CC BY
39УДК 342 ББК 67.400
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10251
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
(НА ПРИМЕРЕ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ)
Наталия Александровна БЫЛИНСКАЯ,
адъюнкт Академии управления МВД России E-mail: natali. bylinskaya@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право и процесс; финансовое право;
административное право и процесс; информационное право; конкурентное право; земельное право; экологическое право; судоустройство; система и организация прокуратуры, нотариата и адвокатуры
Научный руководитель: Е.Ю. Степкин, кандидат юридических наук
Рецензент: Е.Ю. Степкин, кандидат юридических наук
Аннотация. Настоящая статья посвящена исследованию правового статуса и функционального назначения института Уполномоченного по правам ребенка (на примере ХМАО — Югры). Уделено весьма большое внимание полномочиям, которыми наделен детский омбудсмен. Проводится анализ его деятельности. Критически оценивается минимализм данных полномочий и их ограниченность.
Ключевые слова: права ребенка, Уполномоченный по правам ребенка, защита детей, законные интересы детей, детский омбудсмен.
INSTITUTE OF COMMISSIONERS FOR CHILDREN'S RIGHTS IN RUSSIAN FEDERATION: CURRENT STATE AND DEVELOPMENT PROSPECTS? (ON THE EXAMPLE OF THE KHANTY-MANSI AUTONOMOUS OKRUG - YUGRA)
Natalia Aleksandrovna BYLINSKAYA,
Аdjunct Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia E-mail: natali. bylinskaya@mail.ru
Scientific supervisor: E.Yu. Stepkin, Candidate of Legal Sciences Reviewer: E.Yu. Stepkin, Candidate of Legal Sciences
Key word: children's rights, Commissioner for children's rights, protection of children, legitimate interests of children, children's Ombudsman.
Annotation. This article is devoted to the study of the legal status and functional purpose of the institution of the Commissioner for children's rights (on the example of the KHMAO-Yugra). Much attention is paid to the powers vested in the children's Ombudsman. The analysis of its activity is carried out. The minimalism of these powers and their limitations are critically evaluated.
№ 5/2020
Правовая защита семьи — основополагающая задача государства. Солидарен с автором и И.А. Кузин, который отмечает, что правовая социальная защита семей, отцов, матерей, детей, обеспечение их прав относится к числу приоритетных задач не только государства, но и мирового сообщества [1, с. 27].
В связи с этим и с учетом принятия и последующей ратификации Россией Конвенции о правах ребенка, реализуя взятые на себя обязательства, государством должны были предприниматься всяческие меры по созданию законодательной платформы, институтов и структур, способных обеспечить осуществление правозащитных полномочий, стоящих на страже защиты прав членов семьи (отца, матери, ребенка).
Так, с учетом мирового опыта в 2009 г. посредством издания Указа Президента РФ была создана должность федеральной государственной гражданской службы — Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [2]. Региональные детские омбудсмены появились лишь в 2011 г., а закон, предписывающий их деятельность, полномочия и сферу их действия, — спустя практически 10 лет.
И все это несмотря на то, что многие ученые и исследователи, среди которых М.Ю. Шам-рин [3], О.А. Бондаренко [4], H.H. Лукьянова [5], А.В. Лебедь [6], не раз говорили о необходимости принятия соответствующего правозащитного нормативного правового акта, регламентирующего деятельность Уполномоченного, и соответственно механизма его дальнейшей реализации и обеспечения.
Федеральный закон № 501-ФЗ от 27 декабря 2018 г. [7] определил рамки полномочий детских правозащитников, а также задачи, которые должны ими достигаться посредством осуществления данных полномочий. Однако, исходя из поставленных перед уполномоченными задач, действенных средств для их реализации на законодательном уровне им предоставлено по минимуму. Деятельность детских омбудсме-нов скорее индикативна, чем конструктивна. Направление рекомендаций и предложений в органы исполнительной власти, государственной власти субъектов России и иные государственные органы — это и есть продуктивная правозащитная деятельность, направленная на гарантирование законных прав, свобод и интересов ребенка?! А ведь зачастую нарушения прав детей допускаются представителями именно данных органов.
К примеру, Уполномоченным по правам ребенка в ХМАО — Югре в каждом из докладов о соблюдении прав, свобод и интересов ребенка с 2011 по 2019 г. представлены сведения о количестве подобных нарушений.
Детский омбудсмен субъекта не раз обращал внимание в своих докладах на тот факт, что ввиду отсутствия полномочий при всем желании и старании оказать помощь в восстановлении прав ребенка он не всегда может это сделать и периодически сталкивается с нарушением рассматриваемых прав со стороны органов власти, которые должны, напротив, оказывать ему содействие в осуществляемой им деятельности.
В своем докладе за 2014 г. Уполномоченный отмечает, что «некоторые представители государственных органов и учреждений не заинтересованы в решении проблем обращающихся граждан», а также говорит о мере ответственности за свою работу и отсутствии гуманизма [8] (см. табл. 1).
В указанных ежегодных отчетах, которые не только структурированы, но и весьма информативны, описаны соблюдение, обеспечение, реализация Уполномоченным прав детей. До 2019 г. его полномочия регламентировались Законом автономного округа от 09.06.2009 № 85-ОЗ [9].
Численность населения ХМАО — Югры на 2019 г. составила 1 663 795, в том числе 424 792 ребенка, что составляет 25,5% общей численности населения [10].
Зачастую количество обращений, адресованных Уполномоченному, ежегодно растет, так как прослеживается четко поставленная цель на достижение результата осуществляемой правозащитной деятельности, повышая тем самым уровень доверия населения к данному правовому институту в АО. Так, в 2011 г. общее число поступивших обращений составило 368 (229 письменных), в 2012 г. — 527 (380 письменных), в 2013 г. — 724 (528 письменных), в 2014 г. — 748 (459 письменных), в 2015 г. — 1180 (643 письменных), в 2016 г. — 1228 (738 письменных), в 2017 г. — 1031 (491 письменных), в 2018 г. — 1234 (475 письменных), в 2019 г. — 1315 (483 письменных) [8].
Эффективность и функциональность деятельности детского омбудсмена Ханты-Мансийского автономного округа — Югры можно увидеть и оценить по его докладам, в которых прослеживается трепетная забота обо всех категориях детей в регионе, конкретизируются сведения о поступивших в адрес детского омбудсмена обращениях, описывается, какие меры были предприняты по обращениям граждан, какую роль при этом сыграл детский правозащитник.
№ 5/2020
Таблица 1. Анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по правам ребенка в ХМАО — Югре в 2011—2019 гг., с указанием регионального органа власти,
нарушившего права ребенка
№ п/п Орган власти 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
1 Управление МВД, прокуратура; СУ СК 12 14 16 75 49 20 49 63 24
2 УФМС 7 5 7 56 30 36 — 34 —
3 Отделения Пенсионного фонда РФ 3 2 3 18 7 3 4 7 3
4 УФССП 18 14 31 94 70 48 37 49 33
5 Органы и учреждения образования, молодежной политики, спорта муниципальных образований 27 34 37 87 93 85 45 150 130
6 Городские и районные судебные органы 7 5 8
7 Органы и учреждения социальной защиты населения 5 12 17 38 58 35 27 34 18
8 Органы и учреждения здравоохранения, МСЭ, Роспотребнадзор 7 13 17 69 23 35 39 73 20
9 ОМСУ муниципальных образований, администраций поселений 49 45 58 181 302 388 189 231 319
10 Органы опеки и попечительства муниципальных образований 21 38 42 146 148 128 170 173 62
11 ОАО «Ипотечное агентство Югры» (в том числе иные фирмы — финансовые организации, коллектор-ские агентства) 8 47 9 10 3 6 4 88
12 Государственная Дума Российской Федерации, Дума ХМАО — Югра 3
13 Жалоба отсутствует — — — — 196 239 320 301 810
14 Иное — — — — 191 208 145 115 —
Уполномоченным ежегодно ведется планомерная работа по обеспечению прав, свобод и законных интересов детей. Не обделены вниманием детского омбудсмена и круглые столы, составление и выпуск буклетов и брошюр, проведение конкурсов. При этом значительное внимание направлено на активную (в том числе профилактическую) работу по защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, вопрос о которой на сегодняшний день стоит весьма остро. Он ежегодно принимает участие в судебных заседаниях в целях со-
блюдения прав и интересов ребенка. Так, в 2012 г. их количество насчитывало 32, в 2013 г. — 79, в 2014 г. — 74, в 2015 г. — 107, в 2016 г. — 101, в 2017 г. — 128, в 2018 г. — 107, в 2019 г. — 24.
В своих докладах Уполномоченный дает рекомендации ведомствам, службам или органам государственной власти субъекта, нередко в жесткой и категоричной форме, когда речь идет о постоянном нарушении прав детей. Однако это всего лишь рекомендации.
№ 5/2020
На сегодняшний день полномочия детского омбудсмена ХМАО — Югры регламентированы Законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 28 февраля 2019 г. № 2-ОЗ [11], разработанного и принятого в соответствии с ФЗ № 501-ФЗ от 27.12.2018 г.
«Несмотря на то что в настоящее время учреждены должности федерального Уполномоченного по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка... единый механизм их функционирования до сих пор не создан», — подчеркивает М.Ю. Шамрин [3, с. 9], в чем с ним никак нельзя не согласиться.
Конечно, часть полномочий уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ регламентируется региональными нормативными правовыми актами, и, что намного критичнее, во всех субъектах они разные. Данный факт негативно сказывается на деятельности детских омбудс-менов, ограничивает и без того немногочисленные полномочия, но, что самое главное, не позволяет единообразно и действенно стоять на страже прав, свобод и законных интересов каждого ребенка, что, в свою очередь, вызывает критическую оценку автора, среди прочего выводя рассматриваемый правовой институт на нижнюю ступень в осуществлении правозащитной деятельности, что представляет детского омбудсмена как слабое звено.
Не случайно автором выбран именно данный регион, он является положительным примером того, как функционирует институт Уполномоченного и как он может совершенствоваться в сфере правозащитной деятельности при наделении детских омбудсменов необходимыми полномочиями. Но нежелание и безразличие (что прослеживается при анализе деятельности детских омбудсменов в таких регионах, как Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Ярославская, Курская, Орловская, Смоленская, Омская области, Республика Алтай, Еврейская автономная область) и отсутствие необходимого функционала — вещи абсолютно разные.
Э.В. Теляшев отмечает, что правозащитная деятельность уполномоченных, призванная защищать права и законные интересы детей на территории нашего государства, имеет ряд существенных проблем, среди которых низкий уровень образования детей в интернатах и детских домах, совершение преступлений несовершеннолетними, преступления, совершаемые в отношении детей, унизительное, а нередко и жестокое обращение с детьми как со стороны
ровесников, родителей (опекунов), лиц, их окружающих, в том числе и попытки детей покончить жизнь самоубийством [12, с. 83].
Рекомендации не несут в себе никакой императивности и не обязательны к исполнению, принимать их во внимание или нет — дело должностного лица, которому они адресованы. В свете такой интерпретации закона детский правозащитник просто не может осуществлять в полной мере свои полномочия, ни о каком действенном механизме и не может идти речь. По мнению автора, необходимо наделить Уполномоченного (в том числе и региональных ом-будсменов) правом вынесения требований об устранении нарушений, допущенных в сфере защиты прав, свобод и законных интересов детей, в адрес государственных органов, органов муниципальной власти и недопущения игнорирования полученной информации с их стороны. Предлагается изложить п. 6 ч. 1 ст. 6 ФЗ № 501-ФЗ от 27 декабря 2018 г. следующим образом, дополнив его словами «либо требования об устранении нарушений в сфере защиты прав, свобод и законных интересов детей» после слова «рекомендаций».
Так, проведенное исследование показало, что доминирующее число граждан (родители, опекуны, выступающие в интересах детей, сами несовершеннолетние, в том числе дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и т.д.), обращающихся к уполномоченным, не обладают в полной мере информацией и знаниями в области права, не могут самостоятельно защищать свои права, обеспечить их соблюдение. Не все нормативные правовые акты, в частности субъектов Федерации, несмотря на существующие в них нормы, полностью раскрывают методику их применения. Трактовать такие нормы можно по-разному, и не всегда в пользу детей. В своих докладах детские ом-будсмены (в ХМАО — Югре, в Орловской области) неоднократно отмечали подобные факты и вносили рекомендации по усовершенствованию законодательства в адрес соответствующих органов власти, так как итог применения таких норм — нарушения в сфере защиты прав детей. В связи с этим полагаем целесообразным внести изменения в п. 1 ч. 1 ст. 6 ФЗ № 501-ФЗ от 27 декабря 2018 г., изложив его следующим образом: «.обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Феде-
№ 5/2020
рации, касающихся обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов детей».
Деятельность уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ должна быть представлена как единый стандарт государственного управления защиты прав, свобод и законных интересов каждого ребенка и должна найти свое отражение в федеральном законодательстве. Она не может быть представлена на усмотрение каждого отдельного региона.
Предложенные меры призваны укрепить ряд полномочий детских правозащитников и возвести их деятельность на новую ступень по направлению к созданию действенного механизма по обеспечению и защите прав, свобод и законных интересов каждого ребенка.
Список литературы
1. Кузин ИЛ Роль Уполномоченного по правам ребенка в системе защиты прав детей / / Междунар. науч.-практ. конф. «Правовая система России: история и современность» (г. Стер-литамак, 23 февраля 2019 г.). Стерлитамак, 2019. С. 27—31.
2. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 (ред. 15.01.2019) // Российская газета. 2009. Федер. вып. № 166 (4990). 4 сентября.
3. Шамрин М.Ю. Административно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка: историко-теоретический аспект: Монография / Под ред. Д.К. Нечевина. М.: МГЮА, 2015.
4. Бондаренко ОЛ. Реализация конституционных прав и свобод ребенка в Российской Федерации: Дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2012.
5. Лукьянова H.H. Проблемы правового регулирования и организации деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации // Марий. юрид. вестн. 2016. № 1 (16). С. 97—99.
6. Лебедь A.B. Институт Уполномоченного по правам ребенка в механизме гарантирования прав детей-инвалидов// Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 1А. С. 45—55.
7. Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ // Российская газета. 2018. № 295(7758). 29 декабря.
8. URL: https://upr.admhmao.ru/doklady/ (дата обращения: 29.09.2020).
9. Об Уполномоченном по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» (с изм. и доп.): Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 09.06.2009 № 85-0З (недействующая редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/docu-ment/429066081
10. URL: https://tumstat.gks.ru/ofstat_xmao (дата обращения: 01.10.2020).
11. Об Уполномоченном по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 28 февраля 2019 г. № 2-0З [Электронный ресурс]. URL: https://www. dumahmao.ru/decisions/detail.php?Id=42574
12. Теляшев Э.В. Проблемы становления и развития института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и в ее субъектах // Правовые и гуманитарные исследования: Сб. науч. ст. студентов и аспирантов. СПб., 2016. С. 82—86.
№ 5/2020
