CC BY
16DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_124
ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГЛАСНОСТИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY, AS A MEANS OF ENSURING TRANSPARENCY IN THE ELECTORAL PROCESS КУЛАКОВ Николай Андреевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: 2-kvadrat@mail.ru;
МОСКАЛЕНКО Станислав Александрович,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Санкт-Петербургского университета МВД России.
198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1.
E-mail: qwerty22dj8@yandex.ru;
ЛИХОВЕНКОВ Сергей Иванович,
старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Санкт-Петербургского университета МВД России.
198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1.
E-mail: lsi1957@mail.ru;
KULAKOV Nikolay Andreevich,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative Law St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: 2-kvadrat@mail.ru ;
MOSKALENKO Stanislav Aleksandrovich,
Candidate of Legal Sciences, Senior Lecturer of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: qwerty22dj8@yandex.ru ;
LIKHOVENKOV Sergey Ivanovich,
Senior Lecturer of the Department of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: lsi1957@mail.ru
Краткая аннотация: в статье авторы исследуют проблемы применения средств административной ответственности в качестве средства обеспечения гласности в ходе избирательного процесса. В частности, авторы акцентируют внимание на административной ответственности за нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении избирательного процесса (ст. 5.5 КоАП РФ). В статье обоснована необходимость внесения изменений в часть первую ст. 5.5 КоАП РФ с целью корректировки санкции данной правовой нормы. Целесообразно, наряду с административным штрафом, предусмотреть для должностных лиц такой вид наказания, как дисквалификация, а для юридических лиц - приостановление деятельности. По мнению авторов, такой подход в большей степени обеспечит частную и общую превенцию правонарушений, связанных с порядком участия средства массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдума.
Abstract: in the article, the authors investigate the problems of the use of administrative responsibility as a means of ensuring transparency during the electoral process. In particular, the authors focus on administrative responsibility for violating the procedure for media participation in the information support of the electoral process (Article 5.5 of the Administrative Code of the Russian Federation). The article substantiates the need to amend the first part of Article 5.5 of the Administrative Code of the Russian Federation in order to adjust the sanctions of this legal norm. It is advisable, along with an administrative fine, to provide for officials such a type of punishment as disqualification, and for legal entities - suspension of activities. According to the authors, such an approach will to a greater extent ensure the private and general prevention of offenses related to the procedure for the participation of the mass media in the information support of elections, referendum.
Ключевые слова: средство массовой информации; избирательный процесс; административно-правовые средства; административная ответственность; административное правонарушение.
Keywords: mass media; electoral process; administrative and legal means; administrative responsibility; administrative offense.
Для цитирования: Кулаков Н.А., Москаленко С.А., Лиховенков С.И. Институт административной ответственности как средство обеспечения гласности в избирательном процессе // Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 124-126. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_124.
For citation: Kulakov N.A., Moskalenko S.A., Likhovenkov S.I. Institute of administrative responsibility as a means of ensuring transparency in the electoral process // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 124-126. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_124.
Статья поступила в редакцию: 10.02.2023
Целью избирательного процесса с юридической точки зрения является, в первую очередь, обеспечение реализации активного и пассивного избирательного права граждан. При этом в рамках данного процесса происходит конкуренция кандидатов (а в случае референдума -инициаторов тех или иных законодательных изменений) за голоса и мнение электората, причем данная борьба лежит, прежде всего, в информационной плоскости. В связи с этим роль средств массовой информации (далее - СМИ), как участника избирательного процесса едва ли не ключевая. Посредством информирования населения о подготовке и ходе избирательного процесса реализуется принцип гласности (открытости) выборов, осуществляется общественный контроль за соблюдением законности при их проведении.
Принцип гласности представляет собой один из важнейших принципов избирательного процесса1. Этот принцип закреплен в ст. 3, 30
1 Попова, Е. В. Основные принципы избирательного процесса в РФ / Е. В. Попова, А. А. Неваров // Омские социально-гуманитарные чтения - 2014 : материалы VII Международной научно-практической конференции, Омск, 25-27 марта 2014 года. - Омск: Омский государственный технический университет, 2014. - С. 49.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (далее - ФЗ-№67)1 и в соответствующих статьях ряда других законодательных актов, регулирующих избирательный процесс2. Сущность данного принципа заключается в том, что субъекты избирательного процесса (прежде всего - избирательные комиссии всех уровней) законодательно обязаны публиковать все принимаемые в рамках избирательного процесса решения, информацию о кандидатах и др. При этом закон устанавливает сроки таких публикаций.
Следует отметить, что принцип гласности предполагает также достоверность информации, публикуемой о ходе избирательного процесса. Вместе с тем, не секрет, что избирательный процесс любого уровня, как правило, сопровождается естественными для политической сферы общественных отношений злоупотреблениями. Такие злоупотребления имеют место как со стороны политических сил, стремящихся сохранить и удержать государственную (муниципальную) власть, так и со стороны недобросовестных представителей средств массовой информации, желающих заработать за счет своей возможности влиять на политическое сознание электората. Системные сбои подобного рода неизбежны, поэтому органы государственной власти обязаны принимать необходимые меры для реального обеспечения принципа гласности, в том числе при помощи административно-правовых средств. В связи с этим законодательство об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении избирательного процесса (ст. 5.5 КоАП РФ). Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о достаточно большом количестве указанных в ст. 5.5 КоАП РФ правонарушений. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2021 году было рассмотрено 288 дел по ст. 5.5 КоАП РФ3, а в первом полугодии 2022 года - 394.
Как справедливо отмечается в научной литературе, ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ содержит два способа реализации объективной стороны состава административного правонарушения: нарушение порядка размещения информационных и агитационных материалов в СМИ; нарушение в период избирательной кампании порядка размещения информационных и агитационных материалов в сети Интернет5.
Анализируя объективную сторону рассматриваемого состава правонарушения, следует отметить, что она характеризуется совершением противоправных действий, то есть активным поведением со стороны субъектов, а также их противоправным бездействием (волевым пассивным поведением субъектов). Привлечение редакции средства массовой информации к административной ответственности за нарушение правил информационного обеспечения выборов имеет существенное значение для его дальнейшей деятельности. Повторное привлечение к административной ответственности может послужить основанием применения к СМИ закрепленной ст. 16.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее - Закон № 2124-1) такой меры правового воздействия, как временное приостановление его выпуска6.
Способы совершения анализируемого правонарушения связаны с несоблюдением требований законодательства, регламентирующего порядок информирования избирателей о подготовке и ходе избирательной кампании. Примеров такого рода нарушений можно привести достаточно много. Так, в соответствии с частью второй ст. 45 ФЗ № 67 содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений. Если распространяемые материалы не соответствуют данным требованиям, то налицо признаки административного правонарушения, предусмотренного частью первой ст. 5.5 КоАП РФ.
Интерес представляет анализ субъектного состава указанных правонарушений. В отношении части первой ст. 5.5 КоАП РФ субъектами выступают главные редакторы, журналисты СМИ. Помимо физических лиц, субъектный состав по данному правонарушению представлен и юридическими лицами, а именно редакциями СМИ, организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание. Важно отметить, что перечень юридических лиц, которые выступают субъектами анализируемого правонарушения, является открытым, и к таковым относятся иные как физические, так и юридические лица, которые своими действиями или бездействием нарушают установленный законодательством порядок участия СМИ в информационном обеспечении избирательного процесса. Таким образом, ответственность по части первой ст. 5.5 КоАП РФ может наступать как в отношении общего, так и в отношении специального субъекта административного правонарушения. К специальному субъекту следует отнести главного редактора, журналиста, редакцию средства массовой информации.
Рассмотрим несколько примеров из правоприменительной практики. Из Постановления Саратовского областного суда от 09.01.2018 № 4А-3/2018 главный редактор сетевого издания «Информационное агентство «Свободные новости. FreeN^ews-Volga» И. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ей было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1000 руб. Из материалов дела следует, что главный редактор сетевого издания «Информационное Агентство «Свободные новости. FreeN^ews-Volga» разместила на данном ресурсе 31 июля 2017 года в 19 час. 19 мин. статьи под заголовком: «Саратовцы о пиар-тратах Р.: Боится, что его не выберут», К указанной статье размещен видеоролик под заголовком: «Хорошего Губернатора знают и без пиара». Указанные материалы содержали, в частности, результаты опроса общественного мнения.
В нарушение части второй ст. 46 Федерального закона от 12.02.2002 № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»
1 Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
2 Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, № 2, ст. 171; Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.02.2014, № 8, ст. 740.
3 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2021 год. URL: http://www.cdep.ru/userimages/sudeb№aya_statistika/2020/F2-svod-2020.xls (дата обращения: 05.02.2023).
4 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2021 г., первое полугодие 2022 г. URL: http://www.cdep.ru/userimages/sudeb№aya_statistika/2021/F2-svod_vse_sudy-2021 .xls (дата обращения: 05.02.2023).
5 Канунникова Н.Г. Административно-правовая характеристика нарушения порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов в
Российской Федерации // Административное право и процесс. 2020. № 5. С. 52.
главный редактор в публикации не указала организаторов проведения социологического опроса, дату и время его проведения, количество респондентов, метод проведения исследования и т.д1.
Рассмотрим другой пример. Из материалов дела следует, что Леонтьева Л.И., являясь главным редактором периодического печатного издания - газеты «Открытая. Для всех и каждого» в г. Ставрополе, в выпусках № 20 (866) от 10 - 17 июня 2019 г. и № 22 - 23 (868 - 869) от 24 июня - 15 июля 2019 г. опубликовала связанные с подготовкой и проведением выборов Губернатора Ставропольского края материалы.
- «За какие деньги Владимиров заваливает край агитгазетой?», содержащий признаки предвыборной агитации, указанные в подпунктах «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48 Закона № 67-ФЗ;
- «Жить будем, друзья. Но при вашей поддержке», содержащий признаки предвыборной агитации, указанные в подпунктах «г», «е» пункта 2 статьи 48 Закона № 67-ФЗ.
В нарушение указанных выше норм агитационные материалы распространены в периодическом печатном издании вне предусмотренного пунктом 2 статьи 49 Закона № 67-ФЗ периода, когда может проводиться предвыборная агитация (ранее чем за 28 дней до дня голосования), и не содержит сведений о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата была произведена оплата публикации. Леонтьева Л.И. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 2 500 рублей2.
В научной литературе специалисты обращают внимание на то, что санкция анализируемой части первой ст. 5.5 КоАП РФ предусматривает только один вид административного наказания - административный штраф. При этом в избирательных отношениях штраф не всегда является соразмерным наказанием за совершенное средством массовой информации правонарушение, так как рыночная стоимость опубликования (обнародования) агитационных и иных способных повлиять на итоги голосования материалов может во много раз превосходить размер штрафов. Безусловно, административный штраф, как юридическое средство, может быть весьма эффективен для достижения целей административного наказания. Как отмечает М.П. Авдеенкова, административная ответственность в виде штрафа приобретает ярко выраженную направленность на причинение имущественного вреда правонарушителю, а также позволяет частично компенсировать вред, причиняемый государству административными правонару-шениями3. Тем не менее, для достижения цели в виде перевоспитания правонарушителя, предупреждения совершения им новых правонарушений, степень воздействия мер административной ответственности должна быть соразмерна тем негативным последствиям, которые несет конкретный вид нарушения для общества. В контексте обеспечения принципа гласности в ходе избирательного процесса, а также значимости деятельности СМИ, как важнейшей гарантии реализации данного принципа, не менее эффективными с превентивной точки зрения могут быть и иные виды административных наказаний. В связи с этим, представляется целесообразным изменить санкцию, предусмотренную частью первой ст. 5.5 КоАП РФ, и предусмотреть в качестве альтернативы административному штрафу для специальных субъектов данного правонарушения (главных редакторов, журналистов) такой вид наказания, как дисквалификация, а для юридических лиц - административное приостановление деятельности.
Законодательное закрепление дисквалификации, как вида административного наказания, применяемого в отношении главных редакторов либо журналистов, потребует изменения общего режима применения данного вида наказания. С этой целью необходимо дополнить часть первую ст. 3.11 КоАП РФ указанием на то, что дисквалификация может заключаться в лишении физического лица права исполнять деятельность в качестве главного редактора либо журналиста. При этом отдельной темой для дальнейшей дискуссии видится установление пределов возможных сроков применения дисквалификации, которые также могут отличаться от общих сроков, предусмотренных частью второй ст. 3.11 КоАП РФ.
В завершении отметим, что критики высказанных в рамках данной научной статьи предложений в качестве главного контраргумента приведут уязвимость свободы СМИ и, возможно, укажут на излишнюю жесткость предлагаемого решения. Опасения в том, что предлагаемые новые административно-правовые средства в руках недобросовестных представителей власти могут превратиться в инструмент давления на СМИ и журналистов, очевидно, не лишены оснований. Вместе с тем, приведенные коррупционные риски не отменяют обоснованности высказанных нами предложений. Злоупотребления информацией со стороны редакций СМИ в период избирательного процесса - это существенное нарушение принципа гласности избирательного процесса, а, следовательно, избирательных прав граждан. В свою очередь, предложенный в рамках данной статьи подход, как представляется, способен повысить эффективность обеспечения соблюдения редакцией и журналистами СМИ порядка участия в информационном обеспечении избирательного процесса.
Библиогра фия:
1. Авдеенкова М.П. Особенности развития административно-правовой ответственности в российском праве // Современное право. 2008. № 3. С. 69 - 74.
2. Канунникова Н.Г. Административно-правовая характеристика нарушения порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении
выборов в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2020. № 5. С. 52 - 58.
3. Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой информации: на примере применения ст. 5.5 КоАП РФ // Административное право и
процесс. 2012. № 1. С. 32 - 39.
4. Попова, Е. В. Основные принципы избирательного процесса в РФ / Е. В. Попова, А. А. Неваров // Омские социально-гуманитарные чтения - 2014 : материалы VII
Международной научно-практической конференции, Омск, 25-27 марта 2014 года. Омск: Омский государственный технический университет, 2014. С. 49 - 54.
References:
1. Avdeenkova M.P. Features of the development of administrative and legal responsibility in Russian law // Modern law. 2008. No. 3. pp. 69-74.
2. Kanunnikova N.G. Administrative and legal characteristics of violations of the order of participation of mass media in the information support of elections in the Russian Federation // Administrative law and process. 2020. No. 5. pp.52-58.
3. Makartsev A.A. Administrative responsibility of mass media Information: on the example of the application of Article 5.5 of the Administrative Code of the Russian Federation // Administrative Law and Process. 2012. No. 1. pp. 32-39.
4. Popova, E. V. Basic principles of the electoral process in the Russian Federation / E. V. Popova, A. A. Nevarov // Omsk socio-humanitarian readings - 2014 : materials of the VII International Scientific and Practical Conference, Omsk, March 25-27, 2014. Omsk: Omsk State Technical University, 2014. pp. 49 - 54.
1 Постановление Саратовского областного суда от 09.01.2018 № 4А-3/2018 // Документ опубликован не был. Доступен в СПС Консультант плюс
2 Постановление Верховного Суда РФ от 06.11.2020 № 19-АД20-12 // Документ опубликован не был. Доступен в СПС Консультант плюс
3Авдеенкова М.П. Особенности развития административно-правовой ответственности в российском праве // Современное право. 2008. № 3. С. 69.
