CC BY
101
Е.Г. Писарева
Писарева Елена Геннадиевна — доктор юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии
Институт финансов государственных учреждений на современном этапе и его юридическая конструкция
Юридические конструкции, по определению профессора С.С. Алексеева, представляют собой органический элемент собственного содержания права, его внутренней формы, рождаемый на первых порах спонтанно, в самой жизни, в практике в результате процесса типизации. Ключевой, определяющий элемент именно собственного его содержания (или структуры), когда он выходит из состояния начальных примитивных форм и получает развитие как самостоятельный и весьма своеобразный феномен человеческой цивилизации, имеющий свое, особое содержание (внутреннюю форму) и готовый к тому, чтобы на основе нового опыта, данных науки, силы разума получить дальнейшее развитие, новый уровень совершенства1.
Само понятие «юридическая конструкция» давно известно и плодотворно используется в юриспруденции. В юридической науке его отождествляют с логической дедукцией, с теоретическими положениями, со способом регулирования общественных отношений и средством юридической техники2.
Сущность финансов государственных учреждений как института финансового права составляет совокупность денежных отношений, возникающих в процессе движения средств финансового обеспечения деятельности, то есть образования, распределения и использования финансовых средств настоящих организаций, осуществляющих определенную уставом деятельность на принципах сметно-бюджетного финансирования либо финансирования расходов учреждения на выполнение государственного задания бюджетными субсидиями, совместно с привлечением широкого круга дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения функционирования учреждений.
Юридическая конструкция финансов государственных учреждений как института финансового права представляет собой специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному виду правоотношений с участием государственных учреждений в области финансов.
Исследуя институт финансов государственных учреждений, следует подчеркнуть, что денежные фонды — финансы названных организаций — характеризуются, прежде всего, принадлежностью совместно с финансовыми средствами предприятий к децентрализованным денежным фондам финансовой системы.
В свое время профессор Е.А. Ровинский денежные фонды, «находящиеся в распоряжении государственных предприятий, объединений и министерств, образующие децентрализованные денежные фонды, служащие для обеспечения хозяйственной деятельности, стимулирования роста производительности труда, повышения эффективности производства и качества работы»3, определял в финансовой системе как первое ее звено.
Для финансового права важно, что децентрализованные финансы могут при определенных условиях превращаться в централизованные фонды средств и наоборот; имеют двойственную природу, регулируются нормами финансового права, а с другой — нормами гражданского права или иной отрасли4.
Состояние финансовой системы Российского государства в целом, ее динамичность и развитие зависит от устойчивости функционирования всех звеньев ее составляющих. Каждое из звеньев финансовой системы, как подчеркивает профессор Н.И. Химичева, концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются централизованные и децентрализованные денежные фонды (ресурсы) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей5.
В целом финансовая деятельность государства с организационной точки зрения осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств6.
1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2001. — С. 80.
2 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1898. — С. 348; Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. — Пермь, 1967. — С. 73; Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник.— 2-е изд., пере-раб. и доп.— М., 2008. — С. 489.
3 Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. — 3-е изд. — М., 1978. — С. 7.
4 См.: ДревальЛ.Н. Субъекты российского финансового права / Под ред. Е.Ю. Грачевой. — М., 2008. — С. 115.
5 См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2012. — С. 29.
6 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. — Воронеж, 1997. — С. 72.
В научных источниках определения и характеристика понятий финансов государственных предприятий и финансов государственных учреждений базируются в свою очередь на основополагающей категории финансового права — финансах.
Несмотря на то, что «финансы так же стары, как государство»1, их роль объективно значима в жизни каждого из них на протяжении всей истории развития государства. Финансы являются средством решения многих задач, достижения определенных целей любого государства. Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику, обеспечить выполнение своих социальноэкономических программ, функций обороны и безопасности страны, не располагая финансовыми ресурсами и не используя широкие возможности воздействия на все эти явления посредством финансового механизма2.
В свое время С.И. Иловайский писал: «Упрочение публично-правовых начал в государственной и иной деятельности и быстрое развитие в последнее время общественных потребностей особенно выдвинули значение финансов»3. Данные положения представителя русской науки финансового права актуальны и для современности, поскольку совершенно очевидно — без финансов государственная деятельность невозможна, поскольку финансы являются необходимым средством выполнения его задач и осуществления функций.
Финансам государственных учреждений, как и финансам государственных предприятий, свойственны распределительная и контрольная функции, характерные в целом для категории финансов, в которых выражается их социально-экономическая роль, то есть предназначение в жизни общества и государства.
Следует подчеркнуть, что наряду с обладанием общими чертами и функциями, финансы предприятий и финансы государственных учреждений как децентрализованные денежные фонды имеют существенное отличие.
Отличие, прежде всего, определяется целями деятельности данных организаций, достижение которых обеспечивается посредством финансов предприятий, либо же финансов государственных учреждений. Если для предприятий (коммерческих организаций) основной целью является извлечение прибыли, то характерной особенностью государственных учреждений как некоммерческих организаций является то, что они не преследуют цели получения прибыли в результате деятельности в области формирования, распределения и использования денежных фондов. Предназначение денежных фондов государственных учреждений — обеспечение их основной деятельности (управленческой, социально-культурной, научной и т. д.), определенной законодательством, предусмотренной уставами и иными локальными актами организаций.
К вопросу финансов государственных учреждений, их роли в рамках науки финансового права впервые обратились Н.А. Куфакова4 и Д.А. Бекерская5. Отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, Д.А. Бекерская обосновывает вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»6.
Однако традиционно в научных исследованиях, относящихся к допереходному к рыночным отношениям периоду существования советской плановой экономики, отмечалось отсутствие своих доходов учреждений, что было обусловлено принадлежностью данных организаций к непроизводственной сфере7. Основные начала, которыми руководствовались учреждения при осуществлении финансовой деятельности, являлись общими принципами, характерными для сметнобюджетного финансирования и прежде всего — покрытие всех расходов на текущее содержание учреждений и затрат на расширение их деятельности из бюджета соответственно подчиненности учреждений8.
Кроме того, научная мысль в советский период, по утверждению О.А. Дмитрик, развивалась без учета таких факторов как: во-первых, возможность делегирования полномочий государства другим субъектам финансовых правоотношений, поскольку все финансово-правовые связи возникли и раз-
1 Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. — Одесса, 1889. — С. 5.
2 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М., 2000. — С. 6; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2008. — С. 22.
3 Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. — Одесса, 1889. — С. 7.
4 См.: Куфакова H.A. Развитие законодательства по сметно-бюджетному финансированию в СССР // Сборник работ юридического факультета. — Томск, 1959. — С. 52—63.
5 См.: Бекерская Д.А. Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств: Учебное пособие. — Одесса, 1973.
6 Бекерская Д.А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. — Одесса, 1986. — С. 13.
7 См.: Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. — Киев, 1981. — С. 141.
8 См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой, Л.К. Вороновой. — М., 1987. — С. 340.
вивались в условиях жесткой централизации, и, во-вторых, многообразие форм собственности, что, естественно, при решении данного вопроса является немаловажным1.
О необходимости проведения мероприятий по переводу некоторых государственных учреждений на хозяйственный расчет, расширению практики выполнения организациями финансируемых из бюджета работ на договорно-возмездных началах писал еще в условиях плановой экономики профессор М.И. Пискотин. Ученым подчеркивалось значение проблемы разработки мер по повышению эффективности использования бюджетных ассигнований, совершенствованию системы оплаты труда в учреждениях, финансируемых из бюджета, на началах установления большей зависимости между результатами труда и размерами его оплаты2.
Таким образом, проблема совершенствования финансово-правового статуса бюджетных учреждений, оптимизации их расходов по сути своей не нова, однако комплексное ее решение стало возможным только в новых социально-экономических условиях развития Российского государства.
Действующий на протяжении длительного периода времени механизм сметно-бюджетного финансирования государственных и муниципальных учреждений по своей сути не отвечает современным условиям рыночных отношений, является малоэффективным, поскольку слабо ориентирован на результат деятельности организации. Из государственного бюджета финансовые средства выделялись не на предоставление государственных услуг, а на поддержание сложившейся в прошлом бюджетной сети учреждений. Модель организации предоставления государственных услуг сохранилась практически в неизменном виде с советских времен, несмотря на кардинальное изменение социально-экономических условий жизни общества.
В связи с этим возникла необходимость внедрения в финансы государственных учреждений элементов рыночных отношений, в первую очередь элементов конкуренции, создающей стимулы для улучшения качества, предоставляемых организациями государственных услуг; снижения издержек производства услуг, что, в целом, должно способствовать обеспечению эффективности бюджетных расходов.
Одним из результатов проводимой бюджетной реформы стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (в ред. от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ) 3 регулирующего правовое положение государственных (муниципальных) учреждений, который в первую очередь направлен на повышение эффективности использования финансов государственных (муниципальных) финансов как института финансового права, а также предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек государственных (муниципальных) учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения.
Особенность правового положения государственных казенных учреждений, в частности, в области финансов, определена в статье 161 БК РФ. Из ее норм следует, что данное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании бюджетной сметы. В итоге анализа положений, закрепленных Федеральным законом № 83-Ф3, следует подчеркнуть, что финансово-правовой статус казенного учреждения в большей степени совпадает с закрепленным в ранее действующем финансовом законодательстве финансово- правовым статусом бюджетного учреждения. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-Ф3, прежде всего, направлен на изменение правовых основ финансов бюджетных учреждений, действующих на протяжении длительного периода времени, введение условий, при которых названные организации будут способны функционировать на основе рыночных принципов.
Согласно законодательным нововведениям, бюджетное и автономное учреждения имеют особенность их финансов, которая состоит в финансировании их расходов из бюджетов в форме субсидий, что определяется характеристикой их финансово-правового статуса в целом.
В результате правовой порядок финансирования расходов государственных бюджетных и автономных учреждений следует определять как финансовое обеспечение деятельности организаций, направленное на выполнение определенного государственного задания, в том числе на предоставление государственных услуг и, соответственно, осуществляемое из бюджетов фондов бюджетной системы Российской Федерации в форме субсидий на основе его (учреждения) финансово-хозяйственного плана.
1 См.: Дмитрик O.A. Содержание и классификация финансовых правоотношений / Под ред. Н.П. Кучерявенко. — Харьков, 2004. — С. 46.
2 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право: Основные проблемы. — М., 1971. — С. 165.
3 Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291.
Законодательство закрепляет за бюджетным и автономным учреждениями широкий круг прав осуществления уставной деятельности по выполнению работ и оказания услуг в определенном учредителем направлении1. Однако бюджетные и автономные учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах.
Следует отметить изменение, внесенное в финансовое законодательство, согласно которому из состава неналоговых доходов бюджетов исключены доходы от использования имущества бюджетных учреждений, доходы от продажи имущества бюджетных учреждений, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями2.
Таким образом, доходы, полученные в виде арендной либо иной платы в возмездное пользование государственного имущества бюджетных и автономных учреждений, средства, полученные от передачи имущества бюджетных и автономных учреждений в залог, в доверительное управление не относятся к доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; они составляют финансы государственных (бюджетных и автономных) учреждений.
Законодательно также определен более высокий уровень самостоятельности и ответственности бюджетных и автономных учреждений за конечные результаты деятельности организаций3. Бюджетное и автономное учреждения отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества бюджетного и автономного учреждений, в отличие от собственника казенного учреждения, не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам.
Следует подчеркнуть существенную специфику, присущую финансам государственных учреждений как институту финансового права именно в области источников их формирования. В процессе формирования финансов предприятия основными источниками выступают доходы, образуемые в результате производственной деятельности в виде выручки от реализации продукции (товаров) и составляющие ее прибыль, а также доходы от амортизации, дивидендов, процентов, средств от размещения акций и продажи имущества и так далее, в то время как в числе источников финансового обеспечения деятельности учреждений значимая роль отведена финансовым средствам бюджетов бюджетной системы.
Для государственных учреждений основанием финансового обеспечения деятельности бюджетными средствами становится выполнение государственного задания, формируемого и утверждаемого учредителями в соответствии с предусмотренными учредительными документами основными видами деятельности организации.
Государственное бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания4. Таково же положение автономного упреждения, которому также законодательно запрещено отказываться от выполнения государственного (муниципального) задания, формируемого и утверждаемого учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности5.
В статье 6 БК РФ получило свое законодательное определение государственное (муниципальное) задание, а также суть государственного либо же муниципального задания как документа, устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.
Внедрение государственного задания в финансовую деятельность учреждения как инструмент бюджетного планирования вместе с такими инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, как ведомственные целевые программы, должно способствовать оптимизации бюджетных расходов в целом, эффективности и целевому финансированию расходов учреждений в частности.
Исходя из положения, закрепленного бюджетным законодательством, государственное задание должно содержать: определение категорий физических или юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; показатели, характеризующие качество и (или) объем оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных услуг; порядок оказания государственных
1 Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291.
2 См.: Статья 41 БК РФ (в ред. от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3) // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291; 2011. — № 900.
3 См.: Статья 120 ГК РФ (в ред. от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3) // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291; 2011. — № 900; Статья 2 Федерального закона № 174-Ф3 «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 45. — Ст. 4626; 2010. — № 19. — Ст. 2291.
4 См.: Пункт 3 статьи 92 Федерального Закона «О некоммерческих организациях» (в ред. от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3) // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291; 2011. — № 900.
5 См.: Часть 21 статьи 4 Федерального Закона «Об автономных учреждениях» (в ред. от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3) // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291; 2011. — № 900.
услуг физическим и (или) юридическим лицам; предельные цены (тарифы) на оплату государственных услуг, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления; а также порядок контроля за исполнением государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения и требования к отчетности об исполнении государственного задания (п. 1 ст. 692 БК РФ).
Необходимо отметить законодательное закрепление в рамках Бюджетного кодекса РФ определенного объема бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, а также финансовых средств для осуществления государственного задания.
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг относятся, в частности, ассигнования на:
— обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;
— предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам (ст. 691 БК РФ).
Общеизвестно, что в содержании БК РФ получило свое определение понятие «получатель бюджетных средств». Согласно статье 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение.
В связи с этим следует подчеркнуть, что автономные учреждения изначально не были внесены в реестр получателей бюджетных средств; что касается бюджетных учреждений, то согласно изменениям, внесенным в статью 6 БК РФ Федеральным законом № 83-Ф3, данные организации исключены из состава получателей бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета).
Однако бюджетным и автономным учреждениям в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (ст. 781 БК РФ).
Субсидия, являясь финансово-правовой категорией, имеет бюджетно-правовую основу, поскольку определяется как бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу, в данном случае — бюджетному или автономному учреждению для финансирования целевых расходов, то есть на обеспечение выполнения государственного задания по оказанию государственных услуг бюджетными или автономными учреждениями.
В связи с этим представляется целесообразным внести дополнения в БК РФ в части субъектов бюджетных правоотношений, являющихся получателем бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета), то есть включить в их число бюджетные и автономные учреждения.
Данное предложение имеет в своей основе несколько причин.
Прежде всего, согласно Федеральному закону № 83-Ф3 бюджетные и автономные учреждения остаются в собственности государства либо муниципалитета, то есть бюджетные и автономные учреждения являются государственными или муниципальными учреждениями, соответственно их учредитель и собственник всего их имущества — это либо Российская Федерация либо субъект Российской Федерации, или муниципальное образование. Государственные бюджетные и автономные учреждения как юридическое лица публичного права, в том числе финансового права, реализуют широкий круг публичных (общезначимых) задач, осуществляют выполнение государственных заданий по оказанию государственных услуг. Государство, безусловно, заинтересовано в эффективной деятельности бюджетных и автономных учреждений, в частности, финансовой деятельности, направленной на осуществление основных задач и функций некоммерческого характера; в связи с этим государство обязано осуществлять финансирование расходов бюджетных и автономных учреждений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Законодательное закрепление за государственными автономными и бюджетными учреждениями статуса получателя бюджетных средств является определенной гарантией финансирования определенной части их расходов из бюджетов бюджетной системы и возможностью реализации, в связи с этим, широкого круга государственных, в большей части, услуг, направленных на реализацию прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Кроме того, как уже было отмечено, бюджетные и автономные учреждения обладают правом на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью в форме субсидий как значимых финансовых (бюджетных) источников обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания.
И, наконец, определенность бюджетных и автономных учреждений как получателей бюджетных средств должно способствовать осуществлению эффективного финансового контроля в области финансовой деятельности учреждений, целевого использования бюджетных средств организациями,
обеспечения качества государственных или муниципальных услуг учреждениями; а так же должно обеспечить возможность применения к бюджетным и автономным учреждениям мер финансовоправовой ответственности как к полноправным субъектам финансового права.
Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ представляет собой нормативный правовой акт, вносящий широкий круг изменений в действующее законодательство в части регулирования правового статуса государственных учреждений в области финансов.
Однако, как представляется, для развития финансов государственных учреждений, а также специфического построения нормативного материала, соответствующего финансовым правоотношениям с участием государственных учреждений (юридической конструкции института финансов государственных учреждений) целесообразным было бы не ограничиваться внесением изменений в отдельные законодательные акты российского права, а продолжить правотворческую деятельность в этой области, результатом которой должно стать принятие единого федерального закона, посвященного регулированию правового статуса государственных учреждений. Очевидно, что в рамках данного закона должны доминировать нормы публичного права, в частности, финансового права, исходя из значимости финансовой деятельности государственного учреждения для его функционирования и реализации задач и функций организации, в большей части выполнения государственного задания по предоставлению государственных услуг. В новый законодательный акт целесообразно включить понятие финансовой деятельности государственного учреждения, ее цели и методы осуществления, положения, закрепляющие государственные гарантии и принципы финансирования расходов государственного учреждения, а также определение и виды источников финансового обеспечения деятельности организации.
