CC BY
108
Раздел 10. Компаративистика и зарубежный опыт
грудинин Н.с.,
кандидат юридических наук, [email protected] кафедра интеллектуальных прав; Московский технологический университет,
119454, г. Москва, просп. Вернадского, 78
GRuDININ N.S.,
Gandidate of Legal Sciences,
Chair of intellectual property rights; Moscow Technological University, Vernadsky Ave. 78, Moscow, 119454, Russian Federation
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОМБУДСМАНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И зАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИз
Аннотация. В статье рассматриваются конституционные основы деятельности омбудсмана в Российской Федерации и зарубежных странах. Автор статьи отмечает, что статус омбудсмана в различных государствах может быть закреплен на уровне конституции, на уровне закона, на уровне конституции и в текущем законодательстве. В Российской Федерации статус омбудсмана закреплен на уровне Конституции Российской Федерации и в специальном законе. В статье исследуются вопросы, связанные с назначением на должность омбудсмана в различных государствах. Отмечается факт отсутствия в российском законодательстве требования о наличии у претендента на должность омбудсмана высоких морально-этических качеств. Установление в соответствующем законе такого требования должно позволить укрепить институт омбудсмана в Российской Федерации.
Ключевые слова: права человека; правозащитная деятельность; омбудсман; полномочия омбудсмана; порядок назначения на должность.
THE CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF THE OMBUDSMAN'S ACTIVITY IN THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS
Annotation. The constitutional bases of the Ombudsman's activity in the Russian Federation and foreign countries are analyzed in the article. The author of the article notes that in various states the status of the Ombudsman can be fixed at the level of the constitution, in law, at the level of the constitution and in the existing legislation. In the Russian Federation the status of the Ombudsman is fixed at the level of the Constitution of the Russian Federation and in the special law. The article deals with the issues connected with the appointment of Ombudsman in different states. It is noted thatin the Russian legislationthere is no requirement that the applicant for the position of Ombudsman should have high moral and ethical qualities. Fixing such requirement in the corresponding law should strengthen the institution of the Ombudsman in the Russian Federation.
Keywords: human rights; human rights activities; Ombudsman; powers of the Ombudsman; appointment procedure.
Последовательная реализация на практике конституционного установления о суверенитете народа в Российской Федерации неразрывно связана с идеей о полноценном осуществлении прав и свобод человека и гражданина. При этом добиться последовательной реализации прав и свобод человека и гражданина невозможно без построения демократического правового государства, в котором соблюдаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина и существует гражданское общество. Достижение
этой цели возможно путем использования различных средств, в числе которых важное место отводится институту Уполномоченного по правам человека.
Уполномоченный по правам человека, известный во многих странах также как омбудсман, является сравнительно новым конституционно-правовым институтом для практики государственного строительства как России, так и ряда зарубежных государств. Относительно трактовки понятия омбудсмана существует ряд точек зрения. Н.Ю. Хаманева понимает под омбудсманом
лицо, которое уполномочено парламентом осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина, а также реализо-вывать опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми должностными лицами органов публичной власти [1, с. 21-22]. Л.В. Анисимова определяет институт уполномоченного по правам человека как независимый, персонифицированный орган, который наделен полномочиями рассматривать жалобы на действия бюрократического аппарата, не имея при этом государственно-властных полномочий, на основе придания делу огласки, личного авторитета и путем дачи рекомендаций, основанных на нормах морали и идеалах справедливости [2, с. 19].
А.Ю. Семенова подразумевает под институтом омбудсмана специальную службу в рамках органа законодательной власти, которая возглавляется независимым должностным лицом, получающим от граждан жалобы на факты нарушений прав и свобод человека и гражданина со стороны должностных лиц органов государственной власти. Получение такой жалобы обязывает омбудсмана инициировать или лично провести расследование фактов, изложенных в таких жалобах, представить механизм разрешения спорных правовых ситуаций, а также представлять ежегодные отчеты о результатах своей деятельности [3, с. 15, 21].
Таким образом, следует отметить, что омбудсман - это публичное должностное лицо, основным предназначением которого является правовая защита граждан от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц, нарушающих гарантированные Конституцией РФ, международными актами и законодательством Российской Федерации права и свободы человека и гражданина. Кроме того, омбудсман должен содействовать выявлению правовых коллизий, которые могут нарушать права и свободы человека, а также вырабатывать рекомендации по усовершенствованию работы органов государственной власти в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Важно отметить, что в подавляющем большинстве стран, в которых введен пост омбудсмана (Великобритания, Франция, Испания, Польша), данный институт является парламентским по своей природе:
уполномоченный по правам человека назначается на свою должность парламентом и подотчетен ему. Именно парламентская модель омбудсмана реализована в Российской Федерации, что представляется вполне оправданным, поскольку реализация правозащитной и контрольной функции уполномоченным по правам человека не может осуществляться в рамках судебной ветви власти, а в рамках исполнительной ветви власти данный институт вряд ли мог бы являться полностью независимым и эффективным.
Однако государственно-правовым системам зарубежных государств известны и другие модели института омбудсма-на. Например, в некоторых странах мира существует модель исполнительного ом-будсмана, который относится к исполнительным органам власти и назначается правительством. Исторически это была первая форма института омбудсмана - в Шведском королевстве он был учрежден королем Швеции Карлом XII в 1713 г. В настоящее время уполномоченный по правам человека, подотчетный исполнительным органам власти, имеется в отдельных штатах США.
Еще одна модель уполномоченного по правам человека, которая получила название независимого омбудсмана, отличается тем, что уполномоченный по правам человека не входит в систему исполнительных, законодательных и судебных органов государственной власти и является полностью самостоятельным институтом в механизме государственной власти. В рамках данной модели уполномоченный по правам человека может назначаться парламентом или президентом, после чего он становится независимым от органов власти и должностных лиц. Настоящая модель омбудсмана реализуется сегодня в Нидерландах и Португалии [4, с. 63-64].
Статус и полномочия омбудсмана могут быть закреплены на уровне конституции и на уровне законодательства. Возможен вариант, при котором должность омбудсмана предусматривается непосредственно в конституции государства, а его статус и полномочия закреплены в специальном законе. Например, основы конституционно-правового статуса омбудсманов в Швеции заложены в Акте о форме правления 1974 г. (который является составной
частью Конституции Швеции), содержащем главу «Контрольная власть».
В конституциях некоторых стран мира (Великобритания, Норвегия, Дания, Япония) упоминание об институте омбуд-смана отсутствует, его правовое регулирование осуществляется на уровне законов. Такой подход нельзя признать оптимальным, поскольку именно конституционный статус омбудсмана предоставляет все необходимые гарантии для осуществления им своих полномочий. Кроме того, конституции государств являются стабильными во времени актами по сравнению с текущими законами. Следовательно, закрепление статуса омбудсмана исключительно на уровне законов создает опасность возможного ограничения его полномочий в определенных условиях.
В Российской Федерации институт уполномоченного по правам человека закрепляется на уровне Конституции (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ 1993 г.). Это дополнительно обеспечивает его конституционно-правовой статус в системе институтов государственной власти, укрепляет статус Российского государства как правового государства.
Непосредственно деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации регулируется специальным актом - Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»*. Данный закон устанавливает порядок назначения на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и освобождения от нее, его компетенцию, организационные формы и условия деятельности. В соответствии с законом на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации возлагаются функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, недопущению их нарушения органами государственной власти и их должностными лицами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации в настоящее время применяется такая модель правового статуса
* Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конституционный закон от 26 февр. 1997 г. N 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.
омбудсмана, которая сочетает в себе конституционную основу и дополнительную законодательную основу функционирования данного института.
Представляется, что к основным функциональным обязанностям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует отнести:
- рассмотрение жалоб и обращений граждан по фактам имевших место нарушений прав и свобод человека и гражданина, инициирование необходимых мер по их восстановлению;
- принятие в рамках своей компетенции конкретных мер при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с защитой прав и законных интересов лиц, которые не имеют возможности самостоятельно использовать правовые средства защиты;
- анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека, подготовка рекомендаций по его изменению и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- развитие международного сотрудничества в области прав человека;
- правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, повышение правовой культуры граждан России в целом и в среде государственных служащих в частности [5, с. 48-50].
Важно отметить ряд особенностей, которые качественным образом характеризуют институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» данное должностное лицо:
- должно быть только гражданином Российской Федерации, оно не должно иметь гражданства иностранных государств, вида на жительство в иностранных государствах, также оно не может проживать постоянно на территории иностранного государства;
- в ходе своей деятельности Уполномоченный по правам человека обязан не допускать конфликта интересов при осуществлении своих должностных обя-
занностей, а в случае их возникновения -принять все необходимые меры для урегулирования такого конфликта;
- Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обязан ежегодно представлять доклад о результатах своей деятельности Президенту России, Правительству и Федеральному Собранию Российской Федерации, Конституционный и Верховный суды России, Генеральному прокурору, а также Председателю Следственного комитета Российской Федерации;
- ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в обязательном порядке публикуются в «Российской газете»;
- по отдельным вопросам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации специальные доклады, которые также могут быть опубликованы в «Российской газете» и в других изданиях;
- все материалы и информация, которые запрашиваются Уполномоченным по правам человека в связи с осуществлением им его полномочий, должны быть предоставлены ему своевременно, в полном объеме и на безвозмездной основе;
- информация и сведения, запрашиваемые Уполномоченным по правам человека в связи с осуществлением им его полномочий, должны быть направлены ему в 15-дневный срок, если самим запросом Уполномоченного не устанавливается иной срок;
- орган государственной власти, его должностное лицо, которое получило от Уполномоченного по правам человека заключение с конкретными рекомендациями, должно рассмотреть его в течение 1 месяца со дня получения и о принятых мерах проинформировать в письменном виде Уполномоченного;
- не допускается вмешательство в каких-либо формах в деятельность омбудсмана, попытки вмешательства в его деятельность влекут за собой ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации;
- Уполномоченный по правам человека обязан взаимодействовать с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам соблюдения и защиты прав человека [6, с. 114].
Важно отметить срочность должности уполномоченного по правам человека. Как правило, сроки, в течение которых лицо замещает должность омбудсмана, варьируются от 2 до 10 лет. Так, Уполномоченный по правам человека в Республике Косово назначается на двухлетний срок, 3 года составляет срок полномочий омбудсмана в Швеции, Норвегии, Финляндии, Португалии, 5 лет - в Российской Федерации, Республике Казахстан, Словакии, Молдове, на Мальте, 6 лет - во Франции, в Бельгии, Нидерландах, Чехии и Словении. Омбудсманы в Хорватии и Македонии имеют 8-летний срок полномочий, омбудсман в провинции Онтарио Канады назначается на 10 лет. В Великобритании и Дании мандат уполномоченных по правам человека является бессрочным [7, с. 79].
На наш взгляд, незначительный срок полномочий (от 2 до 4 лет) может сказаться на эффективности института защиты прав и свобод человека и гражданина. Это связано с необходимостью уполномоченного по правам человека войти в должность, наладить необходимые взаимоотношения с руководителями органов государственной власти, прокуратурой, судами, полицией, пенитенциарными учреждениями. С другой стороны, вызывает сомнения и значительный срок полномочий уполномоченного по правам человека (свыше 8 лет). За это время омбудсман может утратить необходимую мобильность и гибкость, возможно ослабление интереса к защите прав и свобод человека и гражданина. По этой причине представляется, что оптимальный срок полномочий омбудсмана составляет 5-7 лет. Исходя из этого, срок полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (5 лет) является вполне оптимальным и соответствующим целям и задачам данного института.
С точки зрения структуры практике зарубежных стран известны две модели омбудсмана: единоличный и коллегиальный омбудсман. В Швеции, Австрии, Канаде, Венгрии и Южной Корее действуют одновременно несколько омбудсманов, каждый из них является ответственным за соблюдение и защиту конкретных прав человека или конкретных групп населения (например, Уполномоченный по правам национальных меньшинств, Уполномочен-
ный по защите прав заключенных). В других странах уполномоченный по правам человека - это специальный институт государства, действующий единолично в интересах всех граждан и имеющий для реализации возложенных на него задач необходимый аппарат (Нидерланды, Украина) [8, с. 225-226].
Законодательство зарубежных государств содержит различные требования к кандидатам, претендующим на должность уполномоченного по правам человека. Все их многообразие целесообразно разделить на 2 группы: общие (наличие гражданства, достижение определенного возраста, знание государственного языка) и специальные (наличие высшего юридического образования, наличие опыта правозащитной деятельности, честность, порядочность репутация). Например, для занятия должности Уполномоченного по правам человека в Азербайджане лицо должно быть не моложе 30 лет, на Кипре, в Словацкой Республике и Молдове - не моложе 35 лет, на Украине - при достижении на день избрания 40 лет. В некоторых странах, например в Ирландии, устанавливается максимальный возраст для пребывания в должности уполномоченного по правам человека (61 год).
Профессиональным требованием для замещения должности Уполномоченного по правам человека в ряде стран является наличие юридического образования (Дания), высшего юридического образования и познаний в области защиты прав и свобод человека (Молдова). Законодательство некоторых стран помимо наличия высшего юридического образования требует наличие стажа практической работы в области юриспруденции. В Венгрии для занятия должности омбудсмана требуется не менее 10 лет стажа работы по юридической специальности, а в Хорватии - не менее 15 лет. В Румынии и Словении омбудсман должен соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям Конституционного суда, в Исландии и Норвегии - к судьям Верховного суда, т.е. быть юристом очень высокой квалификации и пользоваться определенным авторитетом в юридической сфере [9, с. 92].
В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномо-
ченном по правам человека в Российской Федерации» на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Следовательно, действующее законодательство закрепляет четыре критерия: гражданство; возраст; знания в области прав и свобод человека и гражданина; опыт их защиты. Первые два критерия имеют общий (объективный) характер, два последующих требуют детализации с точки зрения оценки знаний и опыта в защите прав человека. По нашему мнению, защищать права и свободы человека может далеко не каждый человек, а лишь то лицо, которое имеет необходимые познания о правах человека и механизмах их защиты.
В связи с этим заслуживает внимания предложение Н.В. Кузьминых о необходимости наличия у кандидата, претендующего на занятие должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ученой степени доктора юридических наук и практики в области защиты прав и свобод человека и гражданина не менее 10 лет [10, с. 44-45]. С этим следует согласиться, так как для осуществления полномочий необходим существенный опыт в данной сфере. Целесообразным представляется и предложение о наличии ученой степени доктора юридических наук, но с оговоркой, что это должна быть ученая степень в области права, предметно попадающая под научную специальность конституционного или международного права.
Необходимо отметить, что уполномоченный по правам человека должен оценивать деятельность государственных служащих не только с точки зрения закона, но и с позиций морали, нравственности и гуманизма. Именно по этой причине в законы многих государств включены специальные морально-нравственные критерии и характеристики, которым должен отвечать омбудсман. Например, о высоких морально-этических качествах омбудсма-на сказано в законе Албании, о высоких моральных качествах - в законах Азербайджана, Украины, Эстонии. В законах может отмечаться авторитет омбудсмана в обществе (Молдова), в законодательстве
Польши зафиксировано, что омбудсман должен пользоваться высоким авторитетом в связи со своими моральными достоинствами и социальной восприимчивостью, в Португалии уполномоченный по правам человека должен пользоваться всеобщим признанием как честное и независимое лицо. О признании и большом уважении в обществе сказано также в законах Венгрии, Греции, о безупречной репутации - в законах Литвы, Словакии, в законодательстве Кипра - о высшей степени честного гражданина [11, с. 48-49].
По аналогии со многими зарубежными странами к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации может быть установлено требование о высоких морально-этических качествах. Например, «данное лицо должно обладать необходимым авторитетом в профессиональной правозащитной среде в связи с наличием морально-этических принципов, следовать идеалам справедливости и гуманизма».
В законодательстве зарубежных стран устанавливаются различные ограничения, связанные с замещением должности омбудсмана. В Российской Федерации уполномоченный по правам человека не может являться депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно законодательству Грузии должность Народного Защитника несовместима с членством в представительном органе государственной власти. Законы Португалии, Чехии, Словении констатируют несовместимость должности омбудсмана с депутатской, политической, предпринимательской, коммерческой и приносящей доход деятельностью. Как правило, омбудсман может заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Современный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и во многих зарубежных странах включает в свое содержание в качестве необходимого элемента институт омбудсмана, который призван защищать права и свободы человека и гражданина. Наличие данного института - своего рода индикатор того, насколько конкретное государство является право-
вым на практике. Основное предназначение института омбудсмана - недопущение нарушения прав человека должностными лицами органов публичной власти и их защита. Мировой практике известны три модели института омбудсмана - парламентский, исполнительный и независимый. В России реализована модель парламентского омбудсмана, являющегося, по своей сути, частью контрольного механизма Федерального Собрания Российской Федерации по отношению к органам исполнительной власти и служащего необходимой гарантией соблюдения принципа законности в деятельности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Конституционный статус омбудсмана может закрепляться как на конституционном уровне, так и на уровне специальных законов, регулирующих статус и полномочия омбудсмана. Конституция Российской Федерации, зафиксировав в своем содержании институт Уполномоченного по правам человека (ст. 103), правовую регламентацию его деятельности, порядок назначения на должность и освобождения от нее, передала на уровень федерального конституционного закона (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Принятие отдельного федерального конституционного закона, посвященного деятельности омбудсма-на в России, подчеркивает особую значимость данного института для развития правовой демократической государственности в стране. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации за относительно небольшой период своего существования стал неотъемлемым элементом российского парламентаризма и конституционализма. Во многом это стало возможным благодаря последовательной конституционно-правовой регламентации его деятельности.
3. Повышение эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в среднесрочной перспективе, на наш взгляд, будет зависеть от действия двух факторов. Первый - последовательное создание условий для практической реализации российским омбудсманом всей
совокупности полномочий, которыми он наделен законом, оказание содействия в его деятельности всей системой органов публичной власти. Второй - повышение требований, предъявляемых законом к кандидатам, претендующим на должность Уполномоченного по правам человека. Положительно зарекомендовавшая себя практика зарубежных стран, касающаяся требований о наличии опыта правозащитной деятельности, высоких морально-этических принципов, ценностей гуманизма
и справедливости, могла бы быть заимствована российским законодателем при определении требований, которые предъявляются к кандидатам на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Не вызывает сомнения то, что только авторитетные и уважаемые правозащитники могут наиболее эффективно осуществлять полномочия омбудсмана, содействуя тем самым укреплению и развитию данного института в России.
Список литературы
1. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2000. N 6. С. 21-28.
2. Анисимова Л.В. Особенности статуса и перспективы развития института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации // Омбудсмен. 2014. N 2. С. 18-24.
3. Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. 29 с.
4. Волков Н.А. Права человека в современном обществе: учеб. пособие. Кемерово, 2013. 156 с.
5. Эмих В.В. Компетенция Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: монография. Екатеринбург, 2010. 214 с.
6. Лебедев В.А. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты. М.: Проспект, 2016. 206 с.
7. Кручинин Ю.С. Права человека: региональный аспект: монография. Чебоксары: Изд-во Чувашск. унта, 2016. 162 с.
8. Стремоухов А.В. Правовая защита человека: учеб. пособие. М.: Норма, 2006. 352 с.
9. Дроздова А.М. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека: учеб. пособие. Рязань: Концепция, 2016. 155 с.
10. Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) / под ред. О.О. Миронова. М.: Новый индекс, 2005. 132 с.
11. Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. 518 с.
