CC BY
41
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 1 (17)
3. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. - М., 2000.
4. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. — М., 2005.
5. Гончаров И.В. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации: лекция. — М., 2002.
6. Еременко Ю.П. Советская Конституция и закон-
ность. — Саратов, 1980.
7. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому
государственному праву. — Воронеж, 1980.
8. Игнатенко В. В. Ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах: основания и санкции: учеб. пособ. — Иркутск, 1996.
9. Конюхова И.А. Конституционное право Россий-
ской Федерации. Общая часть: курс лекций. — М., 2006.
10. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. — М., 2006.
11. Лукашева Е.А. Право и права человека в нормативной системе общества // Проблемы общей теории права и государства / под ред. B.C. Нер-сесянца. - М., 2004.
12. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1.
13. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М., 2002.
E-mail: [email protected]
н
с
о
:|S 3 X Й и
ш
^
а
<
AQ
90
И.Н. ДОРОФЕЕВ,
доцент кафедры организации оперативно-розыскной деятельности,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Ю.В. ЛАТОВ,
ведущий научный сотрудник Научного центра, доктор социологических наук, доцент
(Академия управления МВД России)
Стратегические аспекты противодействия коррупции: опыт зарубежных стран и российские перспективы
В статье обосновывается необходимость принятия национального антикоррупционного проекта, рассчитанного на длительный срок, определены его количественные цели, а также необходимость реорганизации МВД и внедрения инновационных методов противодействия коррупции.
коррупция, антикоррупционная политика, индекс восприятия коррупции, национальный проект, реформа МВД.
Труды российских и зарубежных исследователей [9; 11] убедительно доказывают, что в странах «догоняющего» развития, к которым относится и Россия, коррупция является одной из наиболее опасных угроз национальной безопасности.
Согласно данным ГИАЦ МВД России, самым распространенным видом корруп-
ционного поведения по-прежнему остается взяточничество: если в 1997 г. правоохранительными органами был зарегистрирован 1801 факт взяточничества, то в 2009 г. таких преступлений выявлено более 13 тыс. [14, с. 30]. Исследования гражданских экспертов подтверждают тенденцию роста коррупции в России1.
В условиях рыночной экономики коррупция не ограничивается взяточничеством или злоупотреблениями чиновников. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют, что в процессе институциональных преобразова-
1 Так, сотрудники Регионального общественного Фонда «Информация для демократии» сделали вывод, что в сфере бизнеса общая сумма взяток с 2001 г. по 2005 г. выросла в 9 раз (с поправкой на инфляцию — примерно в 7 раз) и достигла 316 млрд руб., причем регулярно платят взятки примерно 80 % всех фирм [12]. По их оценке, общий объем рынка коррупционных услуг в России к середине 2000 г. по доходам был сопоставим с федеральным бюджетом.
нии могут получить широкое распространение такие формы коррупции, как лоббизм, фаворитизм, протекционизм, необоснованное предоставление налоговых и таможенных льгот отдельным коммерческим структурам и т. д. [6, с. 22].
ОдноИ из последних тенденции, характеризующих развитие коррупционных процессов в России, является немотивированный рост бюрократического аппарата. Так, с 2001 г. до настоящего времени в Российской Федерации население уменьшилось на 4 млн человек, однако за тот же период количество чиновников увеличилось на 500 тыс. человек [2]. Многочисленная армия государственных служащих не столько помогает предпринимателям, сколько стремится контролировать их деятельность. Нередко служебное положение чиновник превращает в доходный вид бизнеса: за вознаграждения «откаты» бизнесменам выдаются различные квоты и лицензии, заранее определенные фирмы выигрывают тендеры и аукционы, в интересах отдельных коммерческих структур используется инсайдерская информация и др.
Несмотря на активизацию борьбы с проявлениями коррупции, в целом уровень противодействия ее распространению нельзя признать адекватным сложившейся криминальной ситуации. Эксперты опасаются, что борьба с коррупцией в России идет по пути наименьшего сопротивления. Так, согласно статистике, в 2009 г. правоохранительными органами наиболее активно выявлялся и привлекался к ответственности низовой уровень коррупции — врачи, преподаватели, сотрудники СЭС и другие: только в 1,5 % уголовных дел, возбужденных по фактам взяточничества, сумма взятки превысила 1 млн руб. Из-за незначительности большинства зафиксированных коррупционных преступлений в 70 % случаях виновные получили лишь условные сроки [5].
В то время когда крупные коррупционеры остаются безнаказанными, борьба с мелкими правонарушителями не одобряется россиянами. Обществоведы отмечают, что коррупция в России носит институциональный характер, она воспринимается как теневая «норма жизни» [15]. Большинство россиян осуждают коррупцию исключительно среди высших должностных лиц, проявляя относительную терпимость к низовой, повседневной коррупции.
России необходима разработка перспективной (многолетней) государственной программы (стратегии) противодействия коррупции, направленной на борьбу прежде всего
с высокопоставленными коррупционерами. Хорошим образцом такого перспективного программирования являются, на наш взгляд, национальные проекты в области образования, здравоохранения и т. д. Национальный антикоррупционный проект должен содержать научно обоснованные и реально достижимые цели, четко определять субъектов ее реализации, указывать эффективные приемы и методы достижения поставленных целей. Первым шагом в данном направлении является Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010— 2011 годы» [1].
Любой перспективный план эффективен только тогда, когда в него заложены показатели, с помощью которых можно отслеживать степень выполнения исходных плановых заданий. Это в полной мере относится и к борьбе с коррупцией. Формулировка «целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе» (раздел II Национальной стратегии противодействия коррупции), на наш взгляд, декларативна. Думается, более научно обоснованной долгосрочной целью стало бы снижение уровня коррупции до социально неопасного. Вопрос заключается в том, как измерить этот уровень.
Масштабы коррупции оценить трудно, поскольку большая часть коррупционных правонарушений остаются не выявленными и не наказанными. По мнению исследователей, уровень латентности коррупционной преступности составляет 90—98 % [10, с. 5]. Именно из-за своей высочайшей латентно-сти коррупция является крайне опасной разновидностью экономической преступности. Однако существуют определенные методы, позволяющие приблизительно оценить степень коррумпированности национальной экономики.
Среди количественных оценок коррупции наиболее популярен индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index — CPI), 10-балльный показатель, сравнивающий уровень коррумпированности чиновников и политиков разных стран, который с 1995 г. ежегодно рассчитывается международной организацией Transparency International2. В процессе обобщения данных научных исследований, проводимых в течение трех лет в разных
2 Некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с нею.
Н
с
о
:|S 3 X Й И
ш
^
а
<
AQ
91
н
с
0
1
Й ы
ш
^
а
<
PQ
92
странах и основанных на оценках бизнесменов и аналитиков, степени коррумпированности каждая страна (в 2009 г. их было 180) получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции, а 0 баллов — самую высокую ее степень.
Анализируя базу данных индекса CPI за 15 лет, можно выделить следующие закономерности:
— коррупция часто выше в бедных странах, но ниже в богатых;
— коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации и выше в неевропейских странах со слабыми традициями политической демократии;
— коррупция обычно выше в странах с богатыми природными ресурсами.
Может показаться, что Россия «обречена» иметь высокий уровень коррупции, поскольку не очень богата, имеет не слишком прочные традиции политической демократии и обладает богатыми природными ресурсами, провоцирующими рентоискательство. Указанные закономерности, однако, не создают фатальной детерминированности. Есть немало примеров успешной национальной антикоррупционной политики, в результате которой низкого уровня коррупции добивались как бедные (Ботсвана — 5,6 балла по данным индекса CPI в 2009 г.), неевропейские (Гонконг — 8,2 балла), так и богатые природными ресурсами (Канада — 8,7 балла) страны.
К сожалению, согласно мониторинговым данным Transparency International, индекс коррупции в России в течение последних 10 лет колебался в интервале 2,2—2,7 балла. Это несколько лучше, чем у Индонезии (1,7— 2,8 балла) или Нигерии (1,4—2,5 балла), но хуже, чем у Индии (2,8—3,5 балла) или Китая (3,2—3,6 балла). С 2000 г. положение России в этом международном рейтинге медленно, но неуклонно ухудшается: в рейтинге CPI за 2009 г. показатель России (2,2 балла) оказался ниже, чем у Индонезии (2,8 балла) и Нигерии (2,5 балла). Согласно последнему ежегодному рейтингу Россия оказалась на 146-м месте среди 180 стран [16].
По мнению специалистов, победы над коррупцией в недалеком будущем ожидать не приходится. Индекс CPI показывает, что 10 баллов из 10 возможных не набирает ни одна страна мира. В то же время мировой опыт борьбы с коррупционными преступлениями убеждает в том, что вполне возможно радикально ограничить масштабы ее распространения. Даже в Швеции и Сингапуре, которые набирают по 9,2 балла в рейтинге 2009 г., коррупция окончательно не ликвиди-
рована, однако не является социально опасным явлением.
Если проанализировать динамику индекса коррупции, то видно, что у большинства стран она поддерживается примерно на одном уровне (плюс-минус 1 балл). Согласно данным за 15-летний период мониторинга лишь немногим странам удалось существенно улучшить свой показатель. В частности, Грузия за 2003—2009 гг. повысила свой индекс СР1 на 2,3 балла (с 1,8 до 4,1 баллов), обогнав Россию. Среди европейских стран лучшую скорость «очищения» от коррупции продемонстрировали Испания (за 1995—2003 гг. — на 2,7 балла) и Италия (за 1995— 2005 гг. — на 3,2 балла).
На наш взгляд, относительно реалистичной целью национальной антикоррупционной стратегии России станет повышение индекса СР1 на 2—3 балла за 10 лет. Следовательно, к 2020 г. Россия способна добиться индекса 5 баллов — как Польша, Венгрия, Италия. Что касается снижения коррупции до социально неопасного уровня — как во Франции (6,9 балла в 2009 г.) или США (7,5 балла), то это является задачей на долгосрочную пер-спективу3.
С учетом зарубежного опыта рассмотрим важнейшие правовые и организационные меры, которые, по нашему мнению, будут способствовать выполнению сформулированной цели.
Прежде всего необходимо определить, на какой субъект будет возложена функция реализации этого плана. В настоящее время борьбу с коррупцией и ее организованными формами осуществляет Департамент экономической безопасности МВД России. Однако изучение организационно-структурного построения подразделений по борьбе с экономическими преступлениями показывает, что они не в полной мере адаптированы к оперативной обстановке, складывающейся по линии борьбы с коррупцией. В частности, на локальном (местном) уровне системы МВД России в структуре отделов (отделений) горрайорганов внутренних дел данное направление деятельности обслуживается малочисленными группами или даже одним сотрудником. Например, в г. Коврове и Ковровском районе Владимирской области, где проживают 170 тыс. человек, за данной линией работы закреплены два сотрудника по борьбе с экономи-
3 Принятый в апреле 2010 г. Национальный план противодействия коррупции рассчитан только на 2010—2011 гг. За такой короткий срок (менее двух лет) можно создать предпосылки для начала реализации стратегического национального антикоррупционного проекта, но принципиально невозможно добиться существенных изменений в индексе коррупции.
ческими преступлениями. К тому же сотрудники подразделений ДЭБ МВД России имеют, по мнению экспертов, ограниченные возможности для противодействия высокопоставленным коррупционерам.
Мы убеждены, что для эффективной борьбы с коррупцией в России прежде всего необходимо сформировать принципиально новый субъект правоохраны — независимую службу по противодействию коррупции, укомплектованную лучшими сотрудниками МВД и ФСБ, но не подчиненную этим ведомствам.
Необходимость такой меры мотивируется некоторыми объективными обстоятельствами. Для эффективного противодействия российской коррупции, приобретшей институционализированный (системный) характер, недостаточно сил и средств любого существующего правоохранительного ведомства. К тому же россияне склонны относить правоохранительные органы к наиболее коррумпированным институтам [8]. Следовательно, нелогично возлагать задачи борьбы с коррупцией на традиционные организационные структуры, не пользующиеся уважением и авторитетом у граждан. Комментируя опыт Грузии, где в 2004 г. уволили весь высший офицерский состав полиции и на конкурсной основе набрали новый, вдвое сократив его численность и увеличив зарплату сотрудникам в 10—20 раз [4], отметим, что такие ультра-радикальные меры уместны в небольшой стране с сильной «донорской» помощью из-за рубежа и вряд ли подойдут России.
Возможность более мягких организационно-структурных преобразований в системе мер по борьбе с коррупцией можно продемонстрировать на примере Гонконга.
Современный Гонконг — одна из стран, наиболее «чистых» от коррупции. Но так было далеко не всегда: в 1970-е гг. в Гонконге (который тогда находился под управлением Великобритании) отмечался высокий уровень коррупции. Для борьбы с нею была создана принципиально новая правоохранительная структура — Независимая комиссия против коррупции (далее — НКПК), подчиняющаяся непосредственно английскому генерал-губернатору. Сотрудники НКПК были «неприкасаемыми», поскольку их действия не могли контролировать ни МВД, ни службы государственной безопасности. Компетенция НКПК распространялась на все министерства и ведомства государства, что позволяло сконцентрироваться на выявлении высокопоставленных коррупционеров. В составе Комиссии были созданы три департамента: оперативно-розыскной, в функции которого
входило выявление и раскрытие коррупционных преступлений, а также прием заявлений от граждан; аналитический, изучающий и обобщающий информацию, поступающую из отраслей экономики и сфер социального обеспечения, наиболее подверженных коррупции, а также выявляющий и отслеживающий принципиально новые способы и схемы совершения преступлений данной категории; общественный, ведущий антикоррупционную пропаганду, а также работу с населением в режиме «он-лайн».
Только за первый год работы НКПК в Гонконге осудили более 200 взяточников — чиновников самого высоко ранга. Уголовное дело возбудили даже в отношении начальника полиции г. Гонконга. О результативности принятых мер свидетельствуют следующие факты: если в 1974 г. коррупцией в Гонконге было поражено 90 % государственного аппарата, то в 2000 г. — лишь 6 %, а в настоящее время всего 3 % [3, с. 11]. Создание в России по образцу гонконговской Комиссии специальной правоохранительной службы, подчиняющейся непосредственно Президенту (или премьер-министру), может помочь добиться повышения эффективности борьбы с коррупцией.
Наряду с организационными мерами важное значение для успеха борьбы с коррупцией имеют разработка и принятие нормативных правовых норм, обеспечивающих антикоррупционную деятельность. Поскольку традиционные подходы давали малый эффект, необходимо искать инновационные меры, которые ранее в нашей стране не применялись.
Возможные инновационные меры противодействия коррупции должны включать следующие действия:
— всестороннюю проверку (вплоть до проверок на полиграфе) кандидата на государственную службу при приеме на работу;
— внедрение правил корпоративной этики, основанных на групповой ответственности государственных служащих за коррупционное поведение (у коллег изобличенного чиновника-взяточника, не участвовавших в изобличении коррупционера, автоматически должны снижаться карьерные возможности);
— проведение оперативно-розыскных мероприятий (спецопераций) в отношении высокопоставленных чиновников;
— активное использование источников оперативно-розыскной информации (включая использование телефона доверия);
— публичное и гласное наказание изобличенных чиновников (включая конфискацию имущества);
н
с
о
X
Й и
ш
^
а
<
93
н
с
0
1
Й ы
ш
^
а
<
PQ
94
— увеличение пакета социальных гарантии государственным служащим (включая льготное кредитование, высокие пенсии за добросовестную службу);
— мониторинг уровня жизни и имущества чиновников при одновременном запрете их участия в предпринимательскои деятельности (возможно, даже в течение определенного срока после увольнения);
— активное вовлечение в антикоррупционную борьбу общественных (в том числе религиозных) организации, пользующихся высоким доверием у граждан.
Следует подчеркнуть, что минимизация коррупционного поведения может быть достигнута путем комплексного использования уголовно-процессуальных, административных и иных гласных правовых мер в сочетании с негласными (таиными) специальными мерами. Необходимость их проведения обусловлена глубиной проникновения и масштабами коррозии государственного аппарата.
Например, правоохранительными органами ряда зарубежных стран практикуется проведение специальных операций по борьбе с коррупцией. Такие спецоперации периодически проводятся в США (самые известные — операции «Шейх», «Серый кардинал», «Потерянное доверие»4 и т. д.). Американцы считают, что специальные мероприятия по выявлению и разоблачению преступников имеют существенный приоритет над традиционными техническими формами документирования. Одна из последних крупных операций такого рода завершилась в январе 2010 г., когда ФБР США и полицией Лондона было арестовано 22 руководителя и сотрудника американских, британских и израильских оборонных компаний, подозреваемых в даче взяток и организации «откатов» правительственным чиновникам стран третьего мира в обмен на получение контрактов на поставку оружия5.
4 Операция «Lost Trust» («Потерянное доверие»), проведенная в 1990 г. сотрудниками ФБР США в отношении членов Генеральной ассамблеи штата Южная Каролина, особенно показательна своей направленностью против коррупции высокопоставленных политиков. В рамках данной операции сотрудниками ФБР была создана фиктивная компания под названием «Альфа Групп», лоббирующая принятие конкретных законодательных актов. В ходе операции 15 членов ассамблеи «продали» свои голоса в поддержку законопроекта. Обвинения были предъявлены председателю Палаты труда, торговли и промышленности штата, 45 представителям Республиканской партии, а также сенатору штата.
5 В этой операции, длившейся более двух лет, главную роль «представителя министра обороны» одной из стран Африки играл агент. Во время переговоров с оружейными фирмами им была достигнута договоренность о выплате заказчикам «отката» (комиссии) в 20 % за получение контракта в 15 млн дол. США. При передаче аванса фигурантов задержала полиция [7].
Отечественные специалисты весьма критически относятся к подобным мерам. Формированию такой позиции во многом способствует печальный опыт первых отечественных попыток проведения аналогичных специальных операций («Вирус» в 1990-е гг.), которые заканчивались возбуждением уголовных дел в отношении их разработчиков.
В большинстве стран борьба с коррупцией активно стимулируется путем привлечения граждан к содействию правоохранительным органам. Например, в США конфидент может получить 15—30 % стоимости от выявленного по его информации материального ущерба и будет защищен государством от преследований со стороны разоблаченных.
В нашей стране отношение к конфидентам неоднозначно. Когда в 2008 г. под руководством работников Института социологии РАН проводился общероссийский социологический опрос по проблемам коррупции, то на прямой вопрос «считаете ли вы, что для борьбы с коррупцией следует поощрять лиц, добровольно информирующих компетентные органы о фактах коррупции?» примерно одна треть респондентов выразила согласие. В то же время 35 % респондентов дали отрицательный ответ, а 33 % опрошенных затруднились ответить. Можно констатировать, что в России оплату конфиденциальных сообщений одобряют, осуждают и колеблются с оценкой примерно равные доли населения. Следовательно, широкое применение данной меры вряд ли вызовет общественное неодобрение и может быть допустимо, на наш взгляд, в порядке эксперимента.
Принципиально новым направлением антикоррупционной борьбы должен стать мониторинг уровня жизни и имущества российских чиновников, основанный на презумпции виновности.
Здесь можно ориентироваться на известный нам опыт Гонконга, где законодательно закреплено, что в случае, когда чиновник и его семья живут не по средствам (имеют значительные счета за границей, дорогую недвижимость и т. д.), чиновник обязан доказать Комиссии, что нажил состояние законным путем. В обратном случае ему грозит лишение свободы на срок до 10 лет [3]. Схожие меры применяют и в ряде других стран, например в Грузии: в 2004 г. после развертывания «войны с коррупцией» в уголовное законодательство было добавлено положение, позволяющее конфисковывать у должностных лиц, осужденных за коррупционные преступления, финансовое состояние, происхождение которого они не могут объяснить. Бремя доказывания
законного приобретения собственности при этом, как и в Гонконге, лежит на обвиняемом. Данный закон распространяется и на собственность членов их семей, что не позволяет коррупционеру «скрыться за спиной» родственников [13].
Применение мониторинга уровня жизни и имущества одновременно требует жесткого ограничения (или даже полного запрета) занятия бизнесом должностным лицам и членам их семей, иначе коррупционные доходы можно замаскировать под предпринимательскую прибыль. Эта мера в высшей степени актуальна для постсоветской России, где часто высокопоставленные должностные лица одновременно являются крупными бизнесменами.
Таким образом, для борьбы с коррупцией как с важнейшей угрозой национальной безопасности России мы предлагаем применить следующие организационные и правовые меры:
— разработать стратегическую долговременную (более 10 лет) программу антикоррупционной политики как национального проекта;
— сформулировать научно обоснованные и достижимые цели этой политики, ориентируясь на увеличение индекса восприятия коррупции;
— создать новое специализированное подразделение правоохранительных органов для борьбы с коррупцией, непосредственно подотчетное Президенту (или премьер-министру) России;
— широко использовать инновационные приемы противодействия коррупционной преступности (проведение спецопераций, стимулирование конфидентов, мониторинг доходов чиновников, внедрение групповой ответственности государственных служащих, активизация потенциала общественных организаций и др.).
Список литературы
1. О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: Указ
Президента РФ от 14 апреля 2010 г. № 460 // Рос. газ. 2010. 15 апр.
2. Дюжий В. Бюрократы пошли в рост // Твой день. 2009. 20 марта.
3. Зотов Г. Докажи, что не взяточник // АиФ. 2010. 19 мая.
4. Карасев М. Полиция: опыт реформ. URL: http://www.polit.ru/analytics/2010/08/30/po-lice.html.
5. Куликов В. Давать опаснее, чем брать // Рос. газ. 2010. 17 фев.
6. Лунеев В.В. Политические и правовые проблемы коррупции // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: сб. статей. — Н. Новгород, 2001.
7. Макряшина А. ФБР подставило производителей оружия. URL: http://infox.ru/accident/ crime/2010/01/20/FBR_podstavilo_proiz.phtml.
8. Минаев С. Российское государство немного Того // КоммерсантЪ. 2005. 12 сент.
9. Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кам-поса и С. Прадхана. — М., 2010.
10. Наумов Ю.Г. Коррупция и общество: теоретико-экономическое и прикладное ис- ¡¡g следование. — Владимир, 2008. ^
11. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: Причины, следствия, реформы. — М., 2003. 2
12. Сатаров Г. Как измерять и контролировать
коррупцию // Вопросы экономики. 2007. Ы
№ 1. £
л
13. Сеть по борьбе с коррупцией для Вос- < точной Европы и Центральной Азии. ^ VII общая встреча: отчет о встрече 25—
27 июня 2008 г. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/23/44/42086277.pdf.
14. Состояние преступности в России за 2009 г. — М., 2010.
15. Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция: очерки теории. — М., 2000.
16. Corruption Perceptions Index 2009. URL: http: //www.transparency.org/ policy_research/ surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table.
E-mail: [email protected]
95
