Автономные учреждения как субъект гражданских и финансовых правоотношений. Статья I. финансовые аспекты деятельности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Е. В. Шеховцева*

автономные учреждения как субъект гражданских и финансовых правоотношений. статья 1. финансовые аспекты деятельности

Ключевые слова: гражданское право, финансовое право, автономные учреждения, бюджетное право, предпринимательская деятельность учреждения, финансово-хозяйственная отчетность.

Аннотация: В статье рассмотрены вопросы, определяющие правовой статус автономного учреждения как субъекта финансовых правоотношений. Цель работы - дать развернутую характеристику автономных учреждений как получателей бюджетных средств, а также выявить проблемы в правовом регулировании деятельности этих субъектов какучаст-ников финансовых правоотношений.

Основная проблема, связанная с финансовой деятельностью автономных учреждений (в дальнейшем - АУ), заключается в том, в какой форме следует утверждать финансовое задание последним и можно ли в данном случае утверждать задание через конкурсы и аукционы? Следует предположить, что финансовое задание утверждается через анализ деятельности автономного учреждения за предыдущий период и оценку плана деятельности на будущий период. Именно план финансово-хозяйственной деятельности надлежит рассматривать как основу будущего финансового задания.

Бюджетные учреждения Автономные учреждения

Финансирование

Финансируется полностью или частично (п. 2 ст. 120 ГК РФ) Финансирует: - выполнение государственного задания по нормативу; - расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества; - расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное имущество, закрепленное (приобретенное) за АУ учредителем, в том числе земельные участки;

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и международного частного права Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина. E-mail: [email protected]

- расходы на развитие АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (п. 3 ст. 4 ФЗ).

Источники финансирования деятельности: - соответствующий бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда; - иные не запрещенные федеральными законами источники (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Источники финансирования деятельности: - соответствующий бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда; - иные не запрещенные федеральными законами источники (п. 2 ст. 120 ГК РФ); - самостоятельная хозяйственная деятельность (п. 4 ст. 4, п. 3 ст. 2 ФЗ).

Способ финансирования учредителем и способ доведения бюджетных средств

Смета доходов и расходов (п. 3 ст. 161 БК РФ) Субвенции и субсидии (п. 4 ст. 4 ФЗ)

Доведение бюджетных средств через лицевые счета, открытые в Казначействе (п. 7 ст. 161 и п. 2 ст. 155 БК РФ). Доведение бюджетных средств через расчетные счета, открытые в кредитных учреждениях (п. 3 ст. 2 Закона).

В качестве рекомендованной можно предложить следующую форму

плана.1

Участие учредителя в финансировании учреждения и источники финансирования деятельности при проведении сравнительного анализа АУ видно из приведенной схемы.

Самостоятельное распоряжение доходами, получаемыми АУ, влечет за собой право участвовать в уставном складочном капитале, быть учредителем другого юридического лица.

Собственник имущества (учредитель) автономного учреждения не вправе претендовать на получение дохода от деятельности такого учреждения и дохода от использования его имущества, поскольку указанные доходы поступают в распоряжение учреждения. При этом автономное учреждение, по общему правилу ч. 8 ст. 2 Закона, вправе использовать полученные доходы для достижения целей, ради которых оно создавалось.

1 См.: Приложение № 1.

Бюджетные учреждения Автономные учреждения

Права при осуществлении деятельности

Доходы поступают в соответствующий бюджет (фактически доходы поступают собственнику имущества БУ) (п. 4 ст. 41, п. 2 ст. 42 БК РФ ). Распоряжается самостоятельно. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения (п.п. 8 и 9 ст. 2 Закона).

Права при осуществлении деятельности

Не имеют (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Имеют право вносить имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, передавать имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (с согласия своего учредителя) (п. 6 ст. 3 Закона).

Постановлением Пленума Высший Арбитражный Суд РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»2 (в п. 2) обращено внимание на то, что согласно п. 2 ст. 298 ГК РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Решая вопрос об объеме полномочий учреждения в отношении указанных доходов и имущества, судам надлежит исходить из следующего. ГК РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст.ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности.

2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.

Следует также учитывать, что п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества.

Источниками доходов автономного учреждения могут быть, в частности:

- осуществление деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату, в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию (ч. 2 ст. 4 Закона);

- выполнение работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (ч. 6 ст. 4 Закона);

- осуществление иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (ч. 7 ст. 4 Закона);

- участие автономного учреждения в других юридических лицах (ч. 6 ст. 3 Закона);

- использование имущества, в том числе сдача его в аренду (ч. 2 ст. 3, ч. 3 ст. 4 Закона);

- получение безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.

Финансовое обеспечение деятельности, непосредственно направленной на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано, а также деятельности по выполнению установленных ему учредителем заданий осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (п. 4 ст. 4 ФЗ) и иных не запрещенных федеральными законами источников. Однако непосредственно Бюджетный кодекс РФ в качестве основной формы финансирования деятельности определяет все же субсидии. Так, предоставление именно субсидий предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 18 марта

2008 г. № 182 (п. 6 и п. 8, 10)3 и БК РФ (ст. 78.1, ст. 69.1). При этом субсидии перечисляются в установленном порядке на счет, открытый федеральному автономному учреждению в кредитной организации.

Автономное учреждение обязано вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую отчетность и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом с учетом положений п. 5 ст. 3 Закона № 174-ФЗ недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежат обособленному учету в установленном порядке.

Что касается финансовых аспектов деятельности автономного учреждения, то п. 1 ст. 78.1 БК РФ предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.

При этом порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Следует учитывать, что законодательно закреплена возможность предоставления автономному учреждению двух видов субсидий:

- на возмещение нормативных затрат на оказание автономными учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);

- на содержание недвижимого имущества и особо ценного движи-

3 Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 12. Ст. 1142.

мого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (п. 3 ст. 4 Закона).

Для бюджетных учреждений перечень расходования бюджетных ассигнований строго ограничен (ст. 70 БК РФ). В отличие от этого для автономных учреждений такой перечень не установлен и определяется учредителем при предоставлении субсидий из бюджета при формировании задания.

Во исполнение ст. 4 Закона принято Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182, п. 2 которого Минэкономразвития России поручено утвердить по согласованию с Минфином России методические рекомендации по расчету нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, которое закреплено за автономным учреждением, созданным на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В Постановлении (п. 4) федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, предписано разработать и утвердить по согласованию с Минфином России нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества. Более того, в п.п. 9, 10 Положения о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 182, установлено, что расчет размера нормативных затрат на выполнение задания производится учредителем на основании утвержденных нормативов затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам в рамках задания, а также норматива затрат на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества и уплату налогов, за исключением случаев,

установленных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Предоставление федеральному автономному учреждению данных субсидий в течение финансового года осуществляется на основании соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий. Учредитель вправе уточнять и дополнять соглашение с учетом отраслевых особенностей. Периодичность перечисления субсидий в течение финансового года и размеры субсидий определяются указанным соглашением.

Подводя итоги, сделаем следующие выводы:

1. До января 2007 г. основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись ГК РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,4 а применительно к бюджетным учреждениям - также БК РФ.

В соответствии со ст. 120 ГК и ст. 9 Закона № 7-Ф учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно государственными и муниципальными учреждениями являются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В соответствии с БК РФ бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ). Таким образом, бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Однако подобное положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федерального закона 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении

4 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Указанные законодательные акты вводят понятие автономного учреждения, вместо того, чтобы создать новую организационно-правовую форму юридического лица (некоммерческую организацию) и поименовать ее. Тем более, что такая возможность предоставляется п. 3. ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации можно создавать не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК, но и в других формах, предусмотренных законом.

Согласно принятым законам, появляется несколько самостоятельных видов учреждений. Причем это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, так как согласно закону «Об автономных учреждениях» создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, тогда как изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.

В свою очередь, в целях реализации законодательных актов об автономных учреждениях на региональном и муниципальном уровнях, представляется, что должны быть приняты определенные нормативные акты, устанавливающие требования к условиям и порядку формирования задания учредителя автономных учреждений, а также порядок определения объема и предоставления субсидий из регионального и местного бюджетов для финансового обеспечения выполнения автономным учреждением задания учредителя.

2. Следует подчеркнуть, что федеральное законодательство пошло по пути формирования соответствующими органами исполнительной власти нормативов затрат автономных учреждений по двум видам предоставляемых им субсидий. Причем расчет таких нормативов предполагает формирование соответствующей методической базы. Думается, подобное нормативное и методическое обеспечение должно быть осуществлено и на уровне местной администрации для муниципальных автономных учреждений, на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - для автономных учреждений субъектов Российской Федерации. При этом финансирование текущих эксплуатационных расходов на содержание недвижимого имущества (в том числе поме-

щения), находящегося в оперативном управлении автономного учреждения, может осуществляться им и самостоятельно за счет доходов от основной деятельности.

Закон № 174-ФЗ не содержит также указаний о том, является ли деятельность автономного учреждения в рамках задания доходной или недоходной. По нашему мнению, все эти вопросы должны решаться при формировании задания учредителя и установлении тарифов на оказываемые в рамках задания услуги.

Приложение План финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения на 2009 г.

(примерная форма)

Оглавление

1. План финансово-хозяйственной деятельности

2. Приложение № 1. Муниципальное задание

3. Приложение № 2. Расчет плановых показателей (по использованию имущества)

4. Приложение № 3. Смета доходов и расходов на 2009 г. и расчеты по статьям

5. Справка по расчету крупной сделки

6. Анализ финансово-хозяйственной деятельности за 2008 г.

I. Вводная часть

- Официальное наименование Автономного учреждения (АУ) Полное:

Сокращенное:

- ИНН

- Место нахождения

- Дата создания АУ

- Генеральный директор

- Главный бухгалтер

- Учредитель

- Полномочный представитель учредителя

Указание о филиалах

Цели создания учреждения:

- указываются по уставу АУ

Для достижения целей Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности:

- указываются по уставу АУ

II. План основной деятельности

На 2009 г. утверждено Муниципальное задание (МЗ) в соответствии с основными видами деятельности (Приложение № 1).

В соответствии с МЗ осуществляется финансовое обеспечение выполнения МЗ в виде субсидий с учетом:

- расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

- расходов на уплату налогов;

- расходов на развитие АУ в рамках программ

Средства распределяются в следующей пропо рции:

НАИМЕНОВАНИЕ РАСХОДА СУММА тыс. р. % от общ.суммы

Оплата труда

Начисления на оплату труда

Коммунальные расходы

Текущий расход

Оборудование

ГСМ

СОЛ

Инвентарь

Мероприятия

Прочие услуги

ВСЕГО 100

III. План предпринимательской деятельности

Перечисляются виды предпринимательской деятельности

Приложение № 2. Расчет плановых показателей (по использованию имущества) по месяцам.

Доходы по предпринимательской деятельности планируется распределить следующим образом (Приложение № 3. Смета доходов и расходов на 2009 г. и расчеты по статьям).

Распределение доли расходов в дохода: общем объеме от планируемого

НАИМЕНОВАНИЕ РАСХОДА СУММА тыс.р. % от общ. суммы

Оплата труда

Прочие выплаты

Начисления на оплату труда

Услуги связи

Транспортные услуги

Услуги по содержанию имущества

Прочие услуги

Оборудование

Увеличение стоимости материальных запасов

ВСЕГО 100

IV. Стратегия развития

- Указание необходимости модернизации;

- Возможность использования средств бюджета с указанием направления их использования;

- Планы по заключению договоров (с обоснованием выбора контрагентов);

- Обучение специалистов (семинары, повышение квалификации);

- Обоснование прейскуранта цен на платные услуги.

V. План перспективного развития

- Вопросы улучшения безопасности;

- Повышение конкурентоспособности.

Приложение № 1

Муниципальное задание на 2009 г.

Содер- жание расход- ных обяза- тельств Содер- жание воп- роса мест- ного значе- ния Код бюджетной классификации Вид бюджет- ного обяза- тель- ства Нормативно- правовое обеспечение (размер финанси- рования) Финан- совое обеспе- чение Испол- нение Объем плано- вых расхо- дов

Р ПР ЦСР ВР ЭСР введе- ние уста- нов- ление

ст. ФЗ ст. Устав МО, реше- ние Совета

Перечень услуг, предоставляемых на безвозмездной основе и финансируемых за счет субсидии из бюджета

П/П Наименование услуги Единица измерения Кол- во Категория получателей Показатели качества Сроки указания услуг

лучше указать поквартально

Приложение № 2.

Расчет плановых показателей (по использованию имущества)