в России признается экспертами объективной (табл.) [8, с. 13].
Таблица
Динамика объема бытовой и деловой коррупции в России в 2000-х гг. (по оценке ИНДЕМ)
Типы коррупции Приблизительный объем коррупционных сделок (млрд дол.)
2001 г. 2005 г. 2010 г.
Бытовая 3,0 5,0 5,5
Деловая 34 318 Нет данных
Следует обратить особое внимание на попытку сотрудников ИНДЕМ перевести на язык статистики как масштаб коррупции в России в целом, так и структурное соотношение разных типов коррупции. По их мнению, «западная» (неинституциональная) коррупция в 1990-е гг. составляла примерно 40 % от общего массива коррупционных отношений, а в 2000-2010-е гг. она сократилась до 10 %. Оставшиеся 90 % связываются с модификациями именно институциональной коррупции [8, с. 11].
В качестве иллюстрации проявлений институциональной коррупции можно привести уголовное дело, заведенное в отношении ОАО «Оборонсервис» в Москве. В каждом слу-
чае коррупционной деятельностью длительное время занимались государственные служащие высокого ранга, извлекая незаконные доходы в особо крупном размере.
Это обстоятельство в очередной раз подтверждает тезис о том, что коррупция представляет собой гигантскую институциональную ловушку. В этой связи следует обратиться к работам В.М. Полтеровича, который сформулировал концепцию институциональных ловушек [9]. Здесь речь идет о неэффективных устойчивых нормах, которые имеют самоподдерживающийся характер. При таком подходе институциональную коррупцию можно определить как одну из форм институциональных ловушек — устойчивую неэффективную норму неформального взаимодействия государственных чиновников и политиков с гражданами (включая предпринимателей), когда предоставление государственной услуги обусловлено личным вознаграждением чиновника или политика (это связано не только со служебными обязанностями, но и с его личными интересами).
Тотальность коррупции детерминирует наступление следующих негативных институциональных проявлений.
1. Привыкание к коррупции. За последние десятилетия коррупция стала неформальной массовой практикой: как показывают опросы, она, с одной стороны, осуждается обществом как взяточничество, с другой — поддерживается в немонетарном, «легитимном» выражении (родственное участие, дружба, благодарность, поддержка и т. д.). В постсоветской России коррупционные отношения стали активно развиваться в таких сферах, которые ранее считались «чистыми» от коррупции (например, советы по защите диссертаций).
2. Коррупция — угроза национальной экономической безопасности. Ее развитие препятствует обеспечению благоприятных условий для развития национального бизнеса [7], охватывает все силовые и правоохранительные ведомства. Институциональная коррупция формирует режим «грабящей руки» — стабильно создает запретительные трансакционные издержки для заключения контрактов с теми акторами хозяйственной деятельности, которые стремятся к производственным инновациям. В результате производительная деятельность угнетается, стимулируется рентоискательство. Мультипликативные последствия коррупции отражаются на количестве конечного потребления ВВП, увеличивают себестоимость производимой продукции, снижают ее качество, повышают уровень нечестной конкуренции, взвинчивают необоснованную дифференциацию доходов населения. Механизм такого воздействия реализуется, прежде всего, через систему ценообра-
зования, когда коррупционная составляющая цены многих товаров и услуг не является постоянной величиной, а постоянно возрастает.
3. Коррупция создает угрозу общественной безопасности. Можно привести немало примеров, когда коррупция явилась генератором техногенных катастроф. Так, многолетняя практика закупки для ЖКХ бракованных труб по завышенным ценам в Санкт-Петербурге обернулась серией аварий в 2012 г., породивших «трубное дело». Даже в тех случаях, когда нет прямой связи между катастрофой и конкретными актами коррупции, сама атмосфера коррупционной безответственности может спровоцировать чрезвычайное происшествие (например, катастрофу на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 г.).
В своем ежегодном Послании Федеральному собранию РФ в декабре 2012 г. Президент России В.В. Путин особо выделил явление коррупции, включив ее в число главных проблем: «Всем очевидны и главные проблемы, ничего нового здесь не скажу, — это низкая эффективность государственной власти и коррупция... Мы продолжим наступление, безусловно, на коррупцию, которая уничтожает ресурс национального развития».
Можно выделить следующие основные критерии типологизации коррупции: по характеристикам субъектов коррупции; объектам коррупции (выгодам от них); целям субъектов коррупции; характеристикам организации коррупционных отношений. Многочисленность типологий коррупционных отношений связана с множественностью видов, прежде всего именно институциональной коррупции. Выделенные нами виды коррупции рассматриваются исходя из степени нарастания институциона-лизированности. Например, денежные взятки могут быть как институционализированными (систематическими, обыденными), так и неин-ституционализированными (эпизодическими, экстраординарными), в то время как коррупционный обмен услугами возможен только в рамках устойчивого института (системы правил).
Понимание общей типологии видов коррупции очень важно для организации эффективной антикоррупционной политики. В частности, отождествление коррупции только с денеж-
Список литературы
1. О противодействии коррупции: Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 // СПС КонсультантПлюс.
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СПС КонсультантПлюс.
ными взятками, которые получают государственные служащие низшего и среднего ранга — а именно против таких коррупционеров чаще всего работают сотрудники полиции, — провоцируют латентность других коррупционных преступлений. Чем более институционализированы коррупционные отношения, тем менее они похожи на «покупку» услуг коррумпированного чиновника (политика) и тем слабее увязаны с передачей наличных денег.
Эффективное противодействие коррупции в России станет возможно только при условии ликвидации монопольного всевластного положения бюрократии. Это означает необходимость восстановления в России политической конкуренции. Немаловажное значение имеет разделение ветвей власти, свобода негосударственного сектора — предпринимательства, развитие СМИ, общественных организаций и пр. В этой связи нельзя не согласиться с В.В. Путиным, который в своем Послании Федеральному собранию РФ в декабре 2012 г. отметил как необходимое условие борьбы с коррупцией активное гражданское участие, эффективный общественный контроль. Консолидированное гражданское общество должно иметь право не только оценивать работу чиновников и депутатов, но и отзывать тех из них, кто свою государственную службу обращает в коммерческую деятельность.
На основании вышеизложенного можно констатировать необходимость создания стартовых институциональных инноваций для развития новой российской антикоррупционной политики. Одно из таких направлений предусматривает реформирование органов внутренних дел России, где планируется создание специальных антикоррупционных подразделений, нацеленных на противодействие элитной коррупции. Помимо этого необходимо повсеместно внедрять систему антикоррупционного мониторинга, с помощью которого будет регулярно «замеряться» уровень распространения коррупции в разных сферах жизни регионов на основе макро- и мезоэкономической статистики, а также опросов общественного мнения.
Общество объективно заинтересовано в построении нового демократического государства без коррупции.
3. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010— 2011 годы: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // СПС КонсультантПлюс.
4. Гевелинг Л.В. Клептократия. Социально-политическое измерение коррупции и нега-
S н и о X
л
<
И
н «
:|5 О X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
51
S н и о X
л
<
И
н «
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
¡Ü S н
bS
<
а С
к S а
О и н
52
тивной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти. М., 2001.
5. Кордонский С. Рынки власти. Административные рынки СССР и России (Организационная структура советского административного рынка и логика ее постперестроечной трансформации). М., 2000.
6. Латов Ю.В. Институциональная коррупция в современной России и проблема политической воли // Российский следователь. 2012. № 1.
7. Латов Ю.В. Российская теневая экономика в контексте национальной экономической безопасности // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. Т. 5. № 1.
8. Левин М.И., Сатаров Т.А. Коррупция в России: классификация и динамика // Вопросы экономики. 2012. № 10.
9. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Вып. 35. № 2.
10. Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. 2007. № 1.
11. Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция. Очерки теории. М., 2000.
12. Puffer S, McCarthy D.J. Two decades of Russian business and management research: an institutional theory perspective // Academy of Management Perspectives. 2011. Vol. 25. № 2.
13. Thompson D. Ethics in Congress: from individual to institutional corruption. Washington DC, 1995.
E-mail: [email protected]
