Некоторые проблемы совершенствования законопроекта об омбудсмене Казахстана Текст научной статьи по специальности «Право»

М.С.БАШИМОВ

директор экспертного института европейского права,

кандидат исторических наук

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА

ОБ ОМБУДСМЕНЕ КАЗАХСТАНА

Конституция Республики Казахстан установила ряд незыблемых принципов, обеспечивающих правовую основу государственности - разделение властей, прямое действие норм и принципов Конституции, презумпцию невиновности, права человека как высшую ценность, а также соответствующую этим принципам систему государственной власти.

Конституция Республики Казахстан определяет особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигает защиту его прав в качестве принципа действующего в обществе и государстве. В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Казахстан «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Развитие этого конституционного положения должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации и защиты гарантий прав личности.

Каждому человеку должна быть обеспечена возможность, пользоваться всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами. Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти. В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Защита прав и свобод гражданина неотделимы от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможно лишь в контексте принципов правового государства. Конституция Республики Казахстан устанавливает: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан гарантируются. Каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».

В Республике Казахстан идет строительство правового государства, являющегося практическим инструментом обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства человека, средством борьбы с негативными тенденциями в работе

властных структур. Прежде всего, необходимо сосредоточить усилия на восстановлении уважения к праву, на утверждении принципов законности, соблюдении прав личности. Достижение радикальных изменений в политической сфере возможно лишь при наличии демократического типа личности, осознающей свои законные интересы и нуждающейся в твердых политико-правовых гарантиях их реализации. Все современные демократии опираются на свободный индивид с его неотчуждаемыми правами и свободами. Отношение государства, его структур к правам человека - яркий показатель существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не станут приоритетными, не приобретут высшую ценность, не будет выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство как правовое. Между декларируемыми правами, даже подкрепленными соответствующими законами и их реальным осуществлением - дистанция, включающая не только уяснение задач, но и организацию их решения.

Сегодня в постсоветских обществах массовым стал правовой нигилизм, неуважение к закону, пренебрежительное отношение к своим обязанностям. Это явствует из докладов омбудсме-нов стран СНГ и Балтии.

Наряду с демократизацией общества, небывалый размах приобрел рост преступности. Уполномоченные по правам человека обращают внимание на нарушение гражданских (личных) прав граждан, особенно касающиеся физической и психической неприкосновенности личности. Большинство граждан в ожидании лучших времен предпочитают пережить, если их права кем-то нарушаются. Воспиталось поколение молодых людей, предпочитающих профессии юриста, профессию бандита. Формированию криминального сознания, страха перед уголовным миром, мафией, к сожалению, способствовали средства массовой информации. Уголовные слова «крыша», «стрелка», специфические термины «контрольный выстрел» стали атрибутами сознания. Телевидение заполонили фильмы о криминале, с приемами и методами, пытками, истязаниями там ис-

пользуемыми. Если посмотреть некоторые российские каналы телевидения, то они психологически негативно воздействуют на людей. В средствах массовой информации продолжается реклама алкогольных напитков, скрытая пропаганда жестокости и насилия1. Все это сказывается на психическом здоровье человека. У граждан появляется неверие в торжество законности и справедливости, обреченность и безысходность в случае нарушения их прав. При такой ситуации любые разговоры о «правах человека» воспринимаются обостренно. Вот почему, на наш взгляд, необходимо привлечь широкое внимание к проблеме правового просвещения. Начиная с детского сада, далее в школе, в институте, на работе, на государственной службе и т.д. необходимо проводить доступные уроки о конституционных правах граждан и методах из защиты. К сожалению, некоторые родители воспитывают детей в духе «агрессивного» насилия, считая, что в жизни, особенно в «наше время», они должны быть таковыми, ничуть не задумываясь, что насилие в любом государстве преследуется в уголовном порядке.

Как свидетельствует специальный доклад российского омбудсмена за 1999 год, состояние психического здоровья населения характеризуется отрицательными показателями2. Неблагоприятная социально-экономическая обстановка, социальная незащищенность, безработица и другие факторы также порождают психические заболевания.

Демократические страны, такие, как США, государства Европы, вообще не показывают в таком объеме фильмы, пропагандирующие жестокость и насилие. Задача СМИ - информировать общество обо всем, что представляет для него интерес, однако СМИ вместе с тем выполняют и идеологическую или политическую задачу. Эта задача проявляется в способности СМИ охранять социальные ценности государства и общества, формировать в обществе определенные нравственные и политико-правовые позиции. Неслучайно в теории права и государства высказано мнение о том, что СМИ являются как бы четвертой властью в государстве3. Однако в странах СНГ некоторые представители средств массовой информации не в должной мере понимали, что такое права человека. Им казалось, что раз есть удостоверение журналиста, то можно снимать и писать о чем угодно и что угодно. Но незнание

теории прав человека, правовая неосведомленность приводили к тому, что они сами нарушали права человека. Перешедшее в наследство нетерпимость других мнений, следование принципу «если не с нами, то против нас», к сожалению, приводили к тому, что СМИ порой не хотели следовать законам, когда им это было не выгодно и старались дискредитировать своих оппонентов. На наш взгляд, журналистам, как и сотрудникам полиции, всем гражданам, в первую очередь, необходимо знать, что права человека могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Такая норма есть в Конституции Республики Казахстан. И если в Гражданском кодексе есть норма, то ей и надо следовать.

Отвергая идею господства права, правовой нигилизм отрицает и саму возможность существования правового государства. Необходимо разработать проект Национальной программы правового просвещения и образования по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. В Национальной программе должны быть сформулированы основные подходы по организации деятельности органов власти, гражданского общества в области правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Программа должна ставить целью выдвижение задач сохранения и расширения просветительских возможностей казахстанского образовательного комплекса, реализации в полной мере его потенциала и концентрации государственных ресурсов на интенсивном формировании организационно-методологической базы, способной перевести правовое просвещение к реализации государственной стратегии перспективного развития.

Основными принципами государственной политики в области правового просвещения по вопросам прав и свобод должны явиться всесторонняя государственная поддержка создания национальной системы правового просвещения и образования, интеграция академического, вузовского, общеобразовательного секторов образования; развитие научных исследований и разработок в этой сфере, совершенствование международного сотрудничества.

Усиление гарантирующей роли государства в области прав и свобод человека предполагает

1 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году. - М., 2000.С 238.

2 Там же. С. 237.

3 Конституционное право стран СНГ.-М., 1999.С.104

создание на основе государственной системы -правового прогнозирования, развитие программно-целевых методов реализации приоритетных направлений правового просвещения и образования граждан, прежде всего, в рамках республиканских целевых программ.

В более широком понимании проблемы может быть предложено принятие Концепции обеспечения и защиты прав и основных свобод в контексте Программы 2030.

В Концепции могут быть сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики по обеспечению гарантий защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными и местными органами. Концепция может явиться основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения и защиты прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Конституционные нормы закрепляют также обязанность государства и его органов по охране прав личности. В то же время такое государственное участие не исключает самостоятельных активных действий индивида, что позволяет значительно расширить его возможности по отстаиванию своих интересов.

Важная роль в этом плане принадлежит закрепленному в Конституции праву граждан на подачу обращений. Используя это право, гражданин имеет возможность обратиться к широкому кругу органов всех ветвей власти. Однако несмотря на существование в нашей стране разнообразных способов охраны прав индивида, юридическая незащищенность личности перед различными чиновниками и государством вообще - факт очевидный. Права граждан, широко декларированные конституцией, не ограждают в должной степени от административного произвола и несправедливости. Это происходит несмотря на то, что имеются соответствующие правовые рычаги, чтобы противостоять бюрократической машине, которая по закону или на основании огромного числа подзаконных актов наделена очень большими полномочиями. Практика показала, что за короткий срок с момента принятия Конституции 1995 года просто невозможно создать стройную правовую систему, обеспеченную с одной стороны, качественными и не противоречащими друг другу нормативными актами, а с другой - эффективными правоохранительными институтами. Происходящие в настоящее время в стране перемены, связанные с активизацией демократических процессов, укрепления законности и правопорядка, усилением правового

положения личности, настоятельно требуют разрушить такую систему отношений между аппаратом и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя, даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов. Для достижения этих целей необходимо модернизировать уже имеющиеся и внедрение новых правовых механизмов защиты прав личности.

В этой связи возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также в усовершенствовании уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами.

Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод индивида - важнейшая задача любого демократического государства. Размытость, противоречивость, а иногда и отсутствие юридических норм, обеспечивающих защиту прав граждан, свидетельствуют о том, что еще долог путь к построению правового и демократического государства. Норма Конституции Республики Казахстан, как раз и указывает, что государство утверждает себя демократическим и правовым, то есть стремится быть таковою. Современное социально-экономическое положение страны, как и всех постсоветских государств, является препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов. В то же время защита и обеспечение прав человека - это ключевой фактор эффективного решения задач переходного периода, создания гарантий демократического развития. Поэтому особый интерес представляет институт омбудсмена, успешно функционирующий во многих странах мира. Постсоветские государства, приступив к демонтажу тоталитарной системы, стали учреждать должность уполномоченного по правам человека. Этот институт, завоевавший признание в мире, привлек внимание нашего государства.

Обращение к модели омбудсмена обусловлено, у создавших этот институт государств, желанием усилить защиту прав граждан от нарушения со стороны государственных органов, ослабить у граждан чувство беззащитности перед системой бюрократии. Этот институт стал занимать важное место среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола органов государственного управления и злоупотребления властью со стороны чиновников.

Интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений демократизма современного общества. Свое стремление к демократическим преобразованиям с момента обретения независимости проявляет и Республика Казахстан. Шагом в этом направлении стало подписание в 1998 году Правительством Республики Казахстан Меморандума о взаимопонимании с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которому в Казахстане должен осуществляться проект оказания технической помощи для учреждения офиса омбудсмена. Основные принципы деятельности национальных институтов по правам человека установлены в октябре 1991 г. в Париже на международной конференции.

Деятельность Уполномоченного ни в коем случае не должна подменять деятельность правоохранительных органов и тем более отменять ее. Нельзя рассматривать омбудсмена как альтернативу суду или прокуратуре. Уполномоченный по правам человека, правовой институт, который должен действовать дополнительно к существующим несудебным правозащитным институтам. На сегодняшний день в Республике Казахстан к ним относятся: Генеральная прокуратура, Конституционный Совет Республики Казахстан, Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, Министерство юстиции и иные министерства, неправительственные правозащитные организации. Необходимо избежать конфликтов в части юрисдикции данных органов и Уполномоченного по правам человека.

Опыт стран, учредивших институт омбудсме-на показывает, что он может выполнять важные функции, отличные от реализуемых, в первую очередь, судами и прокуратурой. Суды связаны целым рядом формально-юридических требований и выносят решение по принципу: законно -незаконно. Они не гибки в получении информации и формировании решений. Они связаны строгими процедурами в том, как свидетельские показания могут быть представлены и взвешены. После установления фактов решение выносится только на основе положений законов. Граждане устают от многочисленных формальных процедур и траты времени. Требуются расходы на ведение судебных тяжб. Такой формализм и негибкость становятся ценой компетенции суда в принятии решений, имеющие обязательную силу.

Действия омбудсмена менее формальны, он руководствуется не только соображениями закон-

1 Защита прав граждан в сфере исполнительной власт

ности, но и своими представлениями о справедливости. Обжалование в вышестоящие административные инстанции не всегда приводят к положительному решению вопроса. Узковедомственные соображения мешают справедливому рассмотрению жалоб вышестоящими государственными органами или должностными лицами.

Над органами прокуратуры, рассматривающими жалобы в сфере управления, довлеет «государственный интерес», и уходит в сторону «интерес частный», то есть человека и гражданина.

В странах СНГ в соответствии с Конституциями право на ограничение свободы и личной неприкосновенности за прокуратурой сохранено. Прокуратура остается важным инструментом, гарантирующим защиту этих прав и осуществляющим надзор за соблюдением закона в стране. Омбудсмены в СНГ не располагают императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы, кроме некоторых стран. Конструирование модели ом-будсмена не было схожим, например, с польской или финской моделями. В этих странах омбуд-смены могут в случае грубого нарушения прав человека вносить протесты, участвовать в гражданском процессе на правах прокурора (ст.14 Закона Республики Польша о Представителе по правам граждан от 15 июля 1987 года).

Одним из вариантов размежевания сферы полномочий Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры может быть их параллельное функционирование с предоставлением гражданину права самому выбирать, к кому обращаться. В этом случае данные органы должны действовать рука об руку, помогая друг другу в целях защиты прав граждан. Кроме того, это дало бы возможность получать информацию, касающуюся деятельности государственной администрации, объективно оценивать ее работу и влиять на ее функционирование, а также получать информацию о состоянии прав человека в нашей стране, что повлекло бы за собой совершенствование действующей правовой системы1.

Институт омбудсмена гибок, демократичен и доступен, безотлагателен, бесплатен, что очень важно. Омбудсмен не связан строгими правилами и обладает широкими полномочиями в отношении способов, используемых в процессе разбирательства. Он может расследовать дела, используя письменную корреспонденцию, телефонную информацию и другие способы. Подобная гибкость проявляется в принятии решения, обусловленного отсут-

'..- М., 1997.С 207.

ствием требований обязательного проведения процесса интерпретации и применения законов. Ом-будсмен руководствуется скорее соображениями справедливости. Цена этой гибкости и неофициальности такова, что омбудсмены имеют право давать лишь рекомендации.

Омбудсмен является независимой, беспристрастной третьей стороной, которая проводит расследования по жалобам на действия органов в пределах своей компетенции.

Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан не является в полной мере национальным учреждением по защите прав и свобод человека в стране. По механизму создания и функционирования Комиссия представляет собой консультативно-совещательный орган, оценивающий состояние с правами человека в стране, негативных или позитивных тенденциях в развитии прав человека и информировании Президента о своих выводах. С точки зрения практической защиты конституционных прав и свобод человека деятельность такого учреждения менее эффективна, чем деятельность института омбудсмена. Таким образом, имеется различие между Комиссией по правам человека при Президенте (консультативно-совещательного органа с аналитическими, совещательными функциями, обеспечивающего высшее должностное лицо государства необходимой информацией и рекомендациями в сфере осуществления политики развития и поощрения прав и свобод человека) и институтом Уполномоченного по правам человека (национального учреждения, создаваемого в соответствии с Конституцией или законом, осуществляющего практические функции по защите конституционных прав и свобод граждан от нарушений публичной власти).

Идея создания такого органа государственной власти не имеет сильных оппонентов среди политиков, государственных служащих, ученых. Необходимость его создания является велением самого времени. Перед казахстанской общественностью стоит проблема формирования в гражданском обществе и во властных структурах такого уровня политической и правовой культуры, при которой Уполномоченный по правам человека сможет решать поставленные перед ним задачи.

Необходимо тщательно и всесторонне продумать механизм его действия в условиях унитарного государства с собственной системой судебных и прокурорских органов. Необходимо, чтобы казахстанский институт Уполномоченного по правам человека, вобрав позитивный опыт стран мира,

учредивших такой институт, учел культурные традиции, менталитет, национальный характер, отношение к праву и юридическим учреждениям.

Несмотря на то, что институт имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Он позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами.

ПРООН и ОБСЕ провели в 1999-2000 годах несколько международных конференций и не раз отмечали, что закон, представляемый Парламенту, должен соответствовать международным стандартам, а созданный институт омбудсмена эффективно действовал и пользовался достаточным доверием международного сообщества. Кроме того, ОБСЕ постоянно напоминало, что все это необходимо для привлечения технической помощи в целях финансирования расходов по его созданию и развитию. ПРООН и ОБСЕ считали, что если требуется внесение изменений в Конституцию, то Конституция должна быть изменена с тем, чтобы она предусматривала создание такого института. Это обеспечило бы ей независимость и способствовало бы тому, чтобы Уполномоченный по правам человека занял должное место в качестве стража прав человека. Закон об омбуд-смене более детально раскрывал бы положения, содержащиеся в Конституции. ПРООН и ОБСЕ считали, что международные организации расценили бы изменения, вносимые в Конституцию с целью предусмотреть институт омбудсмена, как прогрессивные и демонстрирующие приверженность Казахстана к «укреплению и защите прав и свобод его населения».

Если вносить изменения в Конституцию, то вставал вопрос, наделять ли омбудсмена правом законодательной инициативы? Некоторые национальные законы наделяют его таким правом. Но большая часть таких законов этого не закрепляет. В то же время, ОБСЕ признало целесообразность создания института омбудсмена без внесения и без того частых изменений в Конституцию.

В литературе употребляются два термина «ом-будсмен» и «омбудсман», но в научной литературе - преимущественно «омбудсмен». Поскольку проект закона предусматривал создание института омбудсмена с одним национальным омбудсменом, ОБСЕ предложило изменить русскую и английскую версии написания должности, используя «Национальный Омбудсман» вместо «национальный омбудсман» (в английском «ТИе Ка1;шпа1 ОтЬиё8шап» вместо «а пайопа! ombudsman).

В соответствии с распоряжением Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан в январе 2000 г. была создана рабочая группа, подготовившая законопроект «О Национальном Омбудсмане (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан».

Исходя из действующего права в Казахстане, разработчики стремились к тому, чтобы институт был максимально приближен к международным стандартам, в частности, Парижским принципам.

Парижские принципы служили критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека в государствах. Они определяли, что институт омбудсмана должен быть создан в соответствии с Конституцией или специальным законом, быть независимым, с четко отраженной юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями, оперативным и подотчетным. Независимость определялась и через финансовую автономность. В законодательстве должны быть четко отражены источники и природа финансирования, отдельная строка в бюджете.

В мае 2000 года законопроект был передан в Правительство, точнее в Министерство юстиции, где получил название «Об Уполномоченном по правам человека». После согласований с другими органами государственной власти к концу 2001 года Министерство юстиции оставило в законопроекте большинство норм, взятых из проекта закона «О Национальном Омбудсмане (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан», но часть принципиальных и важных норм не нашло в нем места.

В 2001 году в Парламенте Республики Казахстан прошли международные конференции, на которых выступил спикер Мажилиса Ж. Туякбай, подчеркнувший необходимость создания данного института.

В апреле 2002 года проект закона «Об Уполномоченном по правам человека» должен быть внесен Правительством в Парламент. Но не был внесен. А институт омбудсмена введен Указом Президента РК. Законопроект определял статус, полномочия и основы организации правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека по защите прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с п.1 статьи 1 правительственного законопроекта: «Уполномоченный по правам человека - должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением прав и свобод челове-

ка и гражданина, наделенное полномочиями проводить проверки по обращениям граждан и по собственной инициативе решений и действий (бездействия) государственных органов, иных организаций и их должностных лиц, а также принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина». В проекте закона рабочей группой, созданной руководителем Администрации Президента, предлагалась чуть иная формулировка: «Национальный Омбуд-сман - независимое должностное лицо, избранное (назначенное) для контроля за соблюдением прав и свобод человека и наделенное полномочиями проводить проверки по обращениям граждан на решения и действия государственных и местных исполнительных органов, должностных лиц и государственных служащих, а также принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека». Казахстанское международное бюро по правам человека посчитало, что омбудсмен должен обеспечивать защиту прав человека и гражданина только во взаимоотношениях с государством, государственными органами и должностными лицами. Расширение этой компетенции путем наделения омбудсмена правом проверки «решений и действий иных организаций и их должностных лиц» представлялось, на их взгляд, излишним. Но в мире законодатели по разному подходили к этому вопросу. К примеру, законодатель Грузии в целях соблюдения прав и свобод человека наделил полномочиями Народного защитника осуществлять надзор и за деятельностью юридических лиц, оценивать принятые ими решения. Законодатель посчитал, что юридические лица часто нарушают права человека. Также поступили народные избранники Молдовы. Парламентские адвокаты рассматривают жалобы и на учреждения, организации и предприятия независимо от формы собственности, общественные объединения, а также на должностных лиц всех уровней. В Великобритании к субъектам расследования относят юридические лица и некорпоративные организации, действующие от имени Британской короны или были образованы в силу прерогативы Ее Королевского Величества, парламентского закона, правительственного декрета, приказа, изданного на основании парламентского закона либо изданного любым другим путем министра. Но оговаривается, что к субъектам расследования не относятся юридические лица, которые ведут исключительно коммерческую деятельность. Омбудсмен Македонии рассматривает жалобы на действия орга-

низаций, осуществляющих публичные задачи. Уполномоченный Олий Мажилиса (Парламента) Узбекистана по правам человека наделен полномочиями проводить проверки по жалобам на действия и бездействия любых организаций и должностных лиц. На наш взгляд, казахстанскому законодателю следует определиться, относить ли к субъектам расследования юридические лица, если их действиями нарушаются права человека, с учетом мнения широких слоев общественности. Эксперты ОБСЕ предложили еще дополнить полномочия омбудсмена предоставлением рекомендаций и вынесением определенных вопросов на рассмотрение суда.

Правительственный вариант (п.3 статьи 1) определил, что в Казахстане могут быть только два омбудсмена: Уполномоченный и его заместитель, который также является должностным лицом. Во время отсутствия Уполномоченного осуществление его полномочий возлагается на заместителя. Полномочия заместителя определяется Уполномоченным. В соответствии со статьей 7 законопроекта, Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Казахстан после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Перечень Комитетов Палат Парламента, с которыми проводятся консультации, определяется Президентом. При рассмотрении кандидатур на должность омбудсмена депутатами Парламента учитываются рекомендации государственных органов и общественных объединений. Процедура рассмотрения кандидата на должность омбудсмена осуществляется не менее чем за два месяца до момента истечения срока полномочий действующего Уполномоченного. Назначение должно быть произведено не позднее одного месяца с момента освобождения данной должности. При досрочном освобождения, рассмотрение кандидата на должность и его назначение производится не позднее двух месяцев, с момента освобождения данной должности. Срок полномочий омбудсмена и его заместителя 5 лет с момента их назначения. Одно и то же лицо не может быть назначено более двух раз подряд. Заместитель Уполномоченного назначается на должность и освобождается от должности Президентом Казахстана по представлению Уполномоченного.

Механизм формирования института омбудсма-на является одним из самых важных вопросов. Парижские принципы подчеркивают, что независимость национальных независимых учреждений определяется через процедуру назначения и

отстранения от должности: порядка назначения, критерия назначения, длительности пребывания в должности, возможности повторного назначения, причины и процедуры отстранения от должности, привилегий и иммунитетов. Парижские принципы предлагают парламентский механизм избрания омбудсмана.

Конституция Республики Казахстан не содержит норм об Уполномоченном по правам человека. Перечень полномочий Палат Парламента в Конституции исчерпывающий. Анализируя статью 58 Конституции Республики Казахстан, можно констатировать, что перечень полномочий Председателей Палат Парламента не является исчерпывающим. Но в Регламенте Палат Парламента предлагалось закрепить такую норму, как назначение омбудсмена. Спорным остается вопрос насколько такой способ формирования института омбудсмена можно назвать парламентским.

Рабочей группой, созданной Руководителем Администрации Президента, было предложено два варианта с тем, чтобы сохранить «парламентский дух» института Уполномоченного по правам человека:

1) Национальный Омбудсман и его заместители (не менее 4) назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан после консультаций с Комитетами Парламента. Кандидатура Национального Омбудсмана и его заместителей обсуждаются с учетом мнений и рекомендаций депутатов Парламента, политических партий и общественных движений, государственных и неправительственных общественных организаций.

2) Национальный Омбудсман и его заместители избирались на должность и освобождались от должности на совместном заседании Палат Парламента большинством голосов от общего числа депутатов. Парламент на альтернативной основе должен избирать Национального Омбудсмана и его заместителей (не менее 4 ) сроком на 5 лет.

Для обеспечения широкой базы поддержки омбудсмена и его заместителей, ОБСЕ предложило установить, что они могут быть избраны и освобождены большинством в 2/3 голосов членов Парламента. Одна треть от общего количества депутатов может инициировать освобождение от должности омбудсмена.

При принятии первого варианта эксперты предложили включить положение о комитете, производящем отбор кандидатов. Для осуществления отбора кандидатов созывается комитет, в состав которого должны входить лица, не задействован-

ные в политике, такие, как Председатель Конституционного Совета, представители образовательных учреждений, представители неправительственных организаций. Другими словами, Президенту предлагалось назначить омбудсмена из 3 или 4 кандидатов. Таким же образом, имена 12-16 кандидатов должны быть представлены ему для назначения на должность заместителей омбудсме-на. Президент после консультаций с комитетами Парламента назначает одного омбудсмена и 4 его заместителей. Процедура единоличного назначения омбудсмана безо всяких консультаций с Парламентом вообще не соответствует международным стандартам. Более того, личность омбудсме-на должна вызывать доверие лиц, обращающихся к нему. Это может быть достигнуто только в том случае, если широкие круги общественности Казахстана будут вовлечены в процесс, а также, если процедура выдвижения кандидатов будет прозрачна и открыта. В связи с этим важно, чтобы консультации с Парламентом были открыты для ознакомления общественности, и Президент учитывал мнение Парламента.

Наличие одного омбудсмена и как минимум четырех его заместителей, избираемых в том же порядке, что и омбудсмен, является признанным способом обеспечения в рамках института плюрализма и многообразия, считало ОБСЕ.

Для обеспечения независимости омбудсмена, ОБСЕ полагало важным установить, чтобы омбуд-смен назначался Парламентом. Казахстанское международное бюро по правам человека в направленных ими рекомендациях, как мнения одного из известных правозащитных организаций, отдало предпочтение избранию омбудсмена Парламентом. Второй вариант назначения считается соответствующим стандарту Парижских принципов. Первый - не в должной мере. В то же время ОБСЕ отметило, что непременным условием использования первого варианта при создании института омбудсмена является оговорка, что данная мера является переходной стадией до внесения соответствующих изменений в статью 12 Конституции, утверждающих второй способ назначения омбудсмена, как конституционный. В мире существуют страны, в которых омбудсмен назначается Президентом. К примеру, к ним относится Ирландская Республика. В соответствии со статьей 2 Закона об Омбудсмене от 14 июля 1980 года, омбудсмен назначается Президентом Ирландской Республики путем резолюции, ре-

комендующей какое-либо лицо на эту должность и принимаемой обеими Палатами Парламента. Президент может отозвать омбудсмена по долгу службы, но лишь в случае доказанного неправильного поведения, неспособности к исполнению должности либо несостоятельности лишь только путем резолюции, призывающей отозвать данное лицо и принимаемой обеими Палатами Парламента1. Комиссара по вопросам администрации Кипра назначает Президент по представлению Совета Министров и с предварительного согласия Палаты представителей. В ходе исполнения своей должности Комиссар не может быть уволен, ни отозван с занимаемой должности, за исключением случаев его отзыва по тем же причинам и в таком же порядке, что и судьи Верховного Суда.

Ряд казахстанских ученых считают, что назначение и освобождение Президентом страны благотворно отразится на эффективности отправления полномочий главным правозащитником страны и на авторитете принимаемых им решений, а также на состоятельности и имидже нового для казахстанской действительности правозащитного органа. В обоснование приводится пример, что назначение судей Главой государства, а не избираемость их как в прежние годы, на сегодняшний день значительно повысило не только авторитет судей и всей судебной системы, но и обеспечило независимость отправления правосудия2.

Другие полагают, что «поскольку основными формами осуществления парламентаризма являются непосредственная и представительская демократия, то осуществление парламентским уполномоченным по правам человека своей компетенции следует считать реализацией идеи представительской демократии. Более того, институт омбудсмена служит усилению парламентского контроля за исполнительной властью, что на сегодняшний день особенно актуально в странах с непомерным ростом бюрократических структур»3.

В законопроекте четко определено, что Уполномоченный своей деятельностью дополняет существующие национальные средства защиты прав и свобод человека, которая не влечет ограничения или пересмотра компетенции других государственных органов, осуществляющих защиту прав человека в соответствии с Конституцией и законодательством Республики Казахстан.

Правительственный вариант устанавливал, что законодательство об Уполномоченном осно-

1 Национальные омбудсмены. Свод правовых положений.-Варшава.1999.С.146.

2 Национальные независимые институты по защите прав человека в Республике Казахстан.-А.,2000.С.19.

3 Правовая реформа в Казахстане.№ 4.2000.с.4.

вывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из этого закона, иных нормативных правовых актов. Если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, устанавливались иные нормы, чем те, что предусматривались законом, то применялись нормы международных договоров.

В проекте закона «О Национальном Омбуд-смене ...» была редакция, в которой предлагалось, чтобы омбудсмен в своей деятельности руководствовался не только Конституцией, этим законом и законодательством, но и международными договорами и соглашениями Республики Казахстан, а также, что важно, общепризнанными принципами и нормами международного права. Современное мировое сообщество строит свои взаимоотношения на основе общепризнанных норм и принципов международного права, таких, как суверенитет, нерушимость границ, неприменение силы или угрозы силой и т.п. Они предусмотрены Уставом ООН, Уставом Совета Европы, Хельсинкским Заключительным актом, документами ОБСЕ и другими документами.

В статье 4 Конституции Республики Казахстан установлено, что «международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». То есть, для реализации норм международного права в Казахстане необходимо ратифицировать международный договор и принять соответствующий закон, реализующий нормы этого договора. Это дуалистический подход, но для самодостаточных норм международного права предусматривается только их ратификация, что соответствует монистическому подходу и дает возможность суду и другим лицам непосредственно опираться на нормы международного права. Таким образом, в Казахстане комплексно сочетаются оба подхода по имплементации договорных норм международного права.

В статье 8 Конституции говорится, что «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права». Слово «уважать» не значит, что у Казахстана возникают какие-либо юридические обязательства в отношении принципов и норм обычного международного права, непризнанных Республикой Казахстан. Нормы обычного права зачастую являются неписанными и основываются на судебном прецеденте.

Республика Казахстан вынуждена выполнять и императивные нормы международного права,

развивающиеся из международного обычного права.. Целесообразно, статью 4 Конституции Республики Казахстан дополнить нормой о том, чтобы суды могли опираться на нормы международного обычного права при защите прав и свобод человека. На наш взгляд, необходимо изменить статью 8 Конституции Республики Казахстан, заменив слова «уважает принципы и нормы международного права» на «признает и соблюдает принципы и нормы международного права». Защита прав человека осуществлялась бы тогда не только на основании ратифицированных договорных норм международного права, национальном законодательстве, но также, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами обычного международного права защиты прав человека, что, несомненно, значительно бы повысило уровень защищенности прав человека в Республике Казахстан.

Правительственный вариант определил правовые гарантии деятельности Уполномоченного: независимость при осуществлении своей деятельности. Никто не вправе вмешиваться в деятельность Уполномоченного и возлагать на него функции, не предусмотренные настоящим Законом. Какое-либо вмешательство в деятельность или воздействие в какой бы то ни было форме на Уполномоченного с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий не допускается и влечет ответственность по закону. Омбудсмен в течение срока своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Президента Республики Казахстан, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжкого или особо тяжкого преступления.

В проекте закона «О Национальном Омбуд-смане..», чтобы подчеркнуть независимость данного института, разработчики внесли норму: «Уполномоченный по правам человека не связан никаким императивным мандатом и указанием какой-либо власти, государственного органа и должностного лица, а также политических партий и общественных объединений». Но она не попала в правительственный вариант. Казахстанское международное бюро по правам человека предлагало эту норму немного изменить. Согласно Гражданскому кодексу Республики Казахстан политическая партия - это один из видов общественных объединений, а общественные объединения, в свою очередь, один из видов некоммер-

ческих организаций, и формулировка «политические партии и гражданские объединения» не совсем корректна. Поэтому, считало Бюро, лучше использовать положения, закрепленные в Указе Президента РК, имеющего силу закона, от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе судей», где наложены определенные ограничения для судей, в части нахождения в политических партиях и профессиональных союзах. В этой части можно провести аналогию между судьей и Национальным Омбуд-сменом.

Также не оказалось нормы, провозглашавшей, что омбудсмен «в течение срока полномочий несменяем. Его полномочия не могут быть прекращены или приостановлены, а также ограничены его компетенции за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом». Не оказалось и нормы о неприкосновенности омбудсме-на, обладании им свидетельским иммунитетом по вопросам, ставшими известными ему в связи с исполнением им своих служебных обязанностей. Важным является распространение свидетельского иммунитета на его заместителей и сотрудников, а также экс-омбудсменов, экс-заместителей омбудсмена и экс-сотрудников по вопросам, ставшим известными им в связи с исполнением своих служебных обязанностей.

Если же омбудсмена назначает Парламент, то привлечение его к ответственности не должно происходить без согласия Парламента. Необходимо внести в Административный кодекс нормы об ответственности за незаконное вмешательство в деятельность омбудсмана. Кроме того, надо внести дополнения в Уголовно-процессуальный и Гражданско-процессуальный кодексы.

Деятельность Уполномоченного основывается на принципах:

1) законности;

2) приоритетности прав и свобод человека и гражданина;

3) объективности;

4) гласности.

На наш взгляд, следует дополнить важными для деятельности омбудсмена принципами:

конституционности, демократизма, независимости, справедливости, доступности, оперативности, сотрудничества с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями.

Статья 5 правительственного законопроекта устанавливает:

«Лица, назначаемые на должность Уполномоченного, либо его заместителя, должны отвечать следующим требованиям:

1) обладать гражданством Республики Казахстан;

2) иметь высшее юридическое или политологическое образование;

3) обладать политическим опытом и стажем работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина».

В проекте закона «О Национальном омбуд-смане...» рабочей группой предлагалось установить возрастной барьер для кандидатов (не моложе тридцати пяти лет, как в некоторых странах СНГ). Но эксперты ОБСЕ предложили исключить данную норму и включить требование о том, чтобы лицо обладало избирательным правом в Республике Казахстан. Подобные нормы часто встречаются в законодательстве других стран. Возраст не всегда является гарантией мудрости и опытности. Может случиться, что человек в возрасте 30 лет, обладает достаточными знаниями, квалификацией и опытом для выполнения возложенных на него обязанностей. Среди министров есть молодые люди, возраст которых, к примеру, еще не достиг 35 лет. Кроме того, статья 14 Конституции Казахстана провозглашает равенство всех перед законом и судом, запрещение дискриминации по любым мотивам.

В большинстве стран мира законодатели установили, что омбудсменами могут быть только юристы, вследствие того, что они хорошо знают юридические способы защиты прав человека. Они должны быть преимущественно специалистами в области конституционного права. Казахстанское международное бюро по правам человека также посчитало необходимым наличие высшего юридического образования. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы национального омбудсмана он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием.

Остается открытым вопрос, насколько верна и точна для установления критерия к кандидатам, норма о необходимости политологического образования и обладания политическим опытом. В большинстве государствах омбудсменам запрещено заниматься политической деятельностью (Российская Федерация, Молдова, Грузии и т.д.). В теории прав человека первенство политических норм перед правовыми создает почву тота-

литарным режимам. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти, не выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением1. Приоритет прав человека по отношению к политике, политической власти - непреложный принцип современной культуры. Исторический опыт свидетельствует, что он существует только в условиях демократических режимов, когда правовые нормы основаны на универсальном принципе формального равенства.

Следует дополнить статью 3 пунктом 5: «По вопросам оплаты труда, социальному, медицинскому и иному обеспечению омбудсмен и его заместители соответственно приравниваются к должностям Председателя и судей Верховного Суда». Эта норма была в проекте закона, разработанного рабочей группой, но почему-то не попала в правительственный вариант. Анализ законодательства стран мира показывает, что преимущественно должность Уполномоченного по правам человека приравнивается к должностям либо Председателя или членов Конституционного Суда, Председателя или судей Верховного Суда, либо к должности заместителя Председателя Правительства. В Российской Федерации обеспечение Уполномоченного по правам человека приравнено к обеспечению заместителя Председателя Правительства РФ. Если нет этой нормы в законе, у омбудсмена возникают большие проблемы. Эксперты ОБСЕ подчеркивали важность того, чтобы Уполномоченный по правам человека обладал очень высоким статусом, аналогичным статусу судьи Верховного Суда или Конституционного Суда. Омбудсмен дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом, как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание. То же самое касается и высокого статуса аппарата.

Статья 6 правительственного варианта определила, что «Уполномоченный или его заместитель не вправе:

1) быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления;

2) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от

ее организационно-правовой формы;

4) в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц.

На период осуществления своих полномочий Уполномоченный приостанавливает свое членство в политических партиях и иных общественных объединениях, преследующих политические цели».

Не вошла в правительственный законопроект норма о недопустимости вхождения омбудсмена в состав наблюдательного совета коммерческой организации.

Необходимым условием деятельности уполномоченного является его политическая нейтральность. Уполномоченный по правам человека не должен выступать за проведение какого-либо политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных и культурных, иных проблем. Политические взгляды могут воспрепятствовать справедливому рассмотрению жалоб. Но почему-то не попала в проект закона наиважнейшая норма о том, что «омбудсмен не вправе заниматься политической деятельностью». На наш взгляд, учитывая международный опыт (России, Молдовы, Грузии и других стран), необходимо восстановить эту норму.

Эксперты ОБСЕ считают, что должности омбудсмена и его заместителей предусматривают полную занятость и любая преподавательская, исследовательская и иная творческая деятельность должна осуществляться в нерабочие часы.

В соответствии со статьей 8 правительственного законопроекта, Уполномоченный и его заместитель после назначения на должность в торжественной обстановке на совместном заседании Палат Парламента приводятся Президентом Республики к присяге следующего содержания: «Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, добросовестно исполнять возложенные на меня высокие обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина».

По правительственному законопроекту в соответствии со статьей 9, полномочия омбудсмена либо его заместителя прекращаются с момента окончания их срока, а также в случае досрочного освобождения или сложения ими своих полномочий. Досрочное освобождение от должности Уполномоченного либо его заместителя осуществляется по следующим основаниям:

1) утраты гражданства Республики Казахстан;

1 Права человека. Учебник для вузов. —М., 1999.С.237.

2) стойкого расстройства здоровья, препятствующего продолжению работы, установленного компетентной медицинской комиссией;

3) вступления в законную силу обвинительного приговора суда или признания недееспособным, а также признание безвестно отсутствующим по решению суда;

4) несоблюдения ограничений, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона;

5) неисполнения либо ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.

На наш взгляд, в законе необходимо более подробно раскрыть и изложить норму о «неисполнении либо ненадлежащем исполнении должностных обязанностей». Если четыре основания более понятны, то пятое - вызывает проблему ее толкования. Каковы основания ненадлежащего исполнения должностных обязанностей? На наш взгляд, возникает проблема соответствия такой нормы международным стандартам, в частности, Парижским принципам. Законодатели большинства стран не включают такое основание освобождения от должности. Но в некоторых странах, например, в Нидерландах, законодатель установил, что Национальный омбудсман может быть освобожден от должности, если по мнению Второй палаты Парламента в результате его действий или бездействия он допустил серьезное пренебрежение оказанным ему доверием. Защитник народа Испании, уполномоченный Генеральными Кортесами, слагает свои полномочия при систематических упущениях в исполнении обязательств и обязанностей, связанных с должностью.

Необходимо также детально определить порядок получения медицинского заключения, соответствующего принципу независимости, определить срок, в течение которого он может выполнять свои обязанности. Следует согласиться с мнением экспертов ОБСЕ, предложившим норму, что основанием «вступления в законную силу обвинительного приговора суда» предусматриваются обвинения только по серьезным уголовным преступлениям, а не по административным или прочим мелким правонарушениям. Что касается приговора суда, он должен вступить в законную силу и не подлежать дальнейшему обжалованию.

Порядок освобождения от должности обычно таков же, как и порядок назначения. Освобождение от должности омбудсмена осуществляется Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Следует дополнить нормой, что основаниями прекращения полномочий омбуд-смена также является «смерть». «Стойкое рас-

стройство здоровья», на наш взгляд, следует заменить на «стойкое нарушение состояния здоровья».

Омбудсмен и его заместители должны пребывать в должности в течение всего срока полномочий, на который они назначаются, независимо от того, совпадает ли этот срок со сроком полномочий Парламента или вводится чрезвычайное положение. После истечения срока их полномочий, омбудсмен и его заместители должны осуществлять функции до их назначения на второй срок или назначения новых лиц, поэтому статью 7 следует дополнить нормой:: «По истечении срока полномочий Парламента Уполномоченный и его заместители продолжают выполнять свои обязанности до прекращения срока их полномочий и избрания нового Уполномоченного и его заместителей. Чрезвычайное положение в стране не влечет прекращения полномочий Уполномоченного и его заместителей».

Кроме того, необходимо предусмотреть в законе в каких случаях назначается исполняющий обязанности омбудсмена: «Уполномоченный назначает исполняющим обязанности Уполномоченного в случаях своей болезни, отсутствия, отпуска или неспособности выполнять им свои обязанности. Если он не назначает в письменной форме исполняющего обязанности Уполномоченного, то их осуществляет старший по возрасту его заместитель». Омбудсмен вправе делегировать в письменной форме свои обязанности, закрепленные за ним законом и иному сотруднику.

Уполномоченный по правам человека по правительственному законопроекту (статья 10) имеет право:

1) истребовать на безвозмездной основе от должностных лиц и организаций необходимые для рассмотрения жалобы сведения и другие материалы, которые должны быть направлены Уполномоченному в течение 10 рабочих дней после получения его запроса;

2) безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами государственных органов, иных организаций, получать объяснения от конкретных лиц по обращениям, находящимся у него в производстве;

3) привлекать на договорной основе организации и специалистов к выполнению экспертных и консультационных работ для подготовки заключений по подлежащим выяснению обстоятельствам, связанным с нарушением прав человека и гражданина. Срок исполнения таких поручений не должен превышать двух месяцев, если иной

срок не установлен сторонами;

4) обращаться в суд, правоохранительные органы за защитой нарушенных прав и свобод человека и гражданина. При обращении в суд Уполномоченный освобождается от уплаты государственной пошлины;

5) в любое время, в установленном законодательством порядке, по предъявлению удостоверения беспрепятственно входить и находиться на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частях и соединениях, а также посещать места лишения свободы, встречаться и беседовать с лицами, содержащимся в них, без участия и присутствия администрации учреждения;

6) знакомиться с оконченными производством уголовными, гражданскими делами и административными материалами, решениями судов, вступившими в законную силу;

7) вносить предложения в соответствующие органы о привлечении к установленной законом ответственности лиц, действия которых повлекли нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также о принятии мер к возмещению материального и морального ущерба;

8) публиковать на безвозмездной основе заключения и иные документы по результатам проведенных проверок в периодических изданиях, одними из учредителей которых являются государственные органы и иные государственные организации.

С целью установления факта нарушения прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с пунктом 1 этой статьи Уполномоченный проводит проверки, как на основании поступивших обращений, так и по своей инициативе, если из официальных источников или средств массовой информации ему стало известно об этих нарушениях.

Касательно п. 1 данной статьи, рабочая группа закрепляла за омбудсменом право «требовать и получать все сведения, документы и иные материалы, необходимые для рассмотрения обращения». Секретность запрошенных им для ознакомления документов не могла служить основанием для отказа в их выдаче, кроме документов, относящихся к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике. Эксперты ОБСЕ отмечали, что зачастую омбудсмен является единственным лицом, которому бы доверяли заявители и которое имело бы доступ к конфиденциальным документам с целью обнаружения информации по обращению, позволяющей сделать вывод об обоснованности обращения. Эксперты

предложили норму, в соответствии с которой секретность запрошенных омбудсменом для ознакомления документов не может служить основанием для отказа в их выдаче. Омбудсмен не вправе раскрывать конфиденциальные документы, предоставляемые ему, и подлежит мерам наказания, предусмотренным за незаконное или несанкционированное раскрытие документов в отношении лица, ответственного за хранение документов.

Законы могут содержать исключения в отношении документов, с которыми омбудсмен не вправе знакомиться. Однако в законе должен быть определен порядок отнесения документа к категории «относящихся к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике.» В противном случае, считало ОБСЕ, настоящее положение может быть использовано с целью препятствовать Уполномоченному по правам в доступе к документам, запрашиваемым им на законных основаниях для рассмотрения обращения.

Одним из способов предотвращения незаконного использования данного исключения, когда запрашиваемый документ объявляется «относящимся к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике» является требование о направлении лицом, ответственным за хранение документов, письменного заключения Министру юстиции, который в случае своего согласия с таким заключением, выносит его на одобрение Правительства. При условии утверждения такого заключения, доступ омбудсмена к документу не разрешается. Уполномоченный по правам человека должен в своем докладе отражать утверждение подобных заключений с тем, чтобы население знало, что омбудсмену было отказано в доступе к документу с указанием основания. На наш взгляд, следует согласиться с предложениями экспертов ОБСЕ и изложить статью в следующей редакции:

«В случаях, когда лицо, ответственное за хранение документа, который запрашивается омбудсменом, направляет Министру юстиции и далее в Правительство письменное заключение о том, что документ относится к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике, омбудсмен не вправе требовать предоставления ему этого документа, если заключение было утверждено Правительством. О представлении такого заключения Министром юстиции и утверждении его Правительством омбудсмен докладывает Парламенту (если избирается Парламентом) не позднее сроков представления им очередного ежегодного отчета в Парламент».

По п. 3. данной статьи рабочей группой было предложено, чтобы выполнение «экспертных и консультационных работ происходило безвозмездно и не позднее двух месяцев»;

На наш взгляд, п. 5 этой статьи следует изложить в следующей редакции: «Уполномоченный по вопросам прав человека, по предъявлению служебного удостоверения, без предварительного уведомления, беспрепятственно имеет право входить на территорию и в помещения государственных органов, организаций и учреждений, включая войсковые части и соединения, а также посещать места принудительного содержания, где находятся задержанные, арестованные и осужденные лица, встречаться и беседовать с ними». Эксперты ОБСЕ предложили включить в заключение данной статьи следующую фразу: «в отсутствие любых должностных лиц или работников.» Как показывает анализ статей законов других стран, омбудсмен исходя из принципа оперативности, должен проходить везде, безо всякого предварительного уведомления. В п. 5 статьи 10, предлагаемой Правительством, в соответствии с законодательством определяется порядок входа и нахождения на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частей и соединений, а также посещение мест лишения свободы, встреча и беседа с лицами, содержащимся в них, без участия и присутствия администрации учреждения. Но в понятие законодательства входят в нашей стране и акты Правительства, в других странах, например, в Российской Федерации такие акты в понятие законодательства не входят. А Правительство может установить сложный порядок входа и нахождения, по которому омбудсмен не сможет реагировать оперативно.

На наш взгляд, п. 6 данной статьи следует изложить в следующей редакции, восстановив статью 29 законопроекта, разработанного рабочей группой: «Уполномоченный по правам человека вправе знакомиться с уголовными, гражданскими и административными делами, принятые решения по которым вступили в законную силу, а также делами, находящимися в производстве, с разрешения руководителя соответствующих органов». В данной статье необходимо также восстановить норму, дающую право омбудсмену «вносить надзорные жалобы по судебным делам, которые подлежат обязательному рассмотрению».

Рабочей группой по проекту закона «О Национальном омбудсмане..» предлагалось не рас-

сматривать обращения граждан на законы, постановления Парламента, Указы Президента Республики Казахстан, постановления и распоряжения Правительства. Правительственный вариант расширил круг субъектов: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента Республики Казахстан и его депутатов, Конституционного Совета, судов Республики Казахстан». В законах об омбуд-сменах Польши, Венгрии, Украины, Грузии и других стран, вообще нет никаких изъятий. В российском законе - омбудсмен не рассматривает жалобы на решения представительных органов федерации и ее субъектов. Казахстанскому законодателю следует определиться, на чьи действия и решения органов государственной власти будут распространяться изъятия.

По правительственному законопроекту (статья 12), при осуществлении своей деятельности Уполномоченный рассматривает обращения граждан Республики Казахстан, а также иностранцев, лиц без гражданства, на действия и решения должностных лиц и организаций, нарушающих их права и свободы, гарантированные Конституцией, законодательными актами и международными договорами Республики Казахстан. Действия и решения должностных лиц и организаций, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы Уполномоченным в течение шести месяцев с момента предполагаемого нарушения, либо с момента, когда об этом нарушении стало известно лицу, чьи права и свободы были нарушены. Следует дополнить после слов «действия» словом «бездействие».

На наш взгляд, Правительство, учитывая опыт функционирования института в странах СНГ и Балтии, правильно включило норму об установлении срока обжалования. Если не указывать сроки, то омбудсмен просто будет завален жалобами на действия и решения 30-х, 40-х, 50-х годов.

Рабочей группой, была предложена статья, расширяющая круг субъектов, имеющих право обращения к Уполномоченному по правам человека: «омбудсмен рассматривает обращения граждан Республики Казахстан, а также находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействия государственных органов, юридических лиц, должностных лиц и служащих, нарушающих их права, свободы и законные интересы. Некоторые омбудсмены обладают полномочиями принимать обращения о нарушении прав человека негосударственными учреждениями, юридическими лицами. Как по-

казывает практика, именно ими часто нарушаются нормы трудового законодательства, незаконные увольнения и т.д.

Обращения лиц, содержащихся в местах лишения свободы, адресованные Уполномоченному, не подлежат просмотру их администрацией и направляются омбудсмену в течение 24 часов. После принятия закона необходимо в органах исполнения наказаний ознакомить личный состав с Законом «Об Уполномоченном по правам человека». В России омбудсмен обратился к министру юстиции, после получения вскрытых администрацией писем от лиц, содержащихся в местах лишения свободы. После этого были приняты меры и личный состав ГУИНа (Главного управления исполнения наказаний) был ознакомлен с нормами закона.

В соответствии со статьей 13 правительственного законопроекта предусмотрены акты реагирования омбудсмена, которые называются рекомендациями. По результатам проверки обращений Уполномоченный вправе направить должностному лицу, действиями которого нарушены права и свободы заявителя, рекомендации относительно мер, которые надлежит принять для восстановления нарушенных прав. Должностное лицо, получившее рекомендации Уполномоченного, обязано в течение одного месяца с момента их поступления рассмотреть рекомендации и направить сообщение о результатах их рассмотрения. В случае отклонения рекомендации Уполномоченного должностное лицо обязано мотивировать свое решение по существу. Копия рекомендации Уполномоченного направляется заявителю. Уполномоченный должен быть при проведении проверки беспристрастным и справедливым.

В акте реагирования омбудсмен высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела, он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб гражданам. В научной литературе дискутируется вопрос о необходимости придания актам омбудсмена обязательного характера, что способствовало бы обеспечению большей эффективности его деятельности. Законодательство стран СНГ рассматривает необходимость направления представления в более категоричной форме, чем законы других стран, то есть не как право уполномоченного, а как его прямую обязанность. Такой акт называется заключением, содержащим рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод1.

На наш взгляд, следует дополнить данную статью нормой, что в ходе рассмотрения обращения омбудсмен должен предоставить государственным органам и органам местного самоуправления, юридическим лицам, должностным лицам и служащим, чьи решения или действия (бездействия) явились причиной обращения, возможность предоставить объяснения по любым вопросам, требующим разъяснения в ходе рассмотрения обращения. До момента формального представления отчета, содержащего критику или неблагоприятную информацию об органе или лице, Уполномоченный проводит консультации с таким органом или лицом и предоставляет такому органу или лицу достаточное количество времени для подготовки ответа».

Эксперты ОБСЕ предложили внести положение, которое подчеркнуло бы требование об официальном ответе омбудсмену: «Президент, Премьер-Министр, министры или главы государственных органов, которые получают отчет или рекомендации от Национального Омбудсмана, должны в течение 30 дней или к началу следующей сессии Парламента в зависимости от того, которая из дат наступит позднее, представлять в Парламент доклады о мерах, принятых в ответ на отчет или рекомендации Омбудсмана. Омбуд-сман должен хранить информацию обо всех отчетах и рекомендациях, а также ответы на них и публиковать их в своих ежегодных отчетах».

Нижеследующая статья должна установить специфические полномочия омбудсмена по предоставлению рекомендаций и отчетов по ним Президенту, Парламенту и другим государственным органам:

«Основываясь на результатах исследования и ознакомления с информацией по нарушениям прав и свобод, омбудсмен может:

1) направлять в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам уведомления и общие рекомендации о защите прав и свобод и усовершенствованию административных процедур;

2) обращаться к лицам, обладающим правом законодательной инициативы в Республике Казахстан, и представлять рекомендации о внесении изменений в законодательство Республики Казахстан в случаях, когда у омбудсмена имеются основания полагать, что решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и сотрудников, нарушающие права и свободы человека основываются и приводятся в исполнение

1 Правовая реформа в Казахстане..^ 4.2000.С.4.

в силу существующего в Республике Казахстан законодательства, или в случаях, когда нормы законодательства противоречит общепринятым принципам и нормам международного права и международных соглашений, участником которых является Республика Казахстан». Если бы существовал омбудсмен, то он, к примеру, обратил бы внимание общественности на некоторые законы, нормы которых грубо попирают права человека. К примеру, в январе 2002 года был принят Закон «О дипломатической службе Республики Казахстан». Пункт 6 статьи 9 гласит: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, ранее судимые, амнистированные по нереабилитирующим мотивам, уволенные по отрицательным мотивам». Эта норма закона ограничивает конституционные права граждан Республики Казахстан, противоречит Конституции, Закону «О государственной службе», Уголовному кодексу, Закону «Об оперативно-розыскной деятельности в Республике Казахстан». Пункт 7 статьи 77 Уголовного кодекса, однозначно устанавливает в Казахстане для всех без исключения, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». Уволить человека с работы в наше время несложно, особенно в сфере предпринимательства. В соответствии с нормами Конституции гражданин не должен два раза отвечать за одно и то же деяние. Кроме того, статья 14 Конституции Казахстана провозглашает равенство всех перед законом и судом, запрещение дискриминации по любым мотивам. Не могут сотрудники МИДа, быть исключительными, чем другие государственные служащие.

К сожалению, такая норма прошла в законе, хотя предлагалась норма: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, имеющие не погашенную и не снятую судимость в установленном законом порядке». Именно так она установлена в Законе «О государственной службе».

На наш взгляд, анализируя деятельность Уполномоченного по правам человека в других странах, следует согласиться с тем, что по случаям серьезного или массового нарушения прав и свобод омбудсмену должно быть предоставлено право выступить на очередной сессии Парламента. Он может обратиться в Парламент с рекомендацией по формированию комиссии Парламента по рассмотрению фактов нарушения прав и свобод и по проведению парламентских слушаний. Он должен также принять участие в работе та-

кой комиссии и в парламентских слушаниях. Ответ, направляемый заявителю, должен включать все ответы, полученные от органов, но не может включать информацию, в отношении которой такой орган или Уполномоченный должны сохранять конфиденциальность. Уполномоченный по правам человека вправе представлять заключение и рекомендации Президенту, в Парламент и Генеральному Прокурору Республики Казахстан, общественности. Омбудсмен должен представить специальный доклад в Парламент, если государственный орган продолжает препятствовать проведению проверки или отказывается выполнять его рекомендации, а также включать данную информацию в свой ежегодный отчет.

ОБСЕ настаивало на необходимость в будущем, при внесении изменений и дополнений в Конституцию, предоставления Уполномоченному по правам человека права законодательной инициативы.

Обращение по проекту закона должно быть подписано заявителем и содержать сведения о его фамилии, имени, отчестве и месте жительства или работы, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы. К жалобе прилагаются документы и иные материалы, подтверждающие требования заявителя. В целях защиты прав заявителя необходимо законопроект дополнить нормой, что Уполномоченный по правам человека должен обеспечить конфиденциальность информации, касающихся жалоб и проверок, включая личности заявителей и материалы проверок, за исключением случаев, когда он считает такое разглашение необходимым для выполнения своих обязанностей, установленных настоящим законом, или для подготовки отчетов, предусмотренных настоящим законом.

Уполномоченный, приняв жалобу к рассмотрению, в соответствии со статьей 15 правительственного законопроекта вправе:

1) разъяснить способы и средства, которые заявитель вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

2) передать обращение в надлежащие органы, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

3) организовать самостоятельную проверку и принять все меры для восстановления нарушенных прав и свобод заявителя.

На наш взгляд, анализ работы омбудсменов других стран показывает, что в целях организации эффективной работы Уполномоченного по

правам человека следует включить в проект закона следующие положения. Омбудсмен может по своему усмотрению принять решение не рассматривать или прекратить рассмотрение обращения в случаях, когда:

1) не определена личность заявителя:

2) заявитель знал о действиях, ставших причиной обращения, на протяжении более чем 6 месяцев и не может объяснить причин отсрочки обращения за восстановлением нарушенных прав;

3) существует иной эффективный способ восстановления нарушенного права или право обжалования, кроме обжалования через суд, который заявитель мог использовать вне зависимости от того, был ли этот способ фактически использован заявителем;

4) нарушение, явившееся причиной обращения незначительно или носит бюрократический характер;

5) средств Уполномоченного по правам человека недостаточно для проведения надлежащей проверки;

6) с учетом всех обстоятельств обращения, дальнейшее рассмотрение нецелесообразно или не может быть гарантировано;

7) рассмотрение обращения не приведет к ощутимым результатам;

8) такое обращение или аналогичное уже рассматривалось ранее;

9) рассмотрение иных обращений является более приоритетным;

Отказ в рассмотрении обращения не влияет на право омбудсмена по своему усмотрению инициировать проверку действий, явившихся основанием для обращения, или связанных с ним действий.

По проекту закона рабочей группы Администрации Президента:

«Национальный Омбудсман проводит анализ законодательства республики в области защиты прав человека и инициирует реформы, направленные на дальнейшее повышение их эффективности». Но в правительственный вариант эта норма также не попала.

Необходимо длительное время для того, чтобы не на словах, а на деле руководствоваться правами человека как высшей ценностью, чтобы эти права и свободы действительно определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Уполномоченный в пределах своей компетенции способствует совершенствованию законодательства Республики

Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека путем внесения соответствующих предложений в государственные органы.

Уполномоченный содействует правовому просвещению в сфере прав и свобод человека, участвует в разработке образовательных программ и повышении уровня знания населения, национального законодательства и важнейших международных документов по правам человека.

В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения должностными лицами обязанностей, установленных настоящим Законом, а также любого воспрепятствования правомерным действиям Уполномоченного, должностное лицо привлекается к ответственности в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. О мерах, принятых в отношении таких должностных лиц, информируется Уполномоченный.

При осуществлении своей деятельности Уполномоченный и его заместитель в соответствии со статьей 20 правительственного законопроекта обязаны:

1) соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан;

2) обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан;

3) рассматривать в порядке и в сроки, установленные законодательством, обращения граждан на действия (бездействия), решения государственных органов, иных организаций и их должностных лиц и принимать по ним необходимые меры;

4) хранить государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, не разглашать информацию конфиденциального характера, ставшую известной в результате рассмотрения обращения; Достоверность процесса расследования и конфиденциальность являются неотъемлемым критерием его успешной деятельности.

5) быть внимательным и корректным в отношениях с заявителем;

6) проявлять объективность и беспристрастность при рассмотрении обращений;

7) не совершать каких-либо действий против интересов лица, обратившегося за защитой, и не препятствовать осуществлению его прав;

8) предоставлять средствам массовой информации по их просьбе возможность ознакомления с результатами проведенных проверок по фактам нарушений прав и свобод человека и гражданина.

По правительственному законопроекту омбуд-

смен ежегодно представляет на рассмотрение Президенту и Парламенту Республики Казахстан доклад о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Казахстане и своей деятельности. Доклад может также содержать оценки и рекомендации общего характера, направленные на совершенствование правоприменительной практики и национального законодательства о правах человека. Доклад публикуется в официальных изданиях. Доклады омбудсменов служат источником информации о состоянии прав и свобод человека в стране.

В правительственном варианте для обеспечения деятельности Уполномоченного создается Национальный Центр по правам человека, который является государственным учреждением, имеет печать и бланки с изображением Государственного герба Республики Казахстан и своим наименованием на государственном языке, а также соответствующие счета в банковских учреждениях. Руководителя Национального Центра назначает Уполномоченный. Деятельность Национального Центра осуществляется на основании Положения о Национальном Центре по правам человека, утверждаемого Президентом Республики Казахстан по представлению Уполномоченного. Национальный Центр осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного и его заместителя.

Сотрудники Национального центра являются государственными служащими, осуществляющими свою деятельность на основании законодательства о государственной службе.

При Уполномоченном может быть создан экспертный совет с консультативно-аналитическими функциями и состоящий из лиц, имеющих опыт работы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Финансирование деятельности Уполномоченного и Национального центра осуществляется за счет средств республиканского бюджета. Предусматривается, что Национальный центр также может финансироваться за счет средств спонсорской и благотворительной помощи, грантов международных организаций. Парижские Принципы требуют надлежащее финансирование института омбудсмена с тем, чтобы последний имел собственный штат сотрудников и помещения, был независим от Правительства и не подвергался финансовому контролю, который мог бы отразиться на его независимости. Как правило, это обеспечивается отдельной статьей бюджета. Кроме

того, Уполномоченный должен самостоятельно разрабатывать и исполнять свою смету расходов. Поэтому, на наш взгляд, следует включить такую норму в проект закона об омбудсмене, а также внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе».

По проекту закона, разработанного рабочей группой, «Национальный Омбудсман, его заместители совместно с рабочим аппаратом образуют самостоятельное учреждение - Национальный центр по правам человека. Национальный Омбудсман одновременно является Директором национального центра по правам человека. На заседании Национального центра по правам человека в соответствии со статьей 16 предлагалось ежегодно определять национальную политику в сфере защиты прав и свобод человека и приоритетные направления, в частности, по защите прав граждан, оказавшихся в орбите уголовной юстиции; в пенитенциарной системе; в социальной сфере; военнослужащих; женщин и детей; национальных меньшинств; свободы слова и свободы совести и т.д.

Директор Национального центра по правам человека утверждает структуру рабочего аппарата Национального центра по правам человека и непосредственно руководит его работой. Права, обязанности и ответственность работников рабочего аппарата регулируются действующими законодательными актами о государственной службе.

Национальный Омбудсман при осуществлении своей деятельности может использовать помощь неправительственных общественных организаций. При Национальном центре по правам человека в целях оказания научно-консультативной помощи может создаваться экспертный или иной совет из лиц, имеющих наибольший опыт в сфере защиты прав и свобод человека. Должность национального омбудсмана может также учреждаться в областях и городах Астане и Алматы, за счет средств местного бюджета. Национальные Омбудсманы областей и городов избираются и освобождаются соответствующими маслихатами».

На наш взгляд, исходя их опыта других стран и рекомендаций ОБСЕ, следует установить норму, аналогичную норме конституционного закона Российской Федерации (п.3. ст.37) с тем, чтобы статус института был определен на должном уровне, и изложить ее в следующей редакции: «Уполномоченный по правам человека и сотрудники Национального центра по правам человека являются государственным органом с правом

юридического лица, имеющий расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Республики Казахстан. Кроме того, следует определить в проекте закона, что работники аппарата (Национального центра) по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения были приравнены, как и в Российской Федерации, к соответствующим работникам аппарата Правительства, а у нас к Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан. Например, в Конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов» в статье 39 «Аппарат Парламента Республики» четко указано, что определение структуры и штатной численности аппаратов Сената и Мажилиса, их формирование осуществляются Бюро Палат в пределах бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности Парламента. Работники Аппарата Парламента по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения приравниваются к соответствующим работникам Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан. Аналогичное следует установить и в отношении аппарата омбудсмена. Статус работников его аппарата будет определять и его место в иерархической системе государственных должностей. Омбудсмен расследует и дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и его аппарат должен обладать высоким статусом, чтобы при проведении расследования сотрудникам аппарата уделялось должное внимание.

На наш взгляд, следует согласиться с правительственным вариантом и не допускать совмещения должности Уполномоченного по правам человека и руководство им аппаратом. Руководство аппаратом требует много времени, а основное назначение омбудсмена - восстановление нарушенных прав граждан, рассмотрение жалоб и т.д. При том объеме жалоб, которые будут поступать ему, у него не будет хватать времени на административное руководство.

Эксперты ОБСЕ не согласились с разработчиками, что деятельность Национального Центра осуществляется на основании Положения о Национальном Центре по правам человека, утверждаемого Президентом Республики Казахстан. Правомочие разрабатывать и принимать положения, касающиеся деятельности омбудсмена является функцией, имеющей принципиальное значение для обеспечения независимости и соответ-

ствия международным стандартам независимости таких учреждений. Эта функция во всем принадлежит самому омбудсмену.

Для института омбудсмена очень важно, чтобы в такой большой стране, как Казахстан, были созданы региональные представительства. На наш взгляд, необходимо законопроект дополнить статьей: «Уполномоченный по правам человека может создавать и подбирать кадры для региональных представительств с учетом плотности населения и частотой получаемых обращений». Для этого предусмотреть в бюджете омбудсмена финансовые средства.

После международной конференции в г. Ал-маты в ноябре 1999 года рабочая группа с учетом замечаний экспертов ПРООН и ОБСЕ внесла новую статью 6, в соответствии с которой омбудсмен и его заместители по проекту закона наделялись следующими функциями и полномочиями:

1) содействовать правовому просвещению в сфере прав и свобод человека, участвовать в разработке образовательных программ и повышении уровня знания населения о важнейших международных документах по правам человека;

2) приглашать и принимать представителей общества по всем вопросам, касающимся ущемления прав человека;

3) консультировать и содействовать другим лицам и органам, занимающимся развитием и защитой прав человека;

4) изучать в общий аспект всех вопросов, касающихся исполнения закона, других процедур, или практических мер, предпринятых на правительственном или неправительственном уровне, в случаях, если омбудсмен усмотрит при этом нарушение прав человека;

5) давать рекомендации Правительству, на которые должен быть дан ответ, по поводу необходимости принятия законодательных, административных или иных мер, необходимых для обеспечения лучшей защиты прав человека;

6) развивать более полное соответствие стандартам, отраженным в международных инструментах по правам человека;

7) способствовать совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека;

- оказывать консультационную поддержку

Правительству в подготовке отчетов об обязательствах, отраженных в международных договорах по правам человека, а также без вмешательства в первостепенную роль Правительства в подготовке этих отчетов делать рекомендации по существу содержания этих отчетов;

8) делать рекомендации по поводу последствий любого предложенного Акта или инструкций или любой предложенной политики Правительства, которые могут повлиять на соблюдение прав человека;

9) расследовать частные обвинения в нарушении прав человека, а также жалобы, сделанные частными лицами, группами или организациями от собственного имени или от имени других сторон, удовлетворять жалобы путем примирения, а также направлять неразрешенные жалобы на рассмотрение судов для вынесения решения;

10) делать рекомендации в отношении вопросов прав человека, представленных Правительством, с учетом ресурсов и приоритетов Омбудсмана;

11) опубликовывать основные направления по избежанию актов или практических мер, которые могут не соответствовать или противоречить принципам прав человека;

12) участвовать в международных встречах и других мероприятиях по вопросам прав человека, а также сотрудничать с другими государственными, региональными и международными органами, работающих в сфере прав человека;

13) являться субъектом обращения в суд по пересмотру вступившего в законную силу решения суда путем внесения надзорной жалобы;

14) иметь другие полномочия, предусмотренные законодательством Республики Казахстан и

ратифицированными международно-правовыми актами.

ОБСЕ предложило включить положение о предоставлении консультаций государству по ратификации международных документов по правам человека.

На наш взгляд, следует законопроект дополнить еще одной важной нормой для эффективной работы омбудсмена и реализации конституционных прав граждан на получение информации: «Средства массовой информации оказывают Уполномоченному по правам человека содействие в осуществлении им своих обязанностей. Уполномоченный по правам человека вправе потребовать, а средства массовой информации обязаны ему предоставить время на государственном теле и радиоканале, места на страницах газет и журналов, в которых государство имеет контрольный пакет акций, для сообщения о материалах и фактах, полученных в результате исполнения им своих служебных обязанностей. Официальные средства массовой печати публикуют материалы Уполномоченного по правам человека в первоочередном порядке».

Функционирование института Уполномоченного по правам человека будет способствовать формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающими неотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности. Мировой опыт показывает, что демократичным считается государство, которое осознает, что необходимо использовать все доступные механизмы защиты прав человека, такие, как институт омбудсмана (Уполномоченного по правам человека).

* * * * *

К,аз1рг1 замангы цогам демократиялыгыныц нег1зг1 кврШстершц 6ipi адамга, тулга цасие-mirn бет буру. Осы мацалада автор Цазацстандагы омбудсмен туралы зацнамага цандай взге-picmep енгщ усынылгандыгы туралы жазады.

The interest to the human, problem of advantage of the person becomes one of the basic displays of democracy of a modern society. In this article the author writes about what changes were offered in the administration bill about ombudsmen of Kazakhstan.