CC BY
79
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ГАРАНТ ЗАКОННОСТИ ОГРАНИЧЕНИЯ ЛИЧНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Ю.В. Казимирская,
аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры РФ Научная специальность 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Научный руководитель: доктор юридических наук Опалева А.А.
E-mail: [email protected]
Аннотация. В конституционных актах большинства демократических государств закрепляется возможность государства ограничивать права и свободы человека и гражданина в целях защиты не менее значимых ценностей. Институт уполномоченного по правам человека приобретает важное значение в обеспечении соблюдения конституционных прав личности органами государственной власти и должностными лицами при осуществлении деятельности по ограничению данных прав. В данной статье институт ом-будсмана рассматривается как гарантия законности ограничения прав и свобод личности в сравнительно-правовом аспекте.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод человека и гражданина, уполномоченный по правам человека в зарубежных странах, гарантии законности.
OMBUDSMAN AS GUARANTEE OF LEGALITY OF CIVIL HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS LIMITATIONS (THE COMPARATIVE LAW ANALYSIS)
Yu.V.Kazimirskaya,
graduate student of chair of state and legal disciplines of Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation
Annotation. Power of state to limit the rights and freedoms of man and citizen with the aim of not less significant values protection is set forth in legislation of the most democratic states. The ombudsman institution is of significant importance to enforce constitutional personal rights by state bodies and officials in their rights limitations activities. The article deals with the comparative law analysis of the ombudsman institution as a guarantee of legality of human rights and freedoms limitations.
Keywords: the limitation on the rights and freedoms of man and citizen, ombudsman in foreign countries, legality guaranties.
В соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты кон-
ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Вместе с тем, Конституция РФ, как и конституционные акты зару-
42
Вестник Московского университета МВД России
№ 9/2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
бежных стран, не дает определения термина «ограничение прав и свобод человека и гражданина».
В теории государства и права, науке конституционного права также не выработана общепринятая трактовка категории «ограничение прав и свобод личности».
Ограничение в широком смысле рассматривают как установленные законодательством пределы (границы) реализации (пользования, осуществления) человеком своих прав и свобод1.
В узком значении ограничение характеризуют как изменение содержания прав и свобод человека2, сужение объема права3, изъятия из конституционного статуса человека и гражданина4, правовое сдерживание противозаконного деяния5.
Полагаем, что ограничение прав и свобод личности, в том числе личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина, представляет собой меру государственно-правового принуждения, заключающуюся в установлении конституцией либо на основе конституции законом границ либо в уменьшении объема дозволенного (возможного) поведения в целях обеспечения баланса ценности индивидуальной свободы и публичных (государственных и общественных) интересов.
Стоит отметить, что ограничение прав и свобод может быть как правомерным, так и неправомерным. Неправомерное ограничение прав и свобод может исходить от государственно-властных структур, такое ограничение не опирается на право и правовые ценности и основывается на произволе государственной власти.
Одной из форм защиты прав и свобод человека, в том числе личных прав, от неправомерных ограничений со стороны государства является институт уполномоченного по правам человека (омбудсман). Омбудсманом называют должностное лицо, назначаемое, как правило, парламентом, в чьи обязанности входит контроль за соблюдением прав и свобод человека органами публичной власти и должностными лицами.
Уполномоченный по правам человека РФ принадлежит к типу легислатурных омбудсманов, поскольку назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой и действует в рамках представительной власти в качестве независимого института.
Целями деятельности Уполномоченного являются обеспечение гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами6.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит рассмотрение жалоб всех лиц, на-
ходящихся на территории Российской Федерации независимо от гражданства (ст. 15). По результатам проверки по жалобе уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, в компетентные органы государственной власти с ходатайством о принятии мер в защиту нарушенных прав и свобод (ст. 29).
Уполномоченный вправе принять меры по собственной инициативе в случаях, установленных законом (ст.21), вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст.29), и к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (ст.31).
Законодательством РФ предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного в виде штрафа (ст.17.2 КоАП РФ). Заключения Уполномоченного по правам человека РФ имеют рекомендательный характер.
В последнее время в России наблюдается развитие института специализированных омбудсманов7.
Что касается зарубежных стран, то в каждой стране институт омбудсмана обладает своими особенностями. Рассмотрим некоторые модели деятельности омбудсманов в зарубежных странах.
Так, за последние несколько лет во Франции ряд государственных институтов, в чью компетенцию входила защита прав и свобод личности, претерпел значительные изменения.
Были упразднены пост медиатора8 и иные органы специальной компетенции в области защиты прав человека: защитник прав детей, Национальная комиссия по этике в органах безопасности и Высший административный орган по борьбе с дискриминацией и обеспечению равноправия.
В результате реформы 2008-2011 годов был учрежден институт защитника прав, которому переданы полномочия выше перечисленных органов. Целью деятельности института защитника прав является обеспечение соблюдения прав и свобод личности со стороны государственной администрации, территориальных коллективов, публичных учреждений, а также всех организаций, на которые возложена миссия публичного обслуживания9.
Защитник прав назначается президентом Франции и отчитывается о своей деятельности перед президентом и парламентом Франции. Заявители могут адресовать свои жалобы защитнику прав напрямую, либо направить жалобу через парламентариев, либо через представителя Франции в Европейском парламенте. Защитник также принимает дела к про-
№ 9 / 2012 -Вестник Московского университета МВД России- 43
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
изводству без обращения, дает рекомендации по внесению изменений в законодательство и может консультироваться с премьер-министром по поводу любого законопроекта, связанного с вопросами своей компетенции.
Защитнику прав предоставлен широкий круг полномочий по проведению проверок. В случае неисполнения требований защитника он наделяется прямым полномочием ходатайствовать перед судьей о выдаче разрешения посредством запросов на проверку.
Важной гарантией эффективности деятельности защитника прав являются положения законодательства, устанавливающие строгую ответственность в случае неисполнения требований защитника. Так, неявка по требованию защитника, либо непредставление допуска в помещение наказывается лишением свободы на один год и штрафом 15.000 евро10.
В Великобритании институт омбудсмана учрежден в соответствии с Законом «О парламентском уполномоченном в сфере администрации» 1967 года. В настоящее время включает в себя должности уполномоченного в сфере администрации, уполномоченных в сфере местной администрации, уполномоченного в области здравоохранения в Англии11.
На практике посты парламентского уполномоченного в сфере администрации и уполномоченного в области здравоохранения Англии занимает одно и то же лицо12. Парламентский уполномоченный назначается Королевой по рекомендации премьер-министра и несет ответственность перед парламентом. Статус парламентского уполномоченного соответствует статусу судьи Высокого суда.
В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб на деятельность министерств и других ведомств, перечисленных в законе, в том числе Национальной службы здравоохранения в Англии13. Примечательным в статусе Уполномоченного является то, что жалобы передаются Уполномоченному через депутата парламента (так называемый «парламентский фильтр»). Жалоба в сфере здравоохранения также сначала рассматривается органом здравоохранения и затем поступает к упол-номоченному14. Необходимо отметить, что вопрос о применении «парламентского фильтра» является в настоящее время дискуссионным15.
Уполномоченный не обладает правом проводить расследование по своей инициативе. Такая особенность в статусе уполномоченного несколько снижает его самостоятельность по сравнению с аналогами в других странах.
В настоящее время в Великобритании на местном уровне при парламентах учреждены аналогичные посты. Также существует институт специализированных омбудсманов (например,
Уполномоченные по правам ребенка в Уэльсе, полицейский омбудсман в Северной Ирландии и др.).
В некоторых странах на общенациональном уровне отсутствует институт омбудсмана, но на местном уровне вводятся должности как легисла-турных омбудсманов (США, Канада), так и правительственных омбудсманов (или квази-омбудсма-нов) (США, Италия).
Во многих странах учреждены должности специализированных омбудсманов, в компетенцию которых входит соблюдение прав и свобод отдельных категорий граждан либо соответствующие сферы государственного управления (уполномоченный по правам детей в Великобритании, США, Германии, омбудсманы в сфере деятельности правоохранительных и пенитенциарных органов в Канаде, Великобритании).
Представляет интерес институт омбудсмана специальной компетенции в Германии. Пост уполномоченного Бундестага по обороне учрежден на основании ст. 45Ь Основного закона ФРГ и федерального закона «Об уполномоченном по обороне германского бундестага» от 16.06.1982. Уполномоченный проводит расследования в случае нарушения основных прав военнослужащих или принципов внутреннего руководства. Он также наделен правом требовать предоставления сведений по дисциплинарной практике в бундесвере от федерального министра обороны и подчиненных ему учреждений и лиц, посещать все места воинского присутствия и иными полно-мочиями16. Такого рода Уполномоченный является важным механизмом реализации парламентского контроля в сфере защиты основных прав военнослужащих.
Сравнительный анализ института омбудсмана в качестве гаранта законности ограничения прав и свобод личности на примере ряда стран позволяет говорить, что данный институт, несмотря на некоторые различия в отдельных правовых системах, имеет общую цель защиты прав личности от произвола государственной власти и налаживания конструктивных взаимоотношений между человеком и обществом, с одной стороны, и государством, с другой.
Данная цель обуславливает особый независимый статус уполномоченного, полномочия требовать от широкого круга органов публичной власти устранения нарушений прав и свобод личности и оказывать влияние на законотворческий процесс. Рекомендательный характер решений омбудсмана компенсируется установлением строгой ответственности в случае неисполнения требований омбудсмана.
В отношении российской модели института омбудсмана можно сказать, что данный институт
44 -Вестник Московского университета МВД России- № 9 / 2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
находится в стадии становления. Необходимо дальнейшее совершенствование института омбудсмана в России, включая создание разветвленной системы специализированных омбудсманов, также как и широкое информирование общественности о работе уполномоченного, формирование его авторитета в глазах населения, что станет эффективным инструментом в борьбе с неправомерным ограничением конституционных прав и свобод личности и проявлением зрелости правового государства в Российской Федерации.17
assets/pdf_file/0004/3874/withstanding-the-test-of-time.pdf (дата обращения 20.08.2012).
16 См.: Трумпель К.Б. Уполномоченный Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмена //Правоведение. -1998. - № 4. - С. 36-42.
1 См.:Подмарев А.А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 44.
2 См.: Крусс В.И. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Материалы «круглого стола» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1998. № 8. - С. 62.
3 См.: Гойман В.И. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Материалы «круглого стола» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1998. № 7.С. 13.
4 См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 1992. С. 131.
5 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. С. 59.
6 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
7 Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» при Президенте РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка; в разработке находится законопроект «Об уполномоченном РФ по правам предпринимателей».
8 Аналогичный институту омбудсмана в других странах пост медиатора был создан Законом от 03.01.1973. Медиатор назначался на должность декретом Совета министров. Жалобы подавались медиатору через парламентариев.
9 Constitution of the fifth republic. [Электронный ресурс]. [параллельная англ.версия офиц.сайта Конституционного совета Франции]. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/english/constitution/constitution-of-4-october-1958.25742.html#TitleIX (дата обращения 08.09.2012).
10 См.: Atwill N. France: creation of "The Defender of rights". 24.05.2011. [Электронный ресурс]. [Офиц.сайт библиотеки Конгресса США]. URL: http://www.loc.gov/lawweb/servlet/lloc_ news?disp3_ l205402682_text (дата обращения 08.09.2012).
11 См. подробнее: the Parliamentary Commissioner Act 1967, the Health Service Commissioners Act 1993.[Электронный ресурс]. [Офиц.сайт законодательства Великобритании]. URL: http:// www.legislation.gov.uk (дата обращения 08.09.2012).
12 См. Офиц.сайт Парламентского уполномоченного в сфере администрации и здравоохранения]. [Электронный ресурс]. URL: .
13 См.: Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лука-шева. — М.: Норма, 1996.С.40, см.также the Health Service Commissioners Act 1993. [Электронный ресурс]. [Офиц.сайт законодательства Великобритании]. URL: http://www.legislation. gov.uk/ all?title=Health%20Service%20Commissioners%20 Act%201993 (дата обращения 08.09.2012).
14 Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. — М., 2003. С. 360.
15 См.: Report ofthe Parliamentary Ombusdsman "The Parliamentary Ombusdsman withstanding the test of time". 26.03.2007. [Электронный ресурс]. [Офиц.сайт Парламентского уполномоченного Великобритании]. URL: http://www.ombudsman.org.uk/_data/
№ 9/2012
Вестник Московского университета МВД России
45
