ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ И ОРГАНИЗАЦИИ КАК АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИСТЦЫ И ОТВЕТЧИКИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

УДК 342.9

Е. Б. Лупарев

Кубанский государственный университет

ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ И ОРГАНИЗАЦИИ КАК АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИСТЦЫ И ОТВЕТЧИКИ*

Статья посвящена особенностям статуса иностранных физических и юридических лиц как административных истцов и административных ответчиков исходя из сравнительного анализа КАС РФ и АПК РФ.

К л ю ч е в ы е с л о в а: иностранные граждане, иностранные организации, административно-правовые споры, административное судопроизводство, административная юстиция, административный истец, административный ответчик.

FOREIGN CITIZENS AND ORGANIZATIONS AS ADMINISTRATIVE CLAIMANTS AND DEFENDANTS

~rhe article is devoted to the peculiarities of the status of foreign physical and legal persons as plaintiffs' administrative and administrative of the defendants on the basis of a comparative analysis of the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation and the Arbitration Procedural Code of the Russian Federation.

K e y w o r d s: foreign citizens, foreign organization, administrative and legal disputes, administrative proceedings, administrative justice, administrative plaintiff administrative defendant.

Хотя ч. 3 ст. 38 КАС РФ не содержит специальной оговорки о характеристике лиц, могущих быть административным истцом, ее трактовка в системной взаимосвязи с ч. 5 и 6 ст. 5 КАС РФ позволяет заявить о том, что иностранный гражданин или организация могут выступать административным истцом при наличии у них административно-процессуальной правосубъектности. Иностранные субъекты должны отвечать общим требованиям к административно-процессуальной правосубъектности. Определяющим аспектом выступает личный закон иностранного гражданина или лица без гражданства. Даже если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. Часть 3 ст. 38 КАС РФ, безусловно, относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 17-03-00004.

© Лупарев Е. Б., 2017

установленном законом порядке). На практике суд даже не выясняет, ограничивает ли личный закон иностранца его административно-процессуальную дееспособность. Иностранцы могут ограничиваться в дееспособности по своему личному закону, но встает проблема признания такого ограничения дееспособности в России. Речь идет о тех ситуациях, когда иностранное лицо ограничено в дееспособности по основаниям, отличным от закрепленных в ГК РФ. Например, законодательство ФРГ знает в соответствии с § 1896 Гражданского уложения основания признания недееспособным, не связанные с наличием у лица психического заболевания, а связанные с иными заболеваниями, вследствие которых лицо, например, обездвижено.

Лица с двойным гражданством могут быть признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) которого лицо имеет, но не признаваться таковым по законодательству страны второго гражданства.

Разрешение подобных коллизий имеет международно-договорный характер. Такие договоры бывают многосторонними и двусторонними. Среди многосторонних договоров по данному вопросу интерес представляет не столько Гаагская

Конвенция по вопросам гражданского процесса 1954 г., сколько «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (заключена в г. Минске 22 января 1993 г., вступила в силу 19 мая 1994 г., для Российской Федерации 10 декабря 1994 г. (с изм. от 28.03.1997)). Последняя в ст. 2 фактически приравнивает в процессуальных правах иностранных граждан государств - членов СНГ, к гражданам Российской Федерации. Можно, конечно, говорить о том, что в тексте Конвенции от 22 января 1993 г. не фигурируют административные дела. Встает вопрос, а можно ли в данном случае расширительно трактовать понятие «гражданское дело», ибо на момент принятия данной конвенции национальное законодательство большинства стран не имело специализированного административно-процессуального законодательства и по инерции советского периода к административно-правовым спорам, разрешаемым в судебном порядке, применялся термин «гражданские дела». Анализ действующих договоров о правовой помощи, участником которых является Российская Федерация, показывает, что наряду с упоминанием о равной правовой защите граждан договаривающихся государств (например, п. 1 ст. 1 «Соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Польша о порядке сношений по гражданским делам в рамках Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам от 16 сентября 1996 г.), в договорах довольно конкретно обозначаются те группы общественных отношений, которые подпадают под действие таких договоров.

В абсолютном большинстве международных договоров о правовой помощи нет упоминаний об административных делах. Это можно рассматривать как тенденцию защиты интересов национальной администрации от действий иностранных субъектов.

Двусторонние договоры о правовой помощи по административным делам стали появляться сравнительно недавно. В настоящее время мы можем говорить лишь об одном подобном договоре, а именно о Договоре между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.1 Статья 1 данного договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах. Можно предположить, что из сферы действия настоящего договора выпадают адми-

нистративные дела с участием органов местного самоуправления и с участием иных субъектов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не являются государственными органами. Отсутствие соответствующей практики не дает возможности рассуждать о том, будут ли соответствующие положения ст. 1 анализируемого договора трактоваться расширительно. Но нас в рамках рассматриваемой проблемы интересует в большей степени норма ст. 3 данного договора о том, что «граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане, и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.

Отдельного внимания требуют договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. В современной теории административного права дискуссионным является вопрос о месте производства по делам об административных правонарушениях в системе административного процесса. По крайней мере, нас интересует вопрос о том, является ли судебное оспаривание постановлений и решений по делам об административных правонарушениях административным судопроизводством. Мы считаем, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ не ставит точку в этой дискуссии. Мы считаем, что при наличии действующих норм о рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений АПК РФ, Кодекс административного судопроизводства не является всеобъемлющим актом в сфере административного судопроизводства. На наш взгляд, принципиальной реформы требует и КоАП РФ. Предлагавшиеся в период 2013-2016 гг. проекты КоАП РФ, вылившиеся в итоге в законопроект № 957581-6 , отказывались идти по пути вычленения из КоАП РФ судебной процессуальной части, но и не предлагали при этом исключить соответствующие нормы из АПК РФ. Мы твердо стоим на позиции о том, что КАС РФ должен быть всё же кодексом, а не «полукодексом» и включать в себя все типы ад-министративно-юрисдикционных производств, осуществляемых судом. Но коль скоро мы имеем несколько производств, включающих в себя разрешение административно-правовых споров,

то нам остается исходить из реалий и анализировать в рамках определения административно-процессуального статуса иностранных лиц и договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. «Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях» (заключено в г. Астане 5 июля 2010 г., в ред. от 08.05.2015)2 не регулирует особенностей процессуального статуса физических и юридических лиц в рамках соответствующего производства.

Организации также должны отвечать общим требованиям к правосубъектности организаций. Кодекс административного судопроизводства РФ называет в качестве лиц, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением, иностранные организации и международные организации. Кодекс не оговаривает, что иностранные организации должны иметь статус юридического лица в соответствии с национальным законодательством страны, где она учреждена. Учреждение и регистрация иностранной организации не вполне синонимичные явления. Законодателем не случайно использован именно термин «учреждение» организации, а не «регистрация», поскольку в ряде иностранных юрисдикций не требуется государственной регистрации организаций. В частности, в § 1 Германского Торгового Кодекса правовой статус лица в качестве коммерсанта (Ка^1тап) определяется не в силу имеющейся регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или коммерческого юридического лица, но в силу самого факта осуществления деятельности, представляющей собой ведение того или иного бизнеса. Регистрация в реестре юридических лиц Германии для малых предприятий вообще не обязательна и осуществляется по инициативе самого юридического лица. Закон места учреждения юридического лица закреплен в уже упомянутой Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., в ч. 3 ст. 23 которой указывается, что правоспособность юридического лица определяется законодательством того государства-участника, по законам которого оно было учреждено. Критерий инкорпорации установлен и в п. «а» ст. 11 Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности от 20 марта 1992 г. (Киевское соглашение 1992 г.). Коллизионные нормы законодательства государств - участников СНГ национального уровня также используют критерий инкорпорации при определении национальности юридических лиц. Аналогичный под-

ход используется и в США, где для целей коллизионного регулирования также выделяется особая группа внутренних отношений корпорации, а именно: особому коллизионному регулированию подлежат действия, предпринимаемые в ходе первоначального создания корпорации; избрание и назначение директоров и иных членов органов управления и т. д. (параграф 302 Второго свода о конфликте законов). Но даже опуская этот момент, необходимо констатировать, что иностранные юрисдикции ограничивают административно-процессуальную дееспособность организаций путем запрещения их деятельности на соответствующей территории. Прежде всего это иностранные организации, деятельность которых запрещена в России по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. (в ред. от 23.11.2015) «О противодействии экстремистской деятельности»3, например, ряд националистических организаций, учрежденных на территории Украины. В отдельные списки могут входить в том числе и международные террористические организации4. В Европе соответствующие перечни публикуются в Официальном журнале Европейского Союза (Official Journal of the European Union)5, в США - на сайте Государственного Департамента США, Великобритании - на сайте Министерства внутренних дел. Существуют организации, запрещенные в иностранных государствах, но не запрещенные в России. В таком случае действует национальное право той страны, где организация учреждена и в дальнейшем запрещена. Таким образом, если иностранная или международная организация не запрещена в России и не запрещена в стране ее учреждения, она потенциально может обладать административно-процессуальной правосубъектностью. Интересно, что КАС РФ предполагает в ч. 8 ст. 5 возможность признания административно-процессуальной правосубъектности за организациями, которые не обладают таковой в стране, где они учреждены.

Фактором, определяющим правосубъектность международных организаций, помимо вышеуказанных обстоятельств запрета их деятельности, являются положения международных договоров, учредительных документов или соглашений с компетентным органом Российской Федерации. Например, ст. 105 Устава ООН говорит о том, что Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей, а также о том, что Представители членов Организации и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для самостоятельного

выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. Аналогичные формулировки существуют в уставах ЮНЕСКО, МАГАТЭ и практически всех иных международных организаций, членом которых является Россия. Но есть международные организации, в которых у России нет членства, например, НАТО. «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора»6 от 27 мая 1997 г. вообще не оговаривает возможность защиты интересов НАТО в российских судах.

Пункт 6 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. (в ред. от 09.03.2016) «О политических партиях»7 запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Соответственно, данные организации не могут выступать в защиту своих интересов в российском суде.

И еще одно обстоятельство обращает на себя внимание при анализе административно-процессуального статуса иностранных граждан и организаций как административных истцов. Часть 4 ст. 4 КАС РФ дает право иностранцам, а также иностранным и международным организациям обращаться в суд только в защиту своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Соответственно, обращаться в суд в защиту прав и законных интересов иных лиц иностранцы могут лишь в случаях, прямо указанных в ч. 3 и 4 ст. 5 КАС РФ, а именно: в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, законными представителями которых могут быть иностранные лица; в защиту прав и законных интересов недееспособных лиц, законными представителями которых являются иностранцы. Иностранное общественное объединение (за исключением политической партии) может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Если переходить к характеристике иностранных субъектов как административных ответчиков, то ч. 5 ст. 38 КАС РФ предполагает, что в случаях, установленных КАС РФ, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях. Данную норму следует трактовать в системной

связи с положениями ст. 1 и норм главы 2 КАС РФ. Из положений норм данной главы КАС РФ следует, что иностранные граждане и организации могут быть административными ответчиками по следующим категориям дел:

1) по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций с иностранных граждан и организаций;

2) по избирательным спорам;

3) о приостановлении деятельности иностранного общественного объединения на территории Российской Федерации, а также дела о запрете деятельности на территории Российской Федерации иностранного общественного объединения или религиозно организации;

4) о прекращении деятельности иностранных средств массовой информации;

5) об ограничении доступа к иностранному аудиовизуальному сервису;

6) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном уч-реждении8;

7) об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений в отношении иностранцев и лиц без гражданства;

8) о госпитализации иностранного гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации иностранного гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании иностранного гражданина в недобровольном порядке;

9) о госпитализации иностранного гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

10) иные административные дела о госпитализации иностранного гражданина в медицин-

скую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;

11) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя, являющегося иностранным гражданином от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

Теоретически можно предположить, что иностранный гражданин в соответствии с международным договором, заключенным на базе положений ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2017 г. (в ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации», является муниципальным служащим, и тогда он может быть административным ответчиком по нормам п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ. Но даже если такой договор будет заключен Российской Федерацией, само по себе наличие иностранного гражданства не является определяющим фактором в административно-правовом споре этого вида - здесь важно, что ответчик именно муниципальный служащий.

Аналогичная ситуация может возникнуть и по некоторым категориям избирательных споров, если речь идет об оспаривании действий и бездействий муниципальных служащих, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Кроме того, по избирательным спорам могут быть обжалованы действия и бездействия иностранных (международных) наблюдателей.

Д. Б. Абдушенко также считает, что по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в отношении объекта недвижимости, находящегося в государственной собственности, в качестве административного от-

Кубанский государственный университет

Лупарев Е. Б., доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук, заведующий кафедрой административного и финансового права

ветчика привлекаются как органы, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости и осуществляющие функции по государственной кадастровой оценке, так и частный субъект, чьи права будут непосредственно затронуты изменением кадастровой стоимости9. Безусловно, таким частным субъектом может выступать и иностранное лицо или лицо без гражданства.

1 Ратифицирован Федеральным законом «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам» от 9 ноября 2002 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30.

2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 32. Ст. 4474.

3 URL: http://www.pravo.gov.ru

4 См. например: Единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных в соответствии с законодательством Российской Федерации террористическими. URL: http://www.fsb.ru/fsb/npd/

5 См. например: Official Journal of the European Union. 22.12.2007. L. 340 / 113 - 340 / 114.

6 URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/offi-cial_texts_25468.htm

7 URL: http://www.pravo.gov.ru - 02.03.2016

8 См.: СмольниковаЮ. Б. Стороны административно-правового спора : до и после принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 71-73.

9 См.: Административное судопроизводство : учеб. для студ. высш. учеб. заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / А. В. Абсалямов, Д. Б. Абушенко, С. К. Загайнова [и др.] ; под ред. В. В. Яркова. М. : Статут, 2016. С. 18.

Kuban State University

Luparev E. B., Doctor of Legal Sciences, Professor, Academician of the Eurasian Academy of Administrative Sciences, Head of the Administrative and Financial Law Department