CC BY
160
В.А. Михайловская
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ*
Одной из важнейших внесудебных конституционных гарантий защиты прав человека является институт Уполномоченного по правам человека - омбудсмана1. Цель его деятельности - обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод, их соблюдения и уважения со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Омбудсман занимает важное место в системе органов, осуществляющих защиту прав граждан, однако для нашей правовой системы этот институт достаточно новый, действующий только с 1998 г.
Омбудсман действует как посредник во взаимоотношениях «гражданин-государство», которые, согласно Конституции РФ, должны строиться на приоритете прав человека. Кроме того, это должностное лицо играет важную роль в организации эффективного взаимодействия ветвей государственной власти при помощи создания дополнительных сдержек и противовесов, ограничивающих
2
возможный произвол исполнительных органов .
Омбудсман как государственный орган и институт защиты прав не имеет аналогов по характеру своей компетенции и по положению в государственной системе. Он является должностным лицом государства и занимается вопросами защиты прав и свобод граждан, но осуществление им своих функций не носит формального характера работы государственного органа: он наделен необходимыми полномочиями для того, чтобы осуществлять свою деятельность автономно от системы иерархически подчиненной ис-
Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Н.В. Колотовой.
1 Слово «омбудсман» Ombudsman) скандинавского происхождения, но в русский язык оно пришло из английского (ombudsmen). Поэтому в литературе употребляются оба варианта - и «омбудсман», и «омбудсмен», и эти термины являются синонимичными.
2 См.: БашимовМ.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). Астана, 2003. С. 33.
Труды Института государства и права 7
Российской академии наук № 2/2015
полнительной власти, подконтрольно и подотчетно власти законодательной. Однако в отличие от государственных органов омбудсман не наделен властными полномочиями и не вправе издавать правовые акты.
Модели функционирования рассматриваемого института могут быть различны. Он может существовать при исполнительной власти, и тогда его деятельность подчинена правительству или президенту. Такая система существует во Франции, где омбудсман назначается Президентом республики на шестилетний срок с правом повторного замещения должности. Вопрос о его назначении ставится перед Национальной ассамблеей и Сенатом, что обеспечивает независимость омбудсмана3. Похожие институты существуют в отдельных штатах США. В нашей стране таким образом при Президенте РФ действуют Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный по защите прав предпринимателей.
Второй вариант организации института уполномоченных - это конструирование органа, формально независимого от всех ветвей власти. Независимые омбудсманы представляют собой особые контрольные органы, напрямую не подконтрольные ни исполнительной, ни законодательной власти. Такая модель действует в Португалии, а соответствующая должность уполномоченного в этой стране называется проведор юстиции. Он не является парламентским органом и вправе действовать по своей инициативе, а также обладает правом вносить в парламент или правительство предложения об изменении законов.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также провозглашен независимым и не подотчетным каким-либо государственным органам или должностным лицам (ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»4), и хотя на него распространяется депутатский имму-
3 Создание института Защитника прав во Франции предусматривает разд. XI прим Конституции Франции, а именно ст. 71-1, введенная в действие конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 2008-724, которая закрепляет цели деятельности омбудсмана, порядок созыва и замещения должности. Помимо этого статус омбудсмана регулируется органическим законом и обыкновенным законом от 29 марта 2011 г. (http://www.defenseurdesdroits.fr/ - официальный сайт Защитника прав Франции).
4 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
нитет, он может быть отстранен от должности по решению Государственной Думы. Есть у него и другие черты, сближающие его с Парламентским уполномоченным. Можно сказать, что декларируемая модель функционирования независимого уполномоченного по правам человека на практике все-таки склоняется либо к парламентскому, либо президентско-правительственному контролю за ее осуществлением.
Третьим распространенным вариантом организации института уполномоченных являются парламентские омбудсманы, которые включены в систему законодательной власти, избираются нижней палатой и отчитываются перед ней. В этом случае институт конструируется как орган парламента, но с широкими полномочиями, обусловливающими некоторую дистанцию от законодательной власти и независимость от нее. Интересно, что в России должность Уполномоченного по правам человека первоначально формировалась именно как парламентский институт. В таком качестве он был заявлен в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. Однако на становление этого института в России оказало влияние противостояние президента и парламента в 1992-1993 гг., и упоминание о парламентском характере уполномоченного впоследствии исчезло из документов. В проектах подготовки новой Конституции РФ такая формулировка уже не обсуждалась.
Сам по себе омбудсман представляет собой дополнительный эффективный механизм защиты прав и законных интересов граждан, не подменяющий компетенции других государственных органов. Главная цель его деятельности - защита прав граждан, особенно в случае их нарушения исполнительными органами, которая осуществляется по его инициативе либо по жалобам тех, чьи права оказались нарушенными5. В нашей стране деятельность Уполномоченного по правам человека особенно актуальна, поскольку авторитет этого должностного лица помогает гражданину охранять свои права перед лицом всесильного бюрократического аппарата.
История становления института омбудсмана начинается в 1809 г. в Швеции, и он очень долгое время оставался «чисто шведским правовым феноменом»6. Омбудсман осуществлял надзор за
5 См.: БашимовМ.С. Указ. соч. С. 57.
6 Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М., 2006. С. 8.
законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, должностных лиц и персонала. Его основание в то время объяснялось не целью защиты прав человека, а стремлением парламентариев обеспечить контроль за деятельностью публичной администрации7. В 1919 г. этот орган появился в Финляндии, где омбудсман, как и в Швеции, назначался на определенный срок законодательной властью. Таким образом, этот институт изначально предполагался парламентским, независимым от исполнительной власти .
Следующими странами, адаптировавшими для себя институт уполномоченного, стали Дания и Норвегия. И только после Второй мировой войны, когда защита прав человека стала первостепенной и общей задачей, идея омбудсмана начала быстро распространяться не только в Скандинавских странах и укоренилась во многих государствах Европы, Азии, Америки, Африки. Популяризация данного института сопровождалась изменением его изначальной модели. Это привело к многообразию его разновидностей с точки зрения компетенции, процедуры назначения, полномочий. Модификации, которым подвергся этот орган при его заимствовании другими странами, связаны со многими причинами и во многом зависят от национальных особенностей правовых систем.
Но главное отличие вытекает из того, для каких целей преимущественно создавался этот институт. И если причиной первоначального появления омбудсманов в Скандинавских странах было расширение механизмов контроля за публичной властью со стороны законодателей, т.е. создание дополнительного инструмента, препятствующего доминантному положению исполнительной власти, то последующее распространение этой практики было связано с совершенствованием защиты прав граждан. Поэтому модификации этого института допускали его основание не только при парламентах, но и при органах исполнительной власти, в которых зачастую сосредоточены большие возможности для осуществления гарантий прав человека. Другая историческая обстановка, сложившееся к середине ХХ в. понимание безусловной значимости прав человека способствовали именно такой трактовке института уполномоченных.
7 См.: ТимофеевМ.Т. Указ. соч. С. 11.
8 См.: БашимовМ. С. Указ. соч. С. 80.
Поэтому компетенция омбудсманов в Скандинавских странах отличается от полномочий, имеющихся у этих должностных лиц в других государствах. Скандинавские омбудсманы в своей работе используют принцип максимального либерализма в принятии жалоб. Подать жалобу может не только лицо, чьи права ущемлены действиями администрации, но и любое лицо, решившее действовать «во имя общих интересов»9. Следует отметить, что в подаче жалобы отсутствует формализм, а также не предусматривается срок давности для того, чтобы жалоба была рассмотрена. Помимо этого, в Скандинавских странах омбудсманы наделены правом законодательной инициативы и могут налагать штрафы на должностных лиц. Они правомочны возбуждать уголовные дела в суде против министра правительства. Правда, этой возможностью они пользуются редко в связи с тем, что в ежегодных докладах правительству представляют полный список невыполненных решений, а также список министров, не исполнивших решения по конкретным делам.
В различных государствах данный институт имеет разные наименования: омбудсман (омбудсмен), уполномоченный, медиатор (посредник), народный правозащитник.
В России должность Уполномоченного по правам человека впервые получила свое закрепление в ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., в которой говорилось о парламентском уполномоченном как об одном из институтов демократического правового государства. Однако закон, определяющий основные направления деятельности и возможности данного должностного лица, появился только в 1997 г., уже после того, как Конституция РФ закрепила институт омбудсмана в п. «д» ч. 1 ст. 103. В настоящее время Уполномоченный действует на основе Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Кроме Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, назначаемого парламентом страны, каждый субъект РФ вправе учредить должность омбудсмана по своей территории. Уполномоченные действуют во всех регионах России на основе вышеназванного Федерального конституционного закона и законов
9 Роблес Аваро Хиль. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М., 2004. С. 62.
субъектов РФ. На данный момент этот институт утвержден в 76 субъектах РФ (в том числе Республике Крым10). Есть в России и специализированные омбудсманы, действующие при Президенте РФ, которые занимаются проблемами защиты прав детей11 или бизнесменов12. Бизнес-омбудсман (Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей) - орган, защищающий права и законные интересы российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории РФ и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств. Институт Уполномоченного по правам ребенка создан в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации действует уже почти 20 лет. За это время он показал себя как важный инструмент в защите прав человека. Он развивается, появляются специализированные уполномоченные по отдельным группам вопросов, укрепляются традиционные формы работы уполномоченных (ежегодные доклады и обзоры) и апробируются новые (посещение мест лишения свободы, подача искового заявления в суд о защите прав и интересов других лиц). Уполномоченный должен обеспечивать дополнительные гарантии защиты прав, которые предоставляет государство, рассматривать жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке (ч. 1 ст. 16 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Проблем функционирования института уполномоченных по правам человека в России достаточно. Отечественные омбудсманы не располагают достаточными правовыми средствами воздействия на органы государственной власти. Конституция РФ не наделила
10 См.: Закон Республики Крым от 2 июня 2014 г. № 25-ЗРК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым».
11 См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.
12 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
Уполномоченного правом законодательной инициативы, поэтому его компетенция не включает в себя возможность оказывать непосредственное влияние на правотворчество в области защиты прав человека. Он может только анализировать проблемы в тех сферах, где чаще всего встречаются нарушения прав граждан, и докладывать о них парламентариям.
На наш взгляд, часть этих проблем связана с недостаточно определенным положением Уполномоченного по правам человека в системе государственных органов РФ. Если Уполномоченного, избираемого парламентом, можно с определенными оговорками охарактеризовать как орган законодательной власти, то омбудсма-ны, занимающиеся специализированными вопросами защиты прав детей и субъектов предпринимательской деятельности, являются органами, формируемыми и подотчетными Президенту РФ. Сравнивая их полномочия, можно заметить, что уполномоченные при Президенте наделены законом даже большими полномочиями, чем предписываемые федеральному Уполномоченному. Все это говорит о том, что институт уполномоченных по правам человека в России еще надлежит развивать так, чтобы он мог соединить в себе «силу законодательной, энергичность исполнительной и мудрость судебной власти»13.
Уполномоченные по правам человека в силу своей независимости и автономности создают еще одну дополнительную, но очень значимую гарантию равного подхода к разрешению споров и жалоб на несоблюдение правовых процедур обеспечения прав. Поэтому развитие этого института в России необходимо для того, чтобы граждане могли воспользоваться этой важной гарантией защиты своих прав и свобод от нарушений любых лиц, и в первую очередь от самих органов государственной власти.
13 Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 4.
