CC BY
73В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» допускается ограничение прав и свобод только должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан.
Другие сомнения вызваны неадекватностью наказания и совершенного деяния. В соответствии с пунктом 6-2) статьи 10 ЗРК «О госслужбе» на го сударственную службу не может быть принято лицо:
6-2) совершившее коррупционное правонарушение.
Между тем, к коррупционным правонарушениям относятся такие виды правонарушений, как дисциплинарное, административное, уголовное.
Более того, в теории права предусмотрен порядок погашения судимости, который предусматривает срок, по истечении которого человек считается не имеющим судимость (статья УК РК, статья КоАП, статья ЗРК «О труде»).
Другими не совсем оправданными, на наш
взгляд, являются нормы, предусматривающие невозможность назначения (избрания) руководящим работником организации, в уставном капитале которого доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, лица, совершившего коррупционное правонарушение.
(Внесение изменений и дополнений в Законы Республики Казахстан «О страховой деятельности», «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «О товариществах с ограниченной ответственностью», «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан», «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»).
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. В связи с этим, вопросы усиления ответственности за коррупционные правонарушения не должны ограничивать законные права и интересы других лиц, и требуют тщательного, взвешенного подхода.
Башимов М.С., эксперт Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан, к.и.н.
АНАЛИЗ ПОЛОЖЕНИЯ "ОБ УПОЛНОМОЧЕННОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА", УТВЕРЖДЕННОМ
УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, НА ПРЕДМЕТ СООТВЕТСТВИЯ МЕЖДУНАРОДНЫМ СТАНДАРТАМ
Появление государственного правозащитного института явилось важным шагом в деле демократизации общества и отмечено международными организациями. В то же время ОБСЕ констатировало, что данный институт не в полной мере соответствует международным стандартам, в частности Парижским принципам ООН. Проведенный автором сравнительный анализ норм Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Прези-
дента от 19.09.02, с международными стандартами показал следующие несоответствия.
1. Парижские принципы указывали на необходимость учреждения института посредством закона, как акта более высшей юридической силы, чем Указ Президента, носящий подзаконный нормативный характер. Все омбудсмены, в том числе и назначаемые президентами, ведут свою работу только на основании закона. Кроме того, Конституция Республики устанавливает,
что даже ограничения прав человека допускаются только на основании законов, а не подзаконных нормативных актов (статья 39).
2. По Положению Уполномоченный по правам человека - должностное лицо, осуществляющее наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенное в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. Для многих юристов остается непонятным выделение только одного метода деятельности - наблюдения, который, как правило, выступает в качестве одного из элементов в составе других. Во всех странах мира институт омбудсмена либо контрольный, либо надзорный орган. Контроль, как известно, охватывает не только простейший и начальный этап сбора информации и выяснения фактического состояния, а еще предполагает выступление с предложениями с целью устранения выявленных недостатков, что в принципе и установлено в полномочиях омбудсмена. Тогда надо было и указать в Положении, что Уполномоченный по правам человека осуществляет контроль за соблюдением прав человека. В проекте закона рабочей группой, созданной руководителем Администрации Президента, предлагалась как раз такая формулировка: «Национальный Омбудсман - независимое должностное лицо, избранное (назначенное) для контроля за соблюдением прав и свобод человека и наделенное полномочиями проводить проверки по обращениям граждан на решения и действия государственных и местных исполнительных органов, должностных лиц и государственных служащих, а также принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека». Такая формулировка была и в правительственном варианте, но каким образом попала ныне действующая норма, остается непонятным. В соответствии с п.1 статьи 1 правительственного законопроекта: «Уполномоченный по правам человека - должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенное полномочиями проводить проверки по обращениям граждан и по собственной инициативе решений и действий (бездействия) государственных органов, иных организаций и их должностных лиц, а также принимать меры по восстановлению нарушенных прав
и свобод человека и гражданина». В правительственном варианте уже не было слова «независимое», имеется в виду должностное лицо. На наш взгляд, в целях придания защитнику прав человека более высокого статуса и соответствия международным стандартам, необходимо указать, что омбудсмен - независимое должностное лицо высокого ранга. Должен ли омбудсмен обеспечивать защиту прав человека и гражданина только во взаимоотношениях с государством, государственными органами и должностными лицами? Расширение этой компетенции путем наделения омбудсмена правом проверки «решений и действий иных организаций и их должностных лиц» представляется для некоторых излишним. Но в мире законодатели по-разному подходили к этому вопросу. К примеру, законодатель Грузии в целях соблюдения прав и свобод человека наделил полномочиями Народного защитника, осуществлять надзор и за деятельностью юридических лиц, оценивать принятые ими решения. Законодатель посчитал, что юридические лица часто нарушают права человека. Также поступили народные избранники Молдовы. Парламентские адвокаты рассматривают жалобы и на учреждения, организации и предприятия независимо от формы собственности, общественные объединения, а также на должностных лиц всех уровней. В Великобритании к субъектам расследования относят юридические лица и некорпоративные организации, действующие от имени Британской короны, или образованные в силу прерогативы Ее Королевского Величества, парламентского закона, правительственного декрета, приказа, изданного на основании парламентского закона либо изданного любым другим путем министра. Но оговаривается, что к субъектам расследования не относятся юридические лица, которые ведут исключительно коммерческую деятельность. Омбудсмен Македонии рассматривает жалобы на действия организаций, осуществляющих публичные задачи. Уполномоченный Олий Мажилиса (Парламента) Узбекистана по правам человека наделен полномочиями проводить проверки по жалобам на действия и бездействие любых организаций и должностных лиц. На наш взгляд, казахстанскому законодателю следует определиться, относить ли к субъектам расследования юридические лица, если их действиями нарушаются права человека, с учетом мнения
широких слоев общественности. Как показывает анализ законов об омбудсменах, парламентарии многих стран все больше склоняются к наделению института омбудсмена более широкими полномочиями по проверке жалоб на действия любых организаций и должностных лиц. В то же время, это может привести к тому, что деятельность омбудсменов может быть парализована из-за большого объема жалоб при нехватке финансовых и кадровых ресурсов, тем более, что на постсоветском пространстве именно со стороны предпринимателей происходят частые нарушения прав человека. Как показывает практика, именно ими часто нарушаются нормы трудового законодательства, происходят незаконные увольнения и т.д. Эксперты ОБСЕ предложили еще дополнить полномочия омбудсмена предоставлением рекомендаций и вынесением определенных вопросов на рассмотрение суда.
3. В соответствии с п. 4 Положения омбуд-смен Казахстана независим при осуществлении своей деятельности. Мы полагаем, что необходимо восстановить норму проекта закона, чтобы подчеркнуть независимость данного института и соответствие международным стандартам: «Уполномоченный по правам человека не связан никаким императивным мандатом и указанием какой-либо власти, государственного органа и должностного лица, а также политических партий и общественных объединений».
4. По международным стандартам омбудсмен несменяем. А в Положении нет такой нормы. Наоборот, в соответствии с п. 14 того же Положения он может быть в любой момент досрочно освобожден Главой государства от занимаемой должности в связи с назначением его на другую должность. Эта норма не соответствует международным стандартам. Конечно, несменяемость - это не абсолютизация, но для того, чтобы сохранить независимость омбудсмена, законодатель должен тщательно продумать решение данной проблемы, чтобы все происходило в соответствии с Парижскими принципами ООН. Полномочия омбудсмена не могут быть прекращены или приостановлены, а также ограничена его компетенция за исключением случаев, предусмотренных законом.
5. Омбудсмены обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Их нельзя задержать, они не могут преследоваться, судиться в связи с мнениями, которые они формулируют, а также за действия, которые
они совершают при исполнении должностных обязанностей. Т.е. они обладают определенным иммунитетом, который выражается в том, что при исполнении своих служебных обязанностей они не могут быть объектом уголовного или административного преследования. К сожалению, омбудсмен Казахстана не имеет судебного и административного иммунитета. Не оказалось в Положении нормы о неприкосновенности омбудсмена, обладании им свидетельским иммунитетом по вопросам, ставшим известными ему в связи с исполнением им своих служебных обязанностей. Мы полагаем, что важным является распространение свидетельского иммунитета на его заместителей и сотрудников, а также экс-омбудсменов, экс-заместителей омбудсмена и экс-сотрудников по вопросам, ставшим известными им в связи с исполнением своих служебных обязанностей. Если же омбудсмена назначает Парламент, то привлечение его к ответственности должно происходить с согласия Парламента. Необходимо внести в Кодекс об административных правонарушениях нормы об ответственности за незаконное вмешательство в деятельность омбудсмена. Кроме того, надо внести дополнения в уголовно-процессуальный и гражданско - процессуальный кодексы. Все вышеизложенное, несомненно, влияет на эффективное функционирование института омбудсмена. Поэтому, на наш взгляд, необходимо восстановить норму проекта закона.
6. По Положению лицо, назначаемое на должность омбудсмена Казахстана, должно иметь юридическое или иное гуманитарное образование. Советник по правам человека ПРООН Сироткин C.B. в экспертизе от 14.03.02 отмечал, что не совсем ясным выглядит требование наличия «политического опыта» и политологического, т.е. гуманитарного образования. Практике других стран такие требования неизвестны, и аргументы в пользу таких требований непонятны. В большинстве государств, омбудсменам запрещено заниматься политической деятельностью (Российская Федерация, Молдова, Грузия и т.д.). Мы также полагаем, что необходимо использовать опыт Франции, запрещающий баллотироваться на этот пост в течение двух-трех лет бывшим депутатам представительных органов власти и политикам. Приоритет прав человека по отношению к политике, политической власти - непреложный принцип современной
культуры. В большинстве стран мира законодатели установили, что омбудсменами могут быть только юристы, вследствие того, что они хорошо знают юридические способы защиты прав человека. Они должны быть, преимущественно, специалистами в области конституционного права. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы национального омбудсмена он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. На наш взгляд, необходимо не просто наличие юридического образования, а квалификации судей Верховного Суда, научной степени. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием. Можно представить себе какова будет эффективность работы такого института, если омбудсмен не сможет отличить гражданские права от гражданского права, не будет понимать в правовых механизмах защиты прав человека. Кроме того, большая юридическая работа должна проводиться по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению. Поэтому, как показывает практика, даже доктора юридических наук (Польша, Россия и т.д.) не всегда справлялись со своими задачами. Заниженные требования к кандидатуре омбудсмена, как показывает анализ функционирования института в других странах, приводят к снижению эффективности работы столь важного правозащитного органа.
Наиболее важным и распространенным является требование безупречной общественной репутации и доверия, но такой нормы не оказалось, хотя в предшествующих редакциях (т.е. законопроекте, разработанном группой, созданной руководителем Администрации Президента) она содержалась. Данное положение представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которой важен с точки зрения эффективности работы нового института. Мы полагаем, что необходимо восстановить норму проекта закона. Дискредитируют институт уполномоченного по правам человека скандалы, связанные с личностями омбудсменов. В аппарат омбудсмена должны набираться исключительно юристы, специализирующиеся по конкретной отрасли права и хорошо разбирающиеся в
теории прав человека. В аппарате российского омбудсмена работают 260 человек, но не было никакой продуманной кадровой политики. Последний скандал был связан с финансовыми махинациями его советника. С самого начала деятельности СМИ России писали и о финансовых злоупотреблениях российского омбудсмена, о чрезмерно частых поездках за границу. Консультант ОБСЕ/БДИПЧ по вопросам омбудсмена Д. Готтерер в своих выступлениях на международных конференциях часто отмечал, что «на успех деятельности омбудсмена, с его полномочиями и обязанностями, будут оказывать сильное влияние качества людей, которые возглавляют институт».
Атмосфера уважения прав человека, взаимного доверия, понимания выполнения возложенных на них высоких и благородных задач по защите прав человека - вот что должно царить в аппарате омбудсмена, и в этом главная роль самого уполномоченного по правам человека.
7. В законопроекте предлагалось несколько заместителей (не менее четырех) по наиболее важным направлениям защиты прав человека (в правительственном варианте фигурировал один заместитель), но по Положению омбудсмен Казахстана не имеет заместителей. В России, Украине их тоже нет. В Молдове, Грузии, Литве их несколько. ОБСЕ считало, что наличие одного омбудсмена, и как минимум, четырех его заместителей, избираемых в том же порядке, что и омбудсмен, является признанным способом обеспечения в рамках института плюрализма мнений и демократизма. Следует учредить одновременно омбудсменов по семи наиболее важным правозащитным направлениям деятельности, к примеру, омбудсмен пенитенциарной системы, по защите прав женщин и детей, по защите политических прав, прав военнослужащих, несовершеннолетних и молодежи и т.д. Мы полагаем, что такая специализация была бы целесообразной. Именно такая тенденция наблюдается, как следует из докладов омбудсменов, в странах СНГ и Балтии.
8. Правительственный вариант предлагал, что «Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента Республики Казахстан и его депутатов, Конституционного Совета, судов Республики Казахстан». В Положении круг субъектов расширился до Генерального прокурора и ЦИК. В разных
странах допускаются некоторые изъятия, но они не встречаются в отношении ЦИК, реже - в отношении Генерального прокурора. В законах об омбудсменах Польши, Венгрии, Украины, Узбекистана, Грузии и других стран вообще нет никаких изъятий. В российском законе - омбуд-смен не рассматривает жалобы на решения представительных органов федерации и ее субъектов. На наш взгляд, необходимо обратить внимание на законодательство вышеперечисленных стран и в целях эффективной защиты прав человека и гражданина исключить всякие изъятия.
9. Механизм формирования института омбуд-смена является одним из самых важных вопросов. Парижские принципы ООН подчеркивают, что независимость омбудсменов определяется через процедуру назначения и отстранения от должности: порядка и критерия назначения, длительности пребывания в должности, причины и процедуры отстранения от должности, привилегий и иммунитетов. Конституция Республики Казахстан не содержит норм об Уполномоченном по правам человека. Перечень полномочий Палат Парламента в Конституции исчерпывающий, то есть в соответствии с действующей Конституцией омбудсмен не может быть назначен Парламентом. Рабочей группой, созданной руководителем Администрации Президента, был предложен вариант с тем, чтобы каким-то образом сохранить «парламентский дух» института Уполномоченного по правам человека. Национальный Омбудсман и его заместители (не менее 4) назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан, после консультаций с комитетами Парламента. Кандидатуры Национального Омбудсмана и его заместителей обсуждаются с учетом мнений и рекомендаций депутатов Парламента, политических партий и общественных движений, государственных и неправительственных общественных организаций. На наш взгляд, исходя из статьи 53 Конституции Республики Казахстан за Парламентом не закреплено право избрания омбудсмена, для этого требуется внесение изменений в Конституцию. Но для обеспечения широкой базы поддержки омбудсмена и его заместителей ОБСЕ предлагало внести изменения в Конституцию и установить норму, что омбудсмены могут быть избраны и освобождены большинством в 2/3 голосов членов Парламента. Одна треть от общего количества
депутатов могла инициировать освобождение от должности омбудсмена. Эксперты ПРООН и ОБСЕ предлагали включить положение о комитете, производящем отбор кандидатов. Для осуществления отбора кандидатов должен созываться комитет, в состав которого должны были входить лица, не задействованные в политике, такие как председатель Конституционного Совета, представители образовательных учреждений, представители неправительственных организаций. Другими словами, Президенту предлагалось назначить омбудсмена из 3 или 4 кандидатов. Таким же образом, имена 12-16 кандидатов должны были быть представлены Главе государства для назначения на должность заместителей омбудсмена. Президент после консультаций с комитетами Парламента назначал бы одного омбудсмена и 4 его заместителей. Процедура единоличного назначения омбудсмана без всяких консультаций с Парламентом не соответствует международным стандартам. Более того, личность омбудсмена должна вызывать доверие лиц, обращающихся к нему. Это могло быть достигнуто только в том случае, если широкие круги общественности Казахстана были бы вовлечены в процесс, а также, если процедура выдвижения кандидатов была бы прозрачна и открыта. В связи с этим важным являлось, чтобы консультации с Парламентом были бы открыты для ознакомления общественности, и Президент учитывал мнение Парламента. ОБСЕ отметило, что непременным условием при создании института омбудсмена является оговорка, что данная мера является переходной стадией до внесения соответствующих изменений в статью 12 Конституции, устанавливающую парламентский механизм назначения омбудсмена. Как показывает анализ законодательств об омбудсменах, в мире существует страны, в которых омбудсмен назначается Президентом. К примеру, к ним относится Ирландская Республика. В соответствии со статьей 2 Закона об Омбудсмене от 14 июля 1980 года, омбудсмен назначается Президентом Ирландской Республики путем резолюции, рекомендующей какое-либо лицо на эту должность и принимаемой обеими палатами Парламента. Президент может отозвать омбудсмена по долгу службы, но лишь в случае доказанного неправильного поведения, неспособности к исполнению должности либо несостоятельности лишь только путем резолюции, призывающей
отозвать данное лицо и принимаемой обеими палатами Парламента. Комиссара по вопросам администрации Кипра назначает Президент по представлению Совета Министров и с предварительного согласия Палаты представителей. В ходе исполнения своей должности Комиссар не может быть уволен, отозван с занимаемой должности, за исключением случаев его отзыва по тем же причинам и в таком же порядке, что и судьи Верховного Суда. Позиция автора сводится к тому, что омбудсмен должен назначаться парламентом или президентом, но в своей деятельности он не должен быть зависимым ни от одной из ветвей власти. Кроме того, институт омбудсмена необходимо, как и прокуратуру, отнести к контрольной ветви власти. По ныне действующему Положению Уполномоченный назначается на должность Президентом республики после консультаций с комитетами палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Уполномоченный освобождается от должности Президентом.
10. В законопроекте предлагалось: «По вопросам оплаты труда, социальному, медицинскому и иному обеспечению омбудсмен и его заместители соответственно приравниваются к должностям председателя и судей Верховного Суда». Анализ законодательства стран мира показывает, что преимущественно должность омбудсмена приравнивается к должностям либо председателя или членов Конституционного Суда, председателя или судей Верховного Суда, либо к должности, заместителя председателя Правительства, Председателя Парламента или его заместителя. В Казахстане омбудсмен приравнен к уровню председателя агентства, непосредственно подчиненного Президенту, что, конечно, ниже статуса других омбудсменов СНГ, Литвы, Латвии и Эстонии. Соответственно аппарат приравнен к статусу агентства, непосредственно подчиненного Президенту. Необходимо подчеркнуть важность того, что Уполномоченный по правам человека должен обладать очень высоким статусом, потому что он дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом, как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание. Выступая перед Правительством в качестве эксперта по законопроекту, автор обратил внимание именно на статус создаваемого правозащитного
института. Мы полагаем, что в будущий закон необходимо внести данную норму.
11. По правительственному законопроекту в соответствии со статьей 9 полномочия омбудсмена либо его заместителя прекращаются с момента окончания их срока, а также в случае досрочного освобождения или сложения ими своих полномочий. Досрочное освобождение от должности Уполномоченного либо его заместителя осуществляется по следующим основаниям: утраты гражданства Республики Казахстан; стойкого расстройства здоровья, препятствующего продолжению работы, установленного компетентной медицинской комиссией; вступления в законную силу обвинительного приговора суда или признания недееспособным, а также признание безвестно отсутствующим по решению суда; несоблюдения ограничений, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона; неисполнения либо ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. Статью следует дополнить нормой, что основаниями прекращения полномочий омбудсмена также является «смерть». «Стойкое расстройство здоровья», на наш взгляд, следует заменить на «стойкое нарушение состояния здоровья». Мы полагаем, что если Уполномоченный по правам человека нарушает присягу, то он также должен быть отстранен от должности. Некоторые омбудсме-ны на постсоветском пространстве полагают, в частности, это относится к омбудсмену России и другим его коллегам, что раз в законодательстве такой нормы нет, то он может «спокойно сидеть» на этом посту до окончания срока. Наличие такой нормы будет «подстегивать», стимулировать работу народного правозащитника.
12. Не вошла в Положение норма о недопустимости вхождения омбудсмена в состав наблюдательного совета коммерческой организации.
13. На наш взгляд, необходимо более подробно раскрыть и изложить норму о досрочном освобождении вследствие совершения проступков, не совместимых с нахождением на занимаемой должности и умаляющих авторитет государственной власти. Что под этим понимается? Наличие любовницы у государственного служащего умаляет авторитет государственной власти? Это основание вызывает проблему ее толкования. На наш взгляд, возникает проблема соответствия такой нормы международным стандартам, в частности, Парижским
принципам. Законодатели большинства стран не включают такое основание освобождения от должности. Правда, в некоторых странах, например, в Испании защитник народа, уполномоченный Генеральными Кортесами, слагает свои полномочия в Парламенте при систематических упущениях в исполнении обязательств и обязанностей, связанных с должностью. Но там систематические упущения тщательно обсуждаются в представительном органе. В Нидерландах законодатель установил, что Национальный ом-будсман может быть освобожден от должности, если, по мнению второй палаты Парламента, в результате его действий или бездействия он допустил серьезное пренебрежение оказанным ему доверием.
14. Необходимо также при досрочном освобождении по состоянию здоровья детально определить порядок получения медицинского заключения государственной медицинской комиссии, которая может быть назначена Президентом и Парламентом. Регламентация процедуры необходима для сохранения принципа независимости правозащитного органа; нужно также определить срок, в течение которого ом-будсмен может выполнять свои обязанности.
15. Следует согласиться с мнением экспертов ОБСЕ, предложивших норму, что основанием "вступления в законную силу обвинительного приговора суда" в отношении омбудсмена предусматриваются обвинения только по серьезным уголовным преступлениям, а не по административным или прочим мелким правонарушениям.
16. Порядок освобождения от должности обычно таков, как и порядок назначения. По Положению омбудсмен освобождается от должности Президентом страны без консультаций. Освобождение от должности омбудсмена должно осуществляться Президентом после консультаций с комитетами палат Парламента.
17. Статья 6 правительственного варианта устанавливала, что Уполномоченный по правам человека или его заместитель не вправе были: быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, неза-
висимо от ее организационно-правовой формы; в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц. Эксперты ОБСЕ считали, что должности омбудсмена и его заместителей предусматривают полную занятость и любая преподавательская, исследовательская и иная творческая деятельность должна осуществляться в нерабочие часы. Аргументация экспертов ОБСЕ вполне понятна, но в Законе «О государственной службе» указано, что государственный служащий вправе заниматься такой деятельностью, в законе не оговорено, что эта деятельность может осуществляться в нерабочее время. Соответствующее изменение необходимо внести в Закон «О государственной службе», но пока его нет, государственные служащие в рабочее время занимаются преподавательской, исследовательской и иной творческой деятельностью.
18. Деятельность Уполномоченного обеспечивается Национальным Центром по правам человека, государственным учреждением, которое осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение. Число сотрудников - 14 человек. На 13 человек аппарата один административный директор представляется излишним. При наличии аппарата в 40 человек это было бы понятным, малым количеством сотрудников аппарата может руководить и сам омбудсмен. В России, Украине и других странах с числом сотрудников более 200 человек нет должности руководителя аппарата (она называется управляющий делами), потому что по закону омбудсмен непосредственно осуществляет руководство, хотя именно с таким количеством сотрудников и нужен отдельный пост руководителя. Автор перед заседанием Правительства, в Министерстве финансов обосновывал необходимость финансирования, исходя из штатной численности в 40 человек на уровне конституционных органов, таких как Парламент, Канцелярия Премьер-Министра, Конституционный Совет.
19. Почти во всех странах мира омбудсмен, исходя из принципа независимости института, сам утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях, устанавливает численность и штатное расписание аппарата. В Казахстане положение о Национальном Центре (аппарате) утверждает
36
Президент по представлению Уполномоченного. Правомочие разрабатывать и принимать положения, касающиеся деятельности омбудсмена является функцией, имеющей принципиальное значение для обеспечения независимости и соответствия международным стандартам независимости таких учреждений. Эта функция во всем принадлежит самому омбудсмену. В силу этого, необходимо в будущий закон внести такую норму, соответствующую международным стандартам.
20. Омбудсмен и его заместители должны пребывать в должности в течение всего срока полномочий, на который они назначаются, независимо от того, совпадает ли этот срок со сроком полномочий Парламента или вводится чрезвычайное положение. После истечения срока их полномочий омбудсмен и его заместители должны осуществлять функции до их назначения на второй срок или назначения новых лиц, поэтому будущий закон следует дополнить нормой: «По истечении срока полномочий Парламента Уполномоченный и его заместители продолжают выполнять свои обязанности до прекращения срока их полномочий и избрания нового Уполномоченного и его заместителей. Чрезвычайное положение в стране не влечет прекращения полномочий Уполномоченного и его заместителей».
21. Кроме того, необходимо предусмотреть в законе, в каких случаях назначается исполняющий обязанности омбудсмена: «Уполномоченный назначает исполняющим обязанности Уполномоченного в случаях своей болезни, отсутствия, отпуска или неспособности выполнять им свои обязанности. Если он не назначает в письменной форме исполняющего обязанности Уполномоченного, то их осуществляет старший по возрасту его заместитель». Омбудсмен вправе делегировать в письменной форме свои обязанности, закрепленные за ним законом и иному сотруднику
22. Запросы от должностных лиц и организаций сведений, необходимых для рассмотрения жалоб, должны быть направлены Уполномоченному в течение 10 рабочих дней после получения его запроса.
23. По положению омбудсмен имеет право привлекать на договорной основе организации и специалистов к выполнению экспертных и консультационных работ для подготовки заклю-
чений по подлежащим выяснению обстоятельствам, связанным с нарушением прав человека и гражданина. Но не указан срок, в течение которого такие работы будут проводиться. Необходимо, на наш взгляд, в законе установить норму, что срок исполнения таких поручений не должен превышать двух месяцев, если иной срок не установлен сторонами.
24. Анализ законов об омбудсменах показывает, что при обращении в суд Уполномоченный по правам человека должен освобождаться от уплаты государственной пошлины. В связи с этим необходимо включить в будущий закон и такую норму.
25. Как показывает анализ статей законов других стран, омбудсмен, исходя из принципа оперативности, должен проходить в любое учреждение, безо всякого предварительного уведомления. В п. 5 статьи 10, предлагаемой Правительством, в соответствии с законодательством должен был определяться порядок входа и нахождения на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частей и соединений, а также посещение мест лишения свободы, встреча и беседа с лицами, содержащимися в них, без участия и присутствия администрации учреждения. Но, в понятие законодательства в Казахстане входят и акты Правительства. В других странах, например, в Российской Федерации такие акты в понятие законодательства не входят. Правительство установило сложный порядок входа и нахождения, по которому омбудсмен не может оперативно реагировать. ОБСЕ предлагало ч. 5 п. 15 Положения изложить в следующей редакции: В любое время, в установленном законодательством порядке, по предъявлению удостоверения беспрепятственно входить и находиться на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частях и соединениях, а также посещать места лишения свободы, встречаться и беседовать с лицами, содержащимися в них, без участия и присутствия администрации учреждения. Конечно, же в будущий закон необходимо внести данную норму, потому что анализ законов об омбудсменах мира показывает, что для необходимости защиты прав человека, чьи свободы ограничены, законодатели наделяют омбудсмена такими полномочиями.
26. Разработчики законопроекта предлагали,
чтобы омбудсмену Казахстана было предоставлено право знакомиться с оконченными производством уголовными, гражданскими делами и административными материалами, решениями судов, вступившими в законную силу. Такое право есть у всех омбудсменов СНГ. В данной статье необходимо также восстановить норму, дающую право омбудсмену «вносить надзорные жалобы по судебным делам, которые подлежат обязательному рассмотрению». В России омбудсмену дано право знакомиться также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. На наш взгляд, в целях усиления правозащитных полномочий необходимо дополнить статью такой нормой.
27. Учитывая опыт функционирования института в странах СНГ и Балтии, важна норма об установлении срока обжалования. Если не указывать сроки, то омбудсмен просто будет завален жалобами и работа его будет парализована. С другой стороны, установление сроков обжалования закрывает доступ к омбудсмену граждан, которые надеются на защиту данного правозащитного института. Но по этому вопросу идут научные споры, Мы полагаем, что в странах с большим количеством населения необходимо указывать сроки, в странах с небольшим количеством - этого не следует.
28. Обращения лиц, содержащихся в местах лишения свободы, адресованные омбудсмену, не должны подлежать просмотру администрацией и должны направляться ему в течение 24 часов. Анализ докладов показывает, что в первые годы, пока личные составы служб исполнения наказаний не знакомы с нормативными правовыми актами об омбудсменах, допускаются нарушения норм закона. Человек, находящийся в местах лишения свободы, радеется на защиту уполномоченного по правам человека, но в то же время боится, что из-за написанного им обращения он может пострадать.
29. Законодатель Кыргызстана, исходя из международных стандартов, посчитал, что необходимо в законе установить, что омбудсме-нами могут быть избраны лица, чья судимость погашена или снята в установленном законодательством порядке. Эта норма тем более важна, потому что в странах СНГ, Литве, Латвии и Эстонии до сих пор сильны пережитки прошлого по данному вопросу. К примеру, в январе 2002
года был принят Закон «О дипломатической службе Республики Казахстан». Пункт 6 статьи 9 гласит: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, ранее судимые, амнистированные по не реабилитирующим мотивам, уволенные по отрицательным мотивам». Эта норма закона ограничивает конституционные права граждан Республики Казахстан, противоречит Конституции, Закону «О государственной службе», Уголовному кодексу, Закону «Об оперативно-розыскной деятельности в Республике Казахстан». Пункт 7 статьи 77 Уголовного кодекса однозначно устанавливает в Казахстане для всех без исключения, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». Уволить человека с работы в наше время не сложно, особенно в сфере предпринимательства. В соответствии с нормами Конституции гражданин не должен два раза отвечать за одно и то же деяние. Кроме того, статья 14 Конституции Казахстана провозглашает равенство всех перед законом и судом, запрещение дискриминации по любым мотивам. Не могут сотрудники МИДа быть исключительнее, чем другие государственные служащие. К сожалению, такая норма прошла в законе, хотя предлагалась норма: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, имеющие не погашенную и не снятую судимость в установленном законом порядке». Именно так она установлена в Законе «О государственной службе».
30. На наш взгляд, анализируя деятельность омбудсменов в других странах, следует согласиться с тем, что по случаям серьезного или массового нарушения прав и свобод омбудсмену должно быть предоставлено право выступить на очередной сессии Парламента. Он мог бы обратиться в Парламент с рекомендацией по формированию комиссии Парламента по рассмотрению фактов нарушения прав и свобод и по проведению парламентских слушаний. А также принять участие в работе такой комиссии и в самих парламентских слушаниях.
31. Ответ, направляемый заявителю должен включать все ответы, полученные от органов, но не может включать информацию, в отношении которой такой орган или омбудсмен должны сохранять конфиденциальность. Уполномоченный по правам человека вправе представлять заключение и рекомендации Президенту, в Парламент
и Генеральному прокурору, общественности. Омбудсмен должен представить специальный доклад в Парламент, если государственный орган продолжает препятствовать проведению проверки или отказывается выполнять его рекомендации, а также включать данную информацию в свой ежегодный отчет.
32. В целях защиты прав заявителя необходимо дополнить нормой, что Уполномоченный по правам человека должен обеспечить конфиденциальность информации, касающейся жалоб и проверок, включая личности заявителей и материалы проверок, за исключением случаев, когда он считает такое разглашение необходимым для выполнения обязанностей, установленных законом, или для подготовки отчетов, предусмотренных законом.
33. По Положению омбудсмен ежегодно представляет на рассмотрение Президенту республики отчет о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Казахстане и своей деятельности. Законодатель должен четче определить содержание и процедуру, последствия представления отчета. Отчет может также содержать оценки и рекомендации общего характера, направленные на совершенствование правоприменительной практики и национального законодательства о правах человека. Он должен публиковаться в официальных изданиях. Отчеты омбудсменов служат источником информации о состоянии прав и свобод человека в стране.
34. Для института омбудсмена очень важно, чтобы в такой большой стране, как Казахстан, были созданы региональные представительства. На наш взгляд, необходимо дополнить статьей: «Уполномоченный по правам человека может создавать и подбирать кадры для региональных представительств с учетом плотности населения и частоты получаемых обращений». Для этого предусмотреть в бюджете омбудсмена финансовые средства.
35. Важным является использование омбуд-сменом примирительных процедур. На наш взгляд, омбудсмен должен удовлетворять жалобы путем примирения, а также направлять неразрешенные жалобы на рассмотрение судов для вынесения решения.
36. На наш взгляд, можно дополнить Положение еще одной важной нормой для эф-
фективной работы омбудсмена и реализации конституционных прав граждан на получение информации: «Средства массовой информации оказывают Уполномоченному по правам человека содействие в осуществлении им своих обязанностей. Уполномоченный по правам человека вправе потребовать, а средства массовой информации обязаны ему предоставить время на государственном теле- и радиоканале, места на страницах газет и журналов, в которых государство имеет контрольный пакет акций, для сообщения о материалах и фактах, полученных в результате исполнения им своих служебных обязанностей. Официальные средства массовой печати публикуют материалы Уполномоченного по правам человека в первоочередном порядке».
37. В акте реагирования омбудсмен высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела, он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб гражданам. В научной литературе дискутируется вопрос о необходимости придания актам омбудсмена обязательного характера, что способствовало бы обеспечению большей эффективности его деятельности. Законодательство стран СНГ рассматривает необходимость направления представления в более категоричной форме, чем законы других стран, т.е. не как право уполномоченного, а как его прямую обязанность. Такой акт называется заключением, содержащим рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод. Мы полагаем, что следует дополнить данную статью нормой, что в ходе рассмотрения обращения омбудсмен должен предоставить государственным органам и органам местного самоуправления, юридическим лицам, должностным лицам и служащим, чьи решения или действия (бездействие) явились причиной обращения, возможность предоставить объяснения по любым вопросам, требующим разъяснения в ходе рассмотрения обращения. До момента формального представления отчета, содержащего критику или неблагоприятную информацию об органе или лице, омбудсмен проводит консультации с таким органом или лицом и предоставляет такому ор-
гану или лицу достаточное количество времени для подготовки ответа». Такая норма часто используется в законах других стран.
38. На наш взгляд, эксперты ОБСЕ предложили внести рациональное положение, которое бы способствовало эффективной защите прав человека посредством института омбудсмена: «Президент, Премьер-Министр, министры или руководители государственных органов, которые получают отчет или рекомендации от Национального Омбудсмана, должны в течение 30 дней или к началу следующей сессии Парламента в зависимости от того, которая из дат наступит позднее, представлять в Парламент доклады о мерах, принятых в ответ на отчет или рекомендации Омбудсмана».
39. Нижеследующая статья должна установить специфические полномочия омбудсмена по предоставлению рекомендаций и отчетов по ним Президенту, Парламенту и другим государственным органам: «Основываясь на результатах исследования и ознакомления с информацией по нарушениям прав и свобод, омбудсмен может: 1) направлять в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам уведомления и общие рекомендации о защите прав и свобод и усовершенствованию административных процедур; 2) обращаться к лицам, обладающим правом законодательной инициативы в Республике Казахстан, и представлять рекомендации о внесении изменений в законодательство Республики Казахстан в случаях, когда у омбудсмена имеются основания полагать, что решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и сотрудников, нарушающие права и свободы человека, основываются и приводятся в исполнение в силу существующего в Республике Казахстан законодательства, или в случаях, когда нормы законодательства противоречат общепринятым принципам и нормам международного права и международных соглашений, участником которых является Республика Казахстан».
40. Следует наделить омбудсмена правом присутствовать на заседаниях Правительства, заседаниях высших судебных органов, прокуратуры, министерств и ведомств при рассмотрении вопросов защиты прав человека.
41. На наш взгляд, анализ работы омбудсме-нов других стран показывает, что в целях организации эффективной работы Уполномоченного по правам человека следует включить в проект закона следующие положения. Омбудсмен может, по своему усмотрению, принять решение не рассматривать или прекратить рассмотрение обращения, в случаях, когда: не определена личность заявителя, заявитель знал о действиях, ставших причиной обращения, на протяжении более чем 6 месяцев, и не может объяснить причин отсрочки обращен™ за восстановлением нарушенных прав; существует иной эффективный способ восстановления нарушенного права или право обжалования, кроме обжалования через суд, который заявитель мог использовать, вне зависимости от того, был ли этот способ фактически использован заявителем; нарушение, явившееся причиной обращения незначительно или носит бюрократический характер, средств Уполномоченного по правам человека недостаточно для проведения надлежащей проверки; с учетом всех обстоятельств обращения, дальнейшее рассмотрение нецелесообразно или не может быть гарантировано; рассмотрение обращения не приведет к ощутимым результатам; такое обращение или аналогичное уже рассматривалось ранее; рассмотрение иных обращений является более приоритетным. Отказ в рассмотрении обращения не влияет на право омбудсмена по своему усмотрению инициировать проверку действий, явившихся основанием для обращения, или связанных с ним действий.
42. По проекту закона рабочей группы Администрации Президента: «Национальный Омбудсман проводит анализ законодательства республики в области защиты прав человека и инициирует реформы, направленные на дальнейшее повышение Pix эффективности». Необходимо восстановить эту норму законопроекта.
43. Также не оказалось нормы, предложенной рабочей группой, о том, что омбудсмен обязан предоставлять средствам массовой информации по их просьбе возможность ознакомления с результатами проведённых проверок по фактам нарушений прав и свобод человека и гражданина. Мы полагаем, что необходимо ее также восстановить.
44. Финансирование деятельности Уполно-
моченного и Национального центра осуществляется за счет средств республиканского бюджета. Предусматривается, что Национальный центр также может финансироваться за счет средств спонсорской и благотворительной помощи, грантов международных организаций. Парижские Принципы требуют надлежащего финансирования института омбудсмена с тем, чтобы последний имел собственный штат сотрудников и помещения, был независим от Правительства и не подвергался финансовому контролю, который мог бы отразиться на его независимости. Как правило, это обеспечивается отдельной статьей бюджета. Кроме того, омбудсмен должен самостоятельно разрабатывать и исполнять свою смету расходов. Поэтому на наш взгляд, следует включить такую норму в проект закона об омбудсмене, а также внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе».
45. На наш взгляд, исходя из опыта других стран и рекомендаций ОБСЕ, следует установить норму, аналогичную норме Конституционного закона Российской Федерации "Об омбудсмене" (п. 3. ст. 37) с тем, чтобы статус института был определен на должном уровне, и изложить ее в следующей редакции: «Уполномоченный по правам человека и сотрудники Национального центра по правам человека являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Республики Казахстан. Кроме того, следует определить в проекте закона, что работники аппарата (Национального центра) по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения были приравнены, как и в Российской Федерации, к соответствующим работникам аппарата Правительства, а у нас к Канцелярии Премьера-Министра Республики Казахстан. Например, в Конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов» в статье 39 установлено, что «Работники Аппарата Парламента по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения приравниваются к соответствующим работникам Канцелярии Пре-
мьер-Министра Республики Казахстан». Статус работников его аппарата будет определять и его место в иерархической системе государственных должностей. Омбудсмен расследует и дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и его аппарат должен обладать высоким статусом, чтобы при проведении расследования сотрудникам аппарата уделялось должное внимание. На наш взгляд, следует согласиться с правительственным вариантом и не допускать совмещения должности Уполномоченного по правам человека и руководства им аппаратом. Руководство аппаратом отнимает много времени, а основное назначение омбудсмена - восстановление нарушенных прав граждан, рассмотрение жалоб и т.д. При том объеме жалоб, которые будут поступать, у него не будет хватать времени на административное руководство.
ОБСЕ предложило включить положение о предоставлении консультаций государству по ратификации международных документов по правам человека.
В заключение хотелось бы отметить, что деятельность действующего омбудсмена не выдерживает никакой критики, она подверглась критике со стороны Президента республики после представления ежегодного доклада в 2005 году
Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод человека является важнейшей задачей любого демократического государства. Поэтому важной является дальнейшая работа по приведению нормативного акта об омбудсмене Казахстана в соответствие с международными стандартами, определение статуса, полномочий и основ организации правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что учреждение должности омбудсмена в Казахстане явилось важным шагом в деле демократизации общества и подняло рейтинг государства, учреждающего институты, рекомендованные ООН и Советом Европы. Хочется надеяться, что этот институт оправдает возложенные на него задачи в области защиты прав человека, станет важным достоянием правовой системы, укрепит государственность.
