CC BY
67
В.В. Каденко
ИНСТИТУТ РЕФЕРЕНДУМА В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ЛЕГИТИМАЦИИ ОСНОВНОГО ЗАКОНА РОССИИ
Проект нового Основного закона впервые стал предметом референдума в России лишь в 1993 году. В итоге 12 декабря 1993 года путем всенародного голосования была принята Конституция Российской Федерации, что само по себе должно предполагать более высокий уровень ее легитимности по сравнению со всеми предыдущими российскими конституциями и действующим законодательством, а, следовательно, и большую степень ее авторитета и одобрения гражданами. К сожалению, многие негативные моменты, предшествующие и сопутствующие принятию Конституции в 1993 году (в первую очередь, использование военной силы в конфликте исполнительной и законодательной властей буквально за два месяца до дня всенародного голосования), не позволяют охарактеризовать ее в качестве «выражения некоего "усредненного" российского правосознания» [1, с. 65].
К тому же, следует отметить, что в голосовании 12 декабря 1993 года не приняло участие около 45 % зарегистрированных избирателей. Объясняется это, на наш взгляд, прежде всего, результатами всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 года с целью выявления воли народа по важнейшему вопросу дальнейшего развития государственности, а именно -сохранения Союза как обновленной федерации суверенных республик. Подавляющее большинство избирателей, принявших участие в голосовании (70,12 %) высказались за сохранение единого федеративного государства. Однако в декабре 1991 года СССР все же прекратил свое существование. Естественно, что первый и последний за всю историю СССР референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление. В результате граждане усомнились в эффективности референдума как средства влияния на принятие решений по вопросам государственного значения.
Таким образом, к моменту проведения конституционного референдума в декабре 1993 года значительное число россиян «было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще независимо от того, что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось отсутствие традиций и недоверие граждан к новому правовому институту» [2].
Мало того, Конституция в 1993 году была принята гражданами, большинство из которых не читали текст нового Основного закона.
Так или иначе, но первый всенародный конституционный референдум состоялся 12 декабря 1993 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года».
Следует отметить, что отдельными специалистами оспаривается тот факт, что всенародное голосование по вопросу принятия Конституции РФ в 1993 году является референдумом. Е.И. Колюшин считает недопустимым отождествление всенародного голосования, которое состоялось 12 декабря 1993 года с референдумом, объясняя это, прежде всего, тем, что оно проводилось не на основе действовавшего на тот момент Закона о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 года, а на основе «Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента РФ от 15 октября 1993 года. При этом в данном Положении даже не было употреблено само понятие «референдум». В нем говорилось именно о всенародном голосовании. Проанализировав различия в процедуре организации и проведения всенародного голосования и референдума, предусмотренной, соответственно, Положением и Законом 1990 года*, Е.И. Колюшин приходит к выводу о том, что «конструкция подобного всенародного голосования была закреплена с одной-единственной целью - обеспечить принятие Конституции независимо от воли большинства избирательного корпуса страны» [3, с. 456].
Подобное терминологическое несоответствие усматривается некоторыми авторами и в действующем конституционном законодательстве. Речь идет о том, что в ст. 135 Конституции РФ, регламентирующей порядок принятия новой российской конституции, предусматривается проведение в этих целях именно «всенародного голосования». Однако порядок организации и проведения всенародного голосования по вопросу о принятии новой конституции регламентируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», а сам референдум в ст. 1 этого Закона определяется как «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» [4].
В литературе встречаются различные позиции относительно целесообразности использования референдума как способа принятия Основного закона государства. Так, А.А. Белкин считает
референдум по юридически сложному документу бессмысленным, неизбежно приводящим к оценке лишь отдельных наиболее конфронтационных моментов выносимого проекта. А вынесение на референдум одного проекта, по его мнению, изначально искажает его результаты, так как создает преимущественные условия для его одобрения [5, с. 39-40]. Референдум действительно можно рассматривать как обоюдоострый политико-правовой инструмент. Это связано с тем, что народ принимает решения руководствуясь не столько рациональными, профессиональными, сколько эмоциональными соображениями. «Народ - что дерево, - писал И. Бунин, - из него одинаково получается и икона, и дубина». «Удары даются народу здорово, а вот разумные решения - не очень», - отмечает И.В. Гете. В этой связи можно вспомнить и выдающегося мыслителя прошлого Ж. Бодена, считавшего, что народ в целом не способен прийти к правильным решениям и иметь здравые суждения.
Так или иначе, референдум признается наиболее демократичным способом принятия конституции. «Конституционный референдум - это наивысшее проявление народовластия. Принятие конституции на референдуме служит одобрением принципов государственного и общественного строя, прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина» [6, с. 43]. Между тем нельзя не отметить и его серьезный недостаток. Он заключается в том, что избиратель, выражая свою волю, в значительной степени ограничен возможностью проголосовать либо «за», либо «против», не имея возможности как-либо изменить текст проекта (или проектов) конституции. В результате возникает угроза превращения реальной демократии в демократию формальную. В этой связи следует согласиться с тем, что референдум как способ принятия Конституции целесообразно использовать только после предварительного обсуждения или даже принятия проекта органом, представляющим различные слои населения [7, с. 50].
Лишь в этом случае появляется возможность соединения выгод парламентаризма с выгодами непосредственного правления [8, с. 289].
Как представляется, несмотря на имеющиеся негативные моменты, принятие Конституции на референдуме, представляющем собой институт, непосредственно выражающий волю народа, позволяет говорить о ее приоритете перед законами и другими правовыми актами, принимаемыми уполномоченными на то органами. По мнению А.А. Аванесяна, конституционный референдум выражает высшую форму легитимности принятого решения. Однако при этом отмечается и необходимость использования института всенародного обсуждения, предваряющего сам конституционный референдум. В этих целях предлагается разработать и законодательно закрепить способы реализации предложений и замечаний, высказанных в процессе обсуждения проекта Основного закона [9, с. 61]. В настоящее время институт всенародного обсуждения ни Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», ни другими законами не закрепляется. Лишь ч. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации допускает возможность принятия палатой решения о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на всенародное обсуждение. Этого, на наш взгляд, явно недостаточно.
В литературе подвергается критике и возможность принятия новой российской конституции Конституционным собранием. Главным аргументом при этом является следующий: согласно действующему законодательству решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено только после принятия решения на новом референдуме. Так, профессор С.А. Авакьян отмечает: «Иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума мы пока не видим», считая, что вынесение Конституционным собранием проекта новой Конституции на референдум «было бы проявлением уважения к народу». Но при этом С.А. Авакьян указывает на то, что в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента и даже принятия им последующей Конституции. Объясняется это тем, что, принимая на референдуме Конституцию в целом, народ тем самым «поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного закона избранному им парламенту» [10, с. 228].
Данная позиция видится нам не бесспорной. Во-первых, народ, проголосовав за Конституцию РФ в 1993 году, и так поддержал идею о возможности принятия следующего Основного закона Конституционным собранием. Правда, в силу того, что федеральный конституционный закон о Конституционном собрании все еще не принят, степень участия народа в процессе формирования этого органа до сих пор неясна.
Во-вторых, на наш взгляд, вряд ли есть смысл принимать еще одну конституцию на референдуме и прописывать в ней положение о возможности принятия следующей конституции иным способом.
В-третьих, в принципе с помощью парламента можно решить практически любой политически важный вопрос, даже вопрос о принятии конституции. Однако, как справедливо отмечается в литературе, если исключить возможность принятия решений путем референдума, ссылаясь на компетенцию государственных органов, то можно с легкостью свести на нет практическое значение
референдумов [11]. В этой связи уместно вспомнить решение Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 19 сентября 1997 года, установившего запрет вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении и о досрочных выборах органов государственной власти [12]. Как справедливо отметил Конституционный суд в этом решении, каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно их замещать. Соглашаясь с данной позицией, хочется все же отметить, что она была сориентирована Конституционным судом РФ на своего рода защиту представительных институтов от неоправданно широкого использования института референдума, гарантирование компетенции Федерального Собрания Российской Федерации. Между тем аналогичных гарантий для самого референдума, к сожалению, не создано.
Литература
1. Байниязов Р.С. Конституция и современное правосознание // Конституционное развитие России: Межвуз. науч. сб. Саратов, 1996.
2. Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. № 11.
3. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999.
4. Федеральный конституционный закон от 28 ию-ня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.
5. Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995.
6. Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
7. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
8. Старостина И.А. К вопросу о конституционном референдуме // Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд. МГУ, 2004. Т. 1.
9. Аванесян А.А. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.
10. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
11. Андреева Г., Верещагин А., Старостина И. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2.
12. Постановление Конституционного суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 6 ст. 4, подп. "а" п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19.09.1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
