CC BY
31
© 2003 г. М.В. Мархгейм
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ: ВЕРИФИКАЦИЯ ПРАВОЗАЩИТНОГО ПОТЕНЦИАЛА
Рассматривая институциональную составляющую гарантий защиты Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина, нельзя не отметить особой роли конституционного органа - Уполномоченного по правам человека, который в различных странах называется по-разному: омбудсман, омбудсмен, проведор, медиатор и др.
Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX в., когда в Конституции 1809 г. была введена должность омбудсмана юстиции [1, с. 148]. Однако сам термин «омбудсман» появился в Швеции еще в XIII в. О его происхождении существуют разные суяедения. По одним - понятие «омбудсмен» происходит от слова итЬис!, что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет, либо лицо, которое было переводчиком или представителем других лиц [2, с. 2]; в шведском итЬиёятап - представитель чьих-либо интересов [3, с. 346]. Иные скандинавские народы переводили слово омбудсман как поверенный, управляющий делами, доверенное лицо. По другим - слово омбудсмен имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов [4, с. 72]. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г. Второй страной, где была введена должность омбудсмана, стала Финляндия (1919 г.), а с середины XX в. этот институт распространился и среди других стран мира, где в настоящий момент назначено более 150 уполномоченных по правам человека.
Мировая практика доказывает, что даже в странах с развитыми системами контроля ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты. Так, например, Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность медиатора (омбудсмена), а в 1977 г. - медиатора Парижа [5, с. XVII].
Опыт подтверждает, что потребность в этом институте возникает тогда, когда появляется необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Возрастание государственной и административной деятельности усиливает противоречие между властью и гражданином. Этой тенденции способствует и постоянный рост числа работников
государственного аппарата, большое количество правовых норм, перегруженность административных судов и т.д., т.е. гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов. Таким образом, введение института омбудсмена в конституционнополитическую организацию ряда стран определено растущим проникновением государства во все социальные сферы, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина.
Сегодня более 100 государств мира имеют такой институт, который обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя последние носят рекомендательный характер (т.е. чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению [1, с. 194].
Мировой опыт свидетельствует, что институт уполномоченного по правам человека оказывается эффективным механизмом очеловечивания структур исполнительной власти. С юридической точки зрения, омбудсмен соединяет в себе силу законодательной, энергичность исполнительной и мудрость судебной власти [5, с. 4].
Проблемы института Уполномоченного по правам человека привлекают внимание с теоретических и практических позиций. Так, Международная ассоциация юристов предложила рассматривать омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. Он не может выполнять несвойственные ему функции органа принуждения и наказания.
В государственно-правовом смысле, согласно определения К.Г. Булатова, омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граяедан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений [6, с. 95 - 96]. Н.Ю. Ха-манева, давая аналогичное определение, отмечает, что он уполномочен на охрану прав «отдельных» граждан, а опосредованный парламентский контроль осуществляется им «в форме обширного надзора» [2]. Представляется, что раскрытие сущности уполномоченного по правам человека не должно осуществляться посредством сужения субъектного состава им защищаемых как до граждан, так и, тем более, до отдельных граждан, поскольку такой подход не соответствует названию данного института и ограничивает возможность лиц,
не являющихся гражданами конкретного государства, прибегнуть к омбудсме-новской форме защиты своих нарушенных прав.
Поскольку омбудсмен не наделен императивными правозащитными полномочиями, но принимает жалобы от лиц, чьи права и свободы нарушены органами и представителями исполнительной власти, то считаем необходимым изменить акцентуацию с защиты прав человека на аналитическое направление деятельности. Считаем такую приоритетную установку в деле защиты прав и свобод человека и гражданина более полезной. Перелом ситуации с нарушениями прав человека возможен лишь при условии выявления их закономерностей, тенденций, путем обнаружения тех слабых звеньев государственного механизма, которые систематически попирают права и свободы человека. Такая аналитическая картина позволит принимать действенные решения, направленные на формирование системы защиты прав и свобод. Точечное реагирование омбудсмена на конкретную жалобу весьма востребовано, способствует повышению авторитета независимого лица, именуемого омбудсмен, и его нельзя сворачивать. Однако, оно не способно радикально изменить ситуацию с нарушениями прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, делая ставку на защиту прав конкретного лица от конкретного публичного деликвента, омбудсмен способствует обоснованию собственной значимости, что по замыслу не есть цель его деятельности. Более существенный вклад в правозащитное дело омбудсмен способен внести системной аналитической работой в сфере прав человека.
В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22.11.91 г. В ней сказано о Парламентском уполномоченном по правам человека, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации 1991 г., Парламентский уполномоченный призван осуществлять парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. В контексте параметров, очерченных Декларацией от 22.11.91 г., был разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана. Однако в Конституции РФ 1993 г. эта идея не получила развития, причинами чему явились политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции РФ, как известно, определение парламентский исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), дана в контексте полномочий Государственной Думы. Именно к ее ведению отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. Поскольку омбудсмен в РФ уполномочен не федеральным парламентом, а одной из его
палат - Государственной Думой, то его удачнее называть не парламентским (по традиции), а думским Уполномоченным.
Согласно Конституции РФ, Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом, который был принят 26.02.97 г. До утверждения данного закона институт Уполномоченного действовал на основании Указа Президента РФ от 04.08.94 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека». Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были введены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Им предписано в двухнедельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.
Из Федерального конституционного закона от 26.02.97 г. следует, что должность Уполномоченного по правам человека в России введена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» во исполнение ст. 2 и ст. 18 Конституции РФ. Возведение Уполномоченного по правам человека в России на конституционный уровень можно признать индикатором демократических ориентиров государственного строительства. Отметим, что становление института думского Уполномоченного в России опосредовано ее масштабами, национальной чересполосицей, пульсирующими зонами этнических и социальных конфликтов. Поэтому говорить о сложившемся институте, нашедшем свою правозащитную нишу, полагаем, пока нельзя.
Потребность в такого рода органе в России обусловлена расширением дискреционных полномочий должностных лиц в связи с усложнением функций государства. Отсюда возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан в сфере управления. Целевые ориентиры омбудсменства связаны с преодолением противоречий государства и гражданского общества, с легитимацией власти. Он призван способствовать решению проблем бюрократизации исполнительного аппарата, анонимности и безответственности государственной власти. Гармоничное вплетение в действующую систему контроля и надзора позволяет рассматриваемому органу дополнять механизм защиты прав человека, действуя субсидиарно.
О защите прав и свобод человека и гражданина перед Уполномоченным активно ходатайствуют депутаты Госдумы, уполномоченные и председатели комиссий по правам человека субъектов РФ, представители общественных объединений России, стран СНГ и др. Отметим, однако, что жалоба принимается омбудсменом к разбирательству, если ранее заявитель обжаловал неправомерные решения или действия (бездействие) властных структур и их должностных лиц в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Омбудсмен, следовательно, не рассматривается в качестве государственного органа первичного обращения личности по поводу своих нарушенных (реально или предположительно) прав. Норма о непрямой подаче жалобы введена в закон в качестве своеобразного фильтра, ограждающего думского Уполномоченного от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию.
Специфика исследуемого института связана с нестандартностью методов осуществления омбудсменовских функций. В арсенале Уполномоченного - не императивные полномочия, а убеждение посредством обращений, переговоров, представлений и рекомендаций. Омбудсмен не обязан обосновывать свои решения только юридическими резонами и может подключать моральные аргументы. Публикацией результатов своей деятельности он способен влиять на исполнительную власть и не только инициировать, но и стимулировать процесс роста доверия между ней и обществом. Означенная формула обусловливает притягательность идеи омбудсменства и уникальность его по сравнению с другими механизмами юридической защиты. Отметим, что хотя институт Уполномоченного имеет атрибуты государственной структуры, по своей сути - это элемент гражданского общества.
Уполномоченный по правам человека в РФ, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию, которая способствует системности защиты прав и свобод человека. Так, согласно положениям ст. 31 Федерального конституционного закона от 26.02.97 г., по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Фе-
дерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Важным является установленное федеральным конституционным законом право Уполномоченного по правам человека в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, где он может обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
Федеральным конституционным законом от 26.02.97 г. предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы - Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды и Генпрокурору РФ. Рассмотрение содержания докладов, в которых ежегодно подводятся итоги защиты Уполномоченным прав и свобод, его правозащитно-ориентированное взаимодействие с другими государственными органами и их должностными лицами, показало, что доверие к данному институту возрастает, но, к сожалению, не уменьшается количество нарушений прав и свобод граждан, что и актуализирует поиски эффективного правозащитного звена. За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека получил 118 тыс. 289 индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав и свобод, динамика которых выглядит следующим образом: 1998 г. - 6978; 1999 г. - 22815; 2000 г. -24985; 2001 г. - 30056; 2002 г. - 33455 жалоб [7]. Их анализ показал, что в среднем принимается к рассмотрению около 39 % поступающих обращений; жалобы, не принятые к рассмотрению составили около 11 %, в остальных случаях (примерно половина жалоб) заявителям даны ответы, разъясняющие средства и механизмы, которые те вправе использовать для защиты своих прав и свобод. Примерно по каждой пятой-шестой от принятых к производству жалоб, отметил федеральный Уполномоченный по правам человека, нарушенные права граждан удается восстановить немедленно. Эго касается в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, социальных льгот и пособий, пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и других.
В процессе деятельности Уполномоченного сложилась заслуживающая внимания практика, позволяющая оценить глубокую правозащитную ориентированность данной структуры. Речь идет о том, что по принятым к рассмотрению жалобам, когда не удается сразу добиться положительного результата, работа ведется до тех пор, пока не будут восстановлены нарушен-
ные права заявителей. Учитывая, что обжалование действий Уполномоченного по правам человека законодательно не предусмотрено, то оценка такого подхода к защите прав и свобод человека вписывается в достаточно известную формулу не за страх, а за совесть.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека представил 8 специальных докладов. Темы, вынесенные в их формат, являются не только крайне острыми и болезненными, но весьма типичными, и привлекая внимание депутатов и общественности к проблемам различных категорий граждан, которые не могут быть разрешены без системного участия государства, его структур, Уполномоченный демонстрирует свою последовательную правозащитную направленность и личностное участие.
Практика деятельности думского Уполномоченного по правам человека способствует укреплению позиций данного конституционного института. Считаем, что для этого есть и законодательные резервы. Например, он должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Однако такая коррекция Федерального конституционного закона от 26.02.97 г. невозможна без внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, которой устанавливается круг субъектов законодательной инициативы. Изменению концепции института омбудсмана в направлении существенного укрепления его статуса и роли в государственно-правовой системе страны будет способствовать его взаимодействие с федеральным органом конституционного контроля. Так, стоило бы наделить Уполномоченного по правам человека правом обращения в Конституционный Суд РФ не только в порядке ч. 4 ст. 125, но также и в порядке чч.
2, 5 ст. 125 федеральной Конституции, т.е. обращаться с запросами о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 1, должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако из ст. 16 следует, что обжаловаться могут решения и действия как названных в ч. 1 ст. 1 субъектов, так и государственных служащих. Такая законодательная нестыковка требует своего упорядочивания посредством включения государственных служащих в круг публичных субъектов, означенных в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.97 г. Эго будет более логичное правозащитное решение.
В научных дискуссиях по вопросам совершенствования института Уполномоченного по правам человека высказывается мнение о необходимости его специализации путем определения, какие именно жалобы им должны рас-
сматриваться. В обоснование такой позиции приводится как удачный санкт-петербургский опыт, где в ч. 4 ст. 1 закона об омбудсмене оговорено, что «в компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в ст. 2 - 21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга» [8, с. 1815].
Считаем, что нельзя допустить восприятия такого опыта на федеральном уровне, поскольку в сфере управления могут нарушаться и, к сожалению, нарушаются далеко не только гражданские и политические права: по оценкам результатов деятельности думского Уполномоченного по правам человека за 4,5 года более трети жалоб связаны с социально-экономической проблематикой. Отметим также, что определенную сложность представляет квалификация нарушений как систематических (должны нарушаться права одного и того же лица (группы лиц) или одним и тем же органом власти, должностным лицом) и массовых (одномоментное нарушение прав широкого круга лиц или совокупное количество нарушений прав человека за определенный период). В связи с изложенным полагаем, что в региональном измерении такое сепарирование обращений граждан допустимо, поскольку у них есть право обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ, но совершенно неприемлемо на федеральном уровне.
Тенденции развития института Уполномоченного по правам человека в России во многом обусловлены зарубежным опытом, в частности, это проявляется в субъектной специализации. По состоянию на 01.02.03 г., в стране учреждено 15 уполномоченных по правам ребенка: 12 - на уровне субъектов РФ и 3 - на уровне муниципальных образований.
Региональное измерение института уполномоченного по правам человека еще не стало убедительным, поскольку в настоящее время только в 29 субъектах РФ приняты соответствующие законы, а в 22 - уполномоченные назначены. О положительном опыте своей деятельности могут заявить лишь 5-6 региональных омбудсменов. Анализируя факторы такого регионального подхода к омбудсменстеу, можно согласиться с выводом Е. Маркеловой, выделившей три основные причины: отсутствие императивного закрепления введения должности регионального Уполномоченного по правам человека на уровне федерального закона и, во многом, как следствие, отсутствие регионального законодательства по этому вопросу; функционирование региональных комиссий по правам человека; нежелание (противодействие) создания института регионального Уполномоченного органами власти в некоторых субъектах РФ [9, с.43].
Поскольку федеральное принуждение в вопросе создания института уполномоченного по правам человека в субъекте РФ в конституционно-правовом порядке не предусмотрено, то целесообразно назначить представителей дум-
ского Уполномоченного по правам человека в федеральном округе. Такое решение позволит несколько скорректировать ситуацию, сложившуюся в сфере развития института регионального уполномоченного, с целью достижения единства институциональных механизмов защиты прав и свобод человека.
Учреждению должности регионального уполномоченного может способствовать принятие федерального закона об основах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Данным актом можно установить некоторый переходный период для субъектов, где институт омбудсмена не учрежден: его правозащитные задачи будет решать региональный омбудсмен - представитель федерального российского омбудсмена, который и вносит предложения о кандидатурах на означенную должность.
Значимым направлением развития института Уполномоченного по правам человека представляется его органическое взаимодействие с между народно й правозащитной сетью. Эго выражается в установлении и укреплении прямых деловых связей с соответствующими профильными подразделениями ООН, Совета Европы, ОБСЕ и др., в налаживании контактов и обмене опытом с национальными правозащитными институтами зарубежных стран с целью совершенствования процедур защиты прав человека. Это позволяет российскому омбудсмену своевременно пресечь и блокировать нарушения прав личности на стыке законодательства и практики его применения. Демонстрируя, как сама государственная структура может защищать права человека, омбудсмен может служить просвещению людей в области прав человека и демократии, стимулируя, по словам польского омбудсмена Е. Летовской, процесс превращения власти из все контролирующего Левиафана в подотчетную гражданам службу [10, с. 187].
Особая правозащитная активность свойственна неправительственным организациям (НПО). Думский Уполномоченный стремится к установлению деловых отношений с ними, поскольку только системный организационный подход к защите прав личности может привести к радикальноположительному результату в гуманитарной сфере. Перспективы расширения сотрудничества правозащитных НПО с государством и национальными учреждениями по правам человека очевидны. Этому способствуют не только общие целевые ориентиры, но и определенное сходство целей, задач и возможностей. Вместе с тем НПО по природе самостоятельны и независимы и вряд ли будут безоглядно поддерживать назначенного думского омбудсмена.
Показательная информация о результатах и эффективности практической деятельности думского Уполномоченного - основа роста авторитета данной правозащитной структуры и стимулирования учреждения аналогичных региональных органов. Названные структуры неверно рассматривать как панацею от всех правозащитных болезней, но недооценка их потенциала в области прав человека может обернуться для России отставанием в гуманитарной
сфере, которое неизбежно скажется на скорости политических и экономических реформаторских преобразований.
Литература
1. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2: Региональный омбудсман / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999.
2. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // www.garant.ru
3. Словарь иностранных слов: 13-е изд., стереотип. М., 1986.
4. Ливеровский А.А., Ромашов Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека // Уч. зап. Вып. 2. СПбГУ., 1999.
5. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека. Мировой опыт. М., 1996.
6. Булатов КГ. Административная и судебная защита граждан и юридических лиц в Российской Федерации: система, институты, правовой механизм. М., 1998.
7. Официальный веб-сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации //www.ombudsman.gov.ги.Мосит/уеаг.Йт
8. Деятельность института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах (2000 - 2001) / Под общ. ред. О.О. Миронова: В 2 т. Т. II. М., 2002.
9. На пути к региональному Уполномоченному по правам человека / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2000.
10. Летовска Е. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам / Пер. с польского Э.С. Орловского. Т. 1, 2. М., 1998.
Северо-Кавказская академия государственной службы 12 ноября 2003 г.
