CC BY
147
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
11.3. ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ ИХ ПРАВОВОГО СТАТУСА
Карандаев Игорь Юрьевич, аспирант. Подразделение: кафедра финансового права. E-mail: karandaev.i@gmail.com
Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Аннотация: В статье рассматриваются принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений с учетом изменений их правового статуса. Финансовая деятельность бюджетных учреждений осуществляется на основе общеправовых принципов, отдельных принципов финансового права, а также специальных принципов. В качестве специальных принципов финансовой деятельности бюджетных учреждений автором выделены и обоснованы принципы результативности; зависимости объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров госзадания; экономического стимулирования эффективной деятельности; подведомственности; многоканаль-ности финансирования.
Ключевые слова: бюджетное учреждение, государственное задание, принципы финансовой деятельности, финансово-правовое регулирование.
THE PRINCIPLES OF FINANCIAL ACTIVITY OF THE BUDGET
ORGANIZATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE CONDITIONS OF CHANGE OF THEIR LEGAL STATUS
Karandaev Igor Yurievich, postgraduate student. Department: financial law chair. E-mail: karandaev.i@gmail.com Place of study: Moscow State Law University named after
O.E. Kutafin (MSLA).
Annotation: The paper observes the principles of financial activity of the budget organizations taking into account changes of their legal status. The financial activity of the budget organizations is based on common law principles, certain principles of financial law, and special principles. The author of the article allocates and proves such special principles of the financial activity of the budget organizations as principle of productivity, principle of depending of amount of provided financial provision from state task parameters, principle of economic stimulation for effective activities, principle of subordination, principle of multichannel financing.
Keywords: budget organization, state task, principles of financial activity, financial and legal regulation.
В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1] (далее -Федеральный закон № 83-ФЗ) была расширена типология государственных и муниципальных учреждений (автономные, бюджетные и казенные) и проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.
В отношении бюджетных учреждений произошли следующие изменения:
в настоящее время бюджетные учреждения не обладают правовым статусом участника бюджетного процесса;
отказ от принципа сметного финансирования и переход на финансовое обеспечение их деятельности путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания (далее - госзадание) по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ);
придание им большей самостоятельности в распоряжении материальными и денежными ресурсами.
В настоящее время финансовая деятельность бюджетных учреждений представляет собой деятельность по образованию, перераспределению и использованию децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации госзадания, направленного на предоставление публичных услуг (работ) и выполнение стоящих перед государством (муниципальным образованием) задач.
До проводимых реформ финансирование расходов всех бюджетных учреждений осуществлялось на основе принципов бюджетной системы Российской Федерации, так как правовой статус бюджетных учреждений был закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации [2] (далее - БК РФ). В рамках реформы финансово-правовое регулирование статуса бюджетных учреждений было перенесено из БК РФ в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [3] (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ).
Кроме того, необходимо отметить, что получение финансовых средств учреждениями осуществлялось на основе бюджетной сметы. Недостатком сметного финансирования являлось то, что объемы финансирования не зависели от объема и качества оказываемых услуг (выполняемых работ).
Принимая во внимание, что БК РФ устанавливает правой статус и принципы бюджетной системы только для участников бюджетного процесса, то в отношении автономных и бюджетных учреждений указанные принципы не могут в полной мере распространяться. Принципами бюджетной системы РФ в полной мере должны руководствоваться казенные учреждения.
Анализ положений Федерального закона № 83-ФЗ и изменений внесенных в законодательные акты показывает, что принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений пока еще не находят достаточного правового отражения. В этой связи, представляется целесообразным законодательное закрепление принципов финансовой деятельности бюджетных учреждений, так как это будет способствовать дальнейшему развитию финансово-правового регулирования их деятельности.
Безусловно, финансовая деятельность бюджетных учреждений основывается на общеправовых принципах, среди которых доминирующую роль играет принцип законности. Финансовая деятельность бюджетных учреждений основывается также на базовых принципах финансовой деятельности государства и муниципальных образований, таких как плановость, гласность, финансовая самостоятельность и др.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности государства означает, что вся его финансовая деятельность базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения
324
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИИ
Карандаев И.Ю.
закрепляются в соответствующих нормативных актах [4, с. 20]. В соответствии с подпунктом 6 пункта 3.3 статьи 32 Федерального закона № 7-ФЗ орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений, обязан самостоятельно установить порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений в соответствии с требованиями, определенными приказом Министерства финансов Российской Федерации [5].
Способом реализации принципа гласности служит норма, закрепленная в пункте 3.3 статьи 32 Федерального закона № 7-ФЗ, устанавливающая обязанность государственных и муниципальных учреждений по обеспечению открытости и доступности своих документов на официальном сайте в сети Интернет, в том числе в сфере финансово-хозяйственной деятельности. Исключение из принципа гласности составляет информация, подпадающая под действие законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.
Принцип гласности пронизывает все подотрасли и институты финансового права. В рамках бюджетного права действует принцип прозрачности (открытости), который помимо обязательности опубликования в средствах массовой информации и обеспечения открытости для общества всей информации, связанной с бюджетным процессом (процедурами рассмотрения, принятия, исполнения бюджета и т.д.) включает еще стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
В соответствии со ст. 19 БК РФ в состав бюджетной классификации РФ входят: классификация доходов бюджетов; классификация расходов бюджетов; классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; классификация операций публичноправовых образований (далее - классификация операций сектора государственного управления).
Бюджетные учреждения используют в своей финансовой деятельности классификацию операций сектора государственного управления. Кроме того, ряд бюджетных учреждений, наделенных статусом главного распорядителя бюджетных средств, используют также классификации доходов и расходов бюджетов. В связи с этим актуальным является обеспечение стабильности и преемственности бюджетной классификации.
Принцип финансовой самостоятельности бюджетных учреждений означает, что в ходе финансовоправового регулирования они наделяются правами и обязанностями, для самостоятельного осуществления финансовой деятельности. Доходы бюджетных учреждений больше не являются неналоговыми доходами соответствующих бюджетов. Для осуществления своей уставной деятельности они вправе привлекать и внебюджетные источники финансирования, незапрещенные законом. При этом доходами от внебюджетных источников они распоряжаются самостоятельно.
Кроме того, в рамках принципов финансового права Химичева Н.И. выделяет на первый план принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан [6, с. 45-46]. Безусловно, принцип приоритетности публичных задач в финансовой деятельности бюджетных учреждений превалирует, так как предоставление субсидий на
возмещение затрат в рамках госзадания связано с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам. Также она справедливо обосновывает принципы экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере и социальной направленности финансово-правового регулирования [7, с. 4-6], которые характерны и для финансовой деятельности бюджетных учреждений в современных условиях.
Принцип социальной направленности финансовоправового регулирования бюджетных учреждений вытекает из положений Конституции РФ, характеризующих Российскую Федерацию как социальное государство, призванное обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека, а также положений Федерального закона № 83-ФЗ.
На наш взгляд, в качестве специальных принципов финансовой деятельности бюджетных учреждений можно выделить следующие принципы: результативность; зависимость объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров госзадания; экономическое стимулирование эффективной деятельности; подведомственность главным распорядителям бюджетных средств; много-канальность финансирования.
Под принципом результативности финансовой деятельности следует понимать нацеленность бюджетных учреждений на достижение параметров (объема и качества услуг), установленных в госзадании. Бюджетные учреждения должны использовать денежные средства, предоставленные из бюджета и (или) полученные от приносящей доход деятельности, только на нужды прямо или косвенно, связанные с выполнением госзадания. В связи с этим предусматриваются ограничения для бюджетных учреждений по осуществлению иных видов деятельности, не являющихся основными видами деятельности. Они могут осуществляться лишь в случае, если это служит достижению целей, ради которых учреждение создано, и такая деятельность указана в его учредительных документах.
Выделение принципа зависимости объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров госзадания обусловлено проводимой реформой деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Государство и муниципальные образования, формируют государственное (муниципальное) задание с учетом потребности в предоставлении публичных услуг и заложенных соответствующих бюджетных ассигнований в бюджете. Кроме того, на основе данного принципа реализуется положение о том, что уменьшение размера субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания допускается лишь в случае соответствующего уменьшения объема задания.
На наш взгляд, выделение принципа экономического стимулирования эффективной деятельности бюджетных учреждений является весьма обоснованным, так как он отражает суть проводимых реформ. Любые призывы к эффективной финансовой деятельности так и остаются призывами для исполнителей, если не создаются какие-либо действенные стимулы для ее осуществления, в том числе экономические. Так, в настоящее время сэкономленные средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания остаются в бюджетном учреждении для использования в следующем финансовом году. Это позволяет им планировать свою деятельность на долгосрочную перспективу. В целях стимулирования эффективной
325
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
деятельности бюджетных учреждений они могут использоваться как на премирование сотрудников учреждения, так и на обновление материальнотехнической базы.
Принцип подведомственности бюджетных учреждений главным распорядителям бюджетных средств заключается в том, что бюджетные учреждения вправе получать средства из соответствующего бюджета в тех или иных формах только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Кроме того, указанный главный распорядитель бюджетных средств выполняет функции и полномочия учредителя. Данный принцип корреспондирует с таким принципом бюджетной системы РФ, как подведомственности расходов бюджетов, закрепленным в от. 38.1 БК РФ.
Исключение из принципа подведомственности бюджетных учреждений существует в отношении грантов в форме субсидий, которые могут предоставляться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов бюджетным и автономным учреждениям, включая учреждения, в отношении которых указанные органы не осуществляют функции и полномочия учредителя.
Помимо этого, к исключениям из указанного принципа следует отнести то, что функции и полномочия учредителя ряда федеральных государственных учреждений высшего образования, уставы которых утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации, разделены между несколькими федеральными органами государственной власти. Например, в соответствии с п. 6.1 Устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» [8] функции и полномочия учредителя от имени Российской Федерации в отношении указанного университета осуществляет Правительство Российской Федерации. Кроме того, отдельные функции и полномочия учредителя осуществляют Министерство образования и науки Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в соответствии с разграничениями, установленными уставом.
Анализ и обобщение вышеприведенного исключения из принципа подведомственности бюджетных учреждений свидетельствует о возможности их многоканального финансирования.
Кроме того, совершенствование правового статуса бюджетных учреждений в рамках Федерального закона № 83-ФЗ позволило сохранить многоканальность финансирования за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Привлечение дополнительных (внебюджетных) источников финансирования бюджетными учреждениями возможно на основе осуществления приносящей доход деятельности (доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, сдача недвижимого имущества в аренду) и привлечения специальных дополнительных средств (различных пожертвований в пользу учреждения).
Таким образом, рассмотренные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений отражают основополагающие начала, ключевые идеи, выражающие сущность финансово-правового регулирования по образованию, перераспределению и использованию децентрализованных фондов денежных
средств при реализации государственного (муниципального) задания, направленного на предоставление публичных услуг (работ) и выполнение стоящих перед государством (муниципальным образованием) задач.
Безусловно, принципы финансовой деятельности, отражающие ключевые идеи и выражающие сущность финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в новых условиях должны находить соответствующее правовое отражение в законодательных актах.
Список литературы:
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона РФ от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона РФ от 21 февраля 2014 г. № 18-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
4. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. 192 с.
5. О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения: Приказ Министерства финансов РФ от
28 июля 2010 г. № 81 н // Российская газета. 2010. № 225.
6. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Хими-чева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 752 с.
7. Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 4-6.
8. Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 223 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 14. Ст. 1415.
Literature list:
1. About modification of separate legal acts of the Russian Federation in connection with enhancement of a legal status of the public (municipal) institutions: The federal law of May 8, 2010 No. 83-FZ // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2010 . No. 19. Art. 2291.
2. Budget code of the Russian Federation: The federal law of July 31, 1998 No. 145-FZ (in an edition of the federal law Russian Federation of December 28, 2013 No. 418-FZ) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 1998 . No. 31. Art. 3823.
3. About non-profit organizations: The federal law of January 12, 1996 No. 7-FZ (in an edition of the federal law Russian Federation of February 21, 2014 No. 18-FZ) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 1996 . No. 3. Art. 145.
4. Gracheva E.Yu. Problems of legal regulation of the state financial control. M.: Jurisprudence, 2000. 192 p.
326
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИИ
Карандаев И.Ю.
5. About requirements to the plan of financial and economic activities of the public (municipal) organization: The order of the Ministry of Finance of the Russian Federation from On July 28, 2010 No. 81n // Russian newspaper. 2010 . No. 225.
6. Financial law: textbook / editor N.I. Himicheva. 5th prod. reslave. and additional. M.: Norm: INFRA-M, 2013. 752 p.
7. Himicheva N.I. Scientific reasonable principles of the financial law as vector of its action, development and forming of new methodology of teaching // Financial law. 2009 . No. 2. P. 4-6.
8. About approval of the charter of federal public budget educational organization of higher education "Lomonosov Moscow State University": Decision of the Government of the Russian Federation of March 28, 2008 No. 223 // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2008 . No. 14. Art. 1415.
Рецензия
на научную статью: «Принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса»
Актуальность статьи заключается в научном обосновании необходимости соответствующего правового закрепления в законодательных актах принципов финансовой деятельности бюджетных учреждений, отражающих основополагающие начала и ключевые идеи, выражающие сущность финансово-правового регулирования их деятельности в новых условиях. Отказ от принципа сметного финансирования и переход на финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) свидетельствует о том, что принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений подверглись существенным изменениям.
В этой связи, автор в рамках статьи провел анализ изменений в законодательстве Российской Федерации, внесенных Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Этот анализ позволил выявить характерные для новых условий специальные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений: результативность; зависимость объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров госзадания; экономического стимулирования эффективной деятельности; подведомственность финансирования; многоканальность финансирования.
Теоретическая и практическая значимость представленных в статье результатов исследования заключается в логически выстроенном обосновании необходимости законодательного закрепления принципов финансовой деятельности бюджетных учреждений.
Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса. Последнее будет способствовать совершенствованию механизмов финансовоправового регулирования деятельности бюджетных учреждений, а также повышению эффективности, ответственности и прозрачности управления общественными финансами.
Статья написана доступным научным языком. Содержание материала изложено лаконично и последовательно.
Вывод: статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Заместитель заведующего кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) доктор юридических наук, профессор О.В. Болтинова
327
